無錫市十三五

1、<p><b>　　無錫市“十三五”</b></p><p>　　土地利用專項規(guī)劃（2016-2020年）</p><p><b>　　無錫市國土資源局</b></p><p><b>　　二〇一六年九月</b></p><p><b>　　目 錄<

2、/b></p><p><b>　　第一章 前言1</b></p><p>　　1.1 規(guī)劃背景1</p><p>　　1.2 規(guī)劃依據(jù)5</p><p>　　1.3 規(guī)劃范圍6</p><p>　　1.4 規(guī)劃期限6</p><p>　　第二章 “十二

3、五”期間土地利用與評價7</p><p>　　2.1 “十二五”期間土地利用回顧與評價7</p><p>　　2.1.1 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用趨勢得到有效控制7</p><p>　　2.1.2 建設(shè)用地“減增量”幅度明顯8</p><p>　　2.1.3 節(jié)約集約“雙提升”持續(xù)推進8</p><p>　　2.1.4 指

4、標(biāo)落實及績效9</p><p>　　2.2 土地規(guī)劃實施管理改革與創(chuàng)新的主要經(jīng)驗13</p><p>　　2.2.1 規(guī)劃管理層面13</p><p>　　2.2.2 服務(wù)管理創(chuàng)新層面15</p><p>　　2.2.3 執(zhí)法創(chuàng)新層面16</p><p>　　2.2.4 機制創(chuàng)新層面17</p>

5、<p>　　2.3 當(dāng)前土地利用存在的問題18</p><p>　　2.3.1 耕地保護形勢依然嚴(yán)峻18</p><p>　　2.3.2 土地開發(fā)強度觸及建設(shè)用地天花板19</p><p>　　2.3.3 建設(shè)用地產(chǎn)出效益有待進一步提升21</p><p>　　2.3.4 保障經(jīng)濟發(fā)展與保護生態(tài)環(huán)境壓力較大23<

6、/p><p>　　2.4 節(jié)約集約用地潛力分析23</p><p>　　2.4.1 農(nóng)村居民點整理潛力巨大24</p><p>　　2.4.2 低效工業(yè)用地開發(fā)有待加強24</p><p>　　2.4.3 盤活存量用地大有可為24</p><p>　　第三章 “十三五”土地利用新形勢26</p>

7、<p>　　3.1 “一帶一路”建設(shè)與土地利用26</p><p>　　3.2 長江經(jīng)濟帶建設(shè)與土地利用27</p><p>　　3.3 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與土地利用27</p><p>　　3.4 生態(tài)文明建設(shè)與土地利用28</p><p>　　3.5 蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)與土地利用29</p><p&

8、gt;　　3.6 “強富美高”新江蘇建設(shè)與土地利用29</p><p>　　第四章 協(xié)調(diào)土地利用與“強富美高”新無錫建設(shè)31</p><p>　　4.1 土地利用與經(jīng)濟強31</p><p>　　4.2 土地利用與百姓富34</p><p>　　4.3 土地利用與環(huán)境美36</p><p>　　4.4 土地

9、利用與社會文明程度高37</p><p>　　4.5 土地利用與“強富美高”新無錫38</p><p>　　第五章 基于環(huán)境負荷的用地需求預(yù)測40</p><p>　　5.1 基于環(huán)境負荷的用地需求預(yù)測思路40</p><p>　　5.2 環(huán)境負荷現(xiàn)狀與預(yù)測41</p><p>　　5.2.1 環(huán)境負荷的歷

10、史與現(xiàn)狀分析41</p><p>　　5.2.2 環(huán)境負荷的預(yù)測與分析43</p><p>　　5.3 環(huán)境負荷經(jīng)濟承載力測算46</p><p>　　5.3.1 單位GDP二氧化硫排放分析46</p><p>　　5.3.2 基于單位GDP二氧化硫排放量預(yù)測47</p><p>　　5.3.3 經(jīng)濟承載力測

11、算47</p><p>　　5.4 基于經(jīng)濟承載力的建設(shè)用地需求分析49</p><p>　　5.4.1 單位建設(shè)用地的GDP產(chǎn)出預(yù)測49</p><p>　　5.4.2 不同情景下對建設(shè)用地的訴求50</p><p>　　5.4.3 基于環(huán)境負荷的土地利用調(diào)控措施51</p><p>　　第六章 “十三五

12、”期間土地利用目標(biāo)與任務(wù)53</p><p>　　6.1 戰(zhàn)略目標(biāo)制定的指導(dǎo)思想與原則53</p><p>　　6.1.1 指導(dǎo)思想53</p><p>　　6.1.2 基本原則53</p><p>　　6.2 “十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)與分析54</p><p>　　6.3 “十三五”土地利用總體戰(zhàn)略目標(biāo)

13、56</p><p>　　6.3.1 耕地保護目標(biāo)56</p><p>　　6.3.2 基本農(nóng)田保護目標(biāo)56</p><p>　　6.3.3 建設(shè)用地規(guī)模目標(biāo)56</p><p>　　6.4 土地利用戰(zhàn)略任務(wù)57</p><p>　　6.4.1 土地利用生態(tài)化57</p><p>　　

14、6.4.2 工業(yè)用地集約化58</p><p>　　6.4.3 建設(shè)用地減量化59</p><p>　　6.4.4 用地管理精細化59</p><p>　　第七章 建設(shè)用地減量化任務(wù)與途徑62</p><p>　　7.1 “十三五”建設(shè)用地減量化目標(biāo)62</p><p>　　7.1.1 建設(shè)用地減量化的壓力

15、分析62</p><p>　　7.1.2 建設(shè)用地減量化的目標(biāo)分解64</p><p>　　7.1.3建設(shè)用地減量化目標(biāo)的分解方案65</p><p>　　7.2 建設(shè)用地減量化路徑66</p><p>　　7.2.1 因地施策，不同區(qū)域的建設(shè)用地減量化路線66</p><p>　　7.2.2 探索農(nóng)村宅基地

16、退出用途生態(tài)化，實現(xiàn)農(nóng)村減總量67</p><p>　　7.2.3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，提升土地盤活利用水平68</p><p>　　7.2.4 推進多規(guī)融合，盤活存量用地69</p><p>　　7.2.5 探索城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)減增量71</p><p>　　第八章 土地利用政策與管理制度創(chuàng)新73</p>

17、;<p>　　8.1 產(chǎn)業(yè)用地政策創(chuàng)新73</p><p>　　8.1.1 制定差別化產(chǎn)業(yè)用地政策73</p><p>　　8.1.2 探索支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地政策73</p><p>　　8.1.3 建立跨部門的產(chǎn)業(yè)用地協(xié)調(diào)管理機制74</p><p>　　8.1.4 完善產(chǎn)業(yè)用地用途變更機制74</p>

18、;<p>　　8.1.5 推行基于土地節(jié)約集約利用成效的產(chǎn)業(yè)用地獎懲機制75</p><p>　　8.1.6 根據(jù)產(chǎn)業(yè)更替演變規(guī)律完善產(chǎn)業(yè)用地的相關(guān)利用標(biāo)準(zhǔn)75</p><p>　　8.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)精明收縮76</p><p>　　8.3 農(nóng)村“三塊地”改革政策創(chuàng)新76</p><p>　　8.3.1 農(nóng)村土地征收

19、77</p><p>　　8.3.2 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市77</p><p>　　8.3.3 農(nóng)村宅基地制度改革78</p><p>　　8.4 “四全”服務(wù)模式79</p><p>　　8.5 “產(chǎn)城融合”土地利用79</p><p>　　8.6 “供給側(cè)改革”土地計劃管理制度創(chuàng)新80</p&

20、gt;<p>　　第九章 規(guī)劃實施保障措施82</p><p>　　9.1 健全耕地保護責(zé)任制，守住耕地保護紅線82</p><p>　　9.2 加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實共同責(zé)任82</p><p>　　9.3 探索“多規(guī)融合”，強化一張藍圖管控82</p><p>　　9.4 完善“四全模式”，提升管理服務(wù)水平83<

21、;/p><p>　　9.5 建立綜合考評制度，促進土地資源集約利用83</p><p>　　第十章 規(guī)劃環(huán)境影響評價85</p><p>　　10.1 評價原則85</p><p>　　10.2 評價依據(jù)86</p><p>　　10.3 評價范圍及期限86</p><p>　　10.4

22、 生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀評價87</p><p>　　10.4.1 水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀87</p><p>　　10.4.2 大氣境質(zhì)量現(xiàn)狀87</p><p>　　10.4.3 主要污染物排放情況88</p><p>　　10.4.5 生態(tài)環(huán)境總體狀況88</p><p>　　10.5 與相關(guān)規(guī)劃的環(huán)境協(xié)調(diào)性分析89&

23、lt;/p><p>　　10.6 規(guī)劃環(huán)境影響評價指標(biāo)體系與分析91</p><p>　　10.6.1 土地利用環(huán)境影響因子識別91</p><p>　　10.6.2 環(huán)境影響評價指標(biāo)體系與目標(biāo)值92</p><p>　　10.6.3 規(guī)劃環(huán)境影響分析94</p><p>　　10.7 規(guī)劃環(huán)境影響評價結(jié)論與對策措

24、施96</p><p>　　10.7.1 評價結(jié)論96</p><p>　　10.7.2 對策與措施97</p><p><b>　　第一章 前言</b></p><p>　　“十三五”時期是無錫高水平全面建成小康社會的決勝階段和積極探索開啟基本實現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)新征程的重要階段，是建設(shè)“經(jīng)濟強、百姓富、環(huán)境美、社會

25、文明程度高”新無錫的重要時期，也是無錫市全面融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟帶建設(shè)，加快推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新高地、全面推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、切實提升生態(tài)文明水平、進一步增強長三角區(qū)域性中心城市地位，打造成為國內(nèi)一流、具有國際影響力的制造業(yè)強市的主要時期。土地資源作為支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的空間載體，對其進行科學(xué)的規(guī)劃與利用將是保障無錫市經(jīng)濟社會沿既定軌道持續(xù)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)與前提。因此，在無錫市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五

26、”規(guī)劃綱要的指引下，結(jié)合無錫市土地利用新的階段性特征和土地利用新變化、新形勢，系統(tǒng)謀劃“十三五”期間土地利用戰(zhàn)略與目標(biāo)，科學(xué)編制并有效實施無錫市“十三五”土地利用專項規(guī)劃具有重大意義和深遠影響。無錫市“十三五”土地利用專項規(guī)劃將是無錫市“十三五”期間土地利用的戰(zhàn)略安排，是以土地利用保障經(jīng)濟社會發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。</p><p><b>　　1.1 規(guī)劃背景</b></p>&l

27、t;p>　　當(dāng)前我國經(jīng)濟處在發(fā)展階段轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期和轉(zhuǎn)入新一輪發(fā)展的常態(tài)期，我們的發(fā)展理念、發(fā)展理論、發(fā)展模式以及發(fā)展的評價標(biāo)準(zhǔn)等都將發(fā)生重大變化。在這樣的背景下，無錫市“十三五”土地利用將面臨新形勢、新要求和新挑戰(zhàn)。</p><p>　　一是耕地及基本農(nóng)田保護理念更加突出由數(shù)量管理向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)并重轉(zhuǎn)變，同時積極探索耕地輪作休耕制度。</p><p>　　保護耕地作為我國的一項基

28、本國策，是關(guān)系我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略問題，也是我國土地利用與管理中一個恒久的要義。黨的十八大以來，國家就落實最嚴(yán)格的耕地保護制度提出了“確保實有耕地面積基本穩(wěn)定”、“實行耕地數(shù)量和質(zhì)量保護并重”等新的更高要求。習(xí)近平總書記在2015年5月指出，“要像保護大熊貓一樣保護耕地”，并強調(diào)“堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地的現(xiàn)象?！崩羁藦娍偫韺τ谰没巨r(nóng)田劃定作重要批示強調(diào)：“扎緊耕地保護的籬笆，筑牢國家糧食安全的基石”。國土資源

29、部先后下發(fā)了《關(guān)于強化管控落實最嚴(yán)格耕地保護制度的通知》（國土資發(fā)〔2014〕18號）、《關(guān)于進一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》（國土資發(fā)〔2014〕128號）等政策文件，落實劃定永久基本農(nóng)田、強化優(yōu)質(zhì)耕地管控的要求。無錫市則相應(yīng)要求，“補充耕地由農(nóng)林部門牽頭進行質(zhì)量評定，確保符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件符合性評價指標(biāo)與要求。同時補充耕地項目建成后，還要開展不少于5年的跟蹤管理”。汪泉市長更是將“堅持最嚴(yán)格的耕地保護政策，全力保護耕地資源”放在

30、了國土資源工作“四個堅持”的第一位。同時，耕地及基本農(nóng)田也是重要的生態(tài)要素，“十二五”期間無錫市</p><p>　　二是土地利用規(guī)劃更加注重深化生態(tài)文明建設(shè)，努力構(gòu)建山水林田湖生命共同體。</p><p>　　黨的十八大報告首次將生態(tài)文明與經(jīng)濟、政治、文化、社會一并列為五大建設(shè)主題，生態(tài)文明建設(shè)被提升至前所未有的高度。隨后黨的十八屆三中全會又提出“山水林田湖生命共同體是生態(tài)文明建設(shè)的根本

31、所在”、十八屆四中全會、中央環(huán)保工作會議等又進一步明確“要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國、深化生態(tài)文明體制改革，加快生態(tài)文明制度建設(shè)，用制度保護生態(tài)環(huán)境”。為貫徹落實生態(tài)保護到國土空間，環(huán)保部頒布了《國家生態(tài)保護紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，推進了國土空間的功能分區(qū)，從規(guī)劃源頭上強化了土地資源生態(tài)環(huán)境的保護。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求“到2020年，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間

32、開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度等八項制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系，推進生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。”無錫層面，《關(guān)于建立生態(tài)補償機制的意見（試行）》的頒布實施標(biāo)志著生態(tài)文明建設(shè)在無錫也上升到新的高度。從土地利用規(guī)劃的角度來看，這要求無錫市“十三五”土地利用專項規(guī)劃需進一步融入生態(tài)文明建設(shè)理念，通過土地利用結(jié)構(gòu)、</p><p>　　三是土地資源利

33、用更加強調(diào)全面厲行節(jié)約集約，探索建設(shè)用地減量化實現(xiàn)路徑，實現(xiàn)建設(shè)用地總量與強度雙控。</p><p>　　從國家層面看，黨中央、國務(wù)院高度重視資源節(jié)約集約利用，提出了“節(jié)約優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出：“要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的穩(wěn)步提升，將提高建設(shè)用地利用效率作為重要著力點，嚴(yán)格控制增量，努力盤活存量，逐步優(yōu)化結(jié)構(gòu)，切實提升效率，全面促進建設(shè)用地集約化利用。”《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-

34、2020年）》中明確要求將“節(jié)約集約用地作為推進城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵和核心任務(wù)”。國土資源部進一步加大推進土地利用方式轉(zhuǎn)變力度，先后出臺了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國土資源部令第61號）、《關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2014〕119號）等政策文件，全面落實用地的節(jié)約集約控管。從無錫來看，2014年10月，無錫市政府印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建節(jié)約用地“1236”戰(zhàn)略布局實施意見的通知》，制定了無錫市土地資源節(jié)約集約利用的3大目

35、標(biāo)、6項任務(wù)和19項具體政策。2015年編制并下發(fā)了《無錫市城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價工作方案》，要求對全市城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用展開評價工作，同時開展了閑置土地專項治理、工業(yè)用地情況摸底調(diào)查等一系列節(jié)約集約用地工作。2015年9月江蘇省國土資源</p><p>　　四是土地資源管理更加強化規(guī)劃管控，強調(diào)向改進土地調(diào)控機制方向發(fā)展。</p><p>　　為健全和完善與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的土

36、地調(diào)控體系，國土資源部在2014年提出了土地管控的三個要點，即健全規(guī)劃體系、落地劃定“紅線”、強化供應(yīng)調(diào)節(jié)。這就要求土地利用總體規(guī)劃及其調(diào)整完善要進行理念的轉(zhuǎn)變，由“保障型規(guī)劃”向“保護型規(guī)劃”轉(zhuǎn)變，由“增量型規(guī)劃”向“存量型規(guī)劃”轉(zhuǎn)變，由“指標(biāo)型規(guī)劃”向“空間管控型規(guī)劃”轉(zhuǎn)變，通過土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整完善推進“多規(guī)融合”機制探索，協(xié)調(diào)“三條紅線”劃定，研究差別化的用地政策，推動土地利用計劃管理方式轉(zhuǎn)變。無錫市當(dāng)前正在積極安排部署“多

37、規(guī)融合”工作，落實“多規(guī)融合”將成為無錫未來各項規(guī)劃的一項重要工作。這要求無錫市“十三五”土地利用專項規(guī)劃需探索開展“多規(guī)融合”工作，進一步強化規(guī)劃的管控效用，創(chuàng)新完善土地調(diào)控機制。</p><p>　　五是土地制度改革更加重視保障農(nóng)民權(quán)益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。</p><p>　　十八大以來，黨中央對“三農(nóng)”問題給予了較之以往更高的關(guān)注，城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化被認(rèn)定為解決“三農(nóng)”問

38、題的根本途徑。黨的十八屆三中全會強調(diào)，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。2014年中共中央一號文件確定了開展村莊人居環(huán)境整治、推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、加快推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等重點工作。2015年中央一號文件對土地制度改革進行了部署和要求，提出“始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益作為改革的出發(fā)點和落腳點，土地制度改革必須保證農(nóng)民的利益不受損”。無錫市在土地制度改革中探索出的“四全”服務(wù)模式、“雙置換”政策

39、等均有效響應(yīng)了保障農(nóng)民權(quán)益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進共同繁榮的目標(biāo)要求。在這樣的背景下，無錫市“十三五”土地利用專項規(guī)劃也應(yīng)立足于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，相關(guān)政策機制設(shè)計應(yīng)強化農(nóng)民權(quán)益優(yōu)先。</p><p>　　六是突出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。</p><p>　　“十三五”期間，無錫市需從土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)入手，優(yōu)化存量、引導(dǎo)增量、主動減量，努力增加有效供給，提高全要素生產(chǎn)率

40、。一是推動化解過剩產(chǎn)能，著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。重點是加快培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能、推動核心技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展、有效化解過剩產(chǎn)能、積極拓展市場空間。二是推動化解房地產(chǎn)庫存，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。重點是積極化解非住宅商品房庫存、推動“三創(chuàng)”載體清理、全面推行住房保障貨幣化、加大合理住房消費支持。三是推動實施債務(wù)管控，著力防范化解風(fēng)險。重點是創(chuàng)新企業(yè)融資方式、加強政府性債務(wù)管控、優(yōu)化金融資源配置、切實維護金融安全。四是推動降低企業(yè)成本，著力提升市場競爭力。

41、重點是降低企業(yè)稅費負擔(dān)、降低企業(yè)用工成本、降低企業(yè)水電氣等要素價格成本、降低企業(yè)融資成本、降低制度性交易成本。五是推動補強發(fā)展短板，著力擴大有效供給。重點是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進社會民生保障、提升開放型經(jīng)濟發(fā)展水平、加大生態(tài)環(huán)境綜合治理、全力推進精準(zhǔn)扶貧。</p><p><b>　　1.2 規(guī)劃依據(jù)</b></p><p>　　本規(guī)劃的編制依據(jù)主要包括國家相關(guān)的法律

42、法規(guī)、國家政策、行政規(guī)章和規(guī)范性文件、相關(guān)依法組織開展并公布的規(guī)劃或調(diào)查評價成果等。主要有：</p><p>　?。?）《中華人民共和國土地管理法》</p><p>　　（2）《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》</p><p>　?。?）《中華人民共和國環(huán)境保護法》</p><p>　?。?）《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》</p>

43、<p>　?。?）《中華人民共和國土地管理法實施條例》</p><p>　　（6）《基本農(nóng)田保護條例》</p><p>　?。?）《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》（國務(wù)院令559號）</p><p>　?。?）《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》</p><p>　?。?）《江蘇省土地管理條例》</p><p>　?。?

44、0）《江蘇省土地利用總體規(guī)劃管理辦法》</p><p>　　（11）《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》</p><p>　?。?2）《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》</p><p>　?。?3）《關(guān)于印發(fā)<編制環(huán)境影響報告書的規(guī)劃的具體范圍>（試行）、<編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍>（試行）的通知》（環(huán)發(fā)2004年98

45、號）</p><p>　　（14）市（地）級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（TD/T 1023-2010）</p><p>　?。?5）《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》</p><p>　　（16）《無錫市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》</p><p>　?。?7）《無錫市城市總體規(guī)劃（2001-2020年）》</p><

46、;p>　?。?8）《無錫市主體功能區(qū)實施計劃（2014-2020）》</p><p>　?。?9）《無錫市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》</p><p>　?。?0）《無錫市積極參與國家“一帶一路”戰(zhàn)略的三年行動計劃（2015-2017年）》</p><p>　?。?1）《無錫市實施長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的三年行動計劃（2015-2017年）》</

47、p><p>　?。?2）《關(guān)于以智能化綠色化服務(wù)化高端化為引領(lǐng)全力打造無錫現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新高地的意見》</p><p>　　（23）《關(guān)于深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略建設(shè)蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)三年行動計劃（2015-2017）》</p><p>　?。?4）《中國共產(chǎn)黨無錫市第十二屆委員會第九次全體會議決議》</p><p><b>　　1.

48、3 規(guī)劃范圍</b></p><p>　　本規(guī)劃覆蓋無錫市行政轄區(qū)，包括梁溪區(qū)、錫山區(qū)、惠山區(qū)、濱湖區(qū)、新吳區(qū)等5個區(qū)和江陰市、宜興市等2個縣級市，土地總面積4627.46平方公里。</p><p><b>　　1.4 規(guī)劃期限</b></p><p>　　本規(guī)劃基期為2015年，規(guī)劃期限為2016-2020年。</p>

49、<p>　　第二章 “十二五”期間土地利用與評價</p><p>　　“十二五”期間，無錫市以全省最少的人均耕地，實現(xiàn)了全省最高的土地利用綜合效益、地均GDP和人均GDP，探索了“四全模式”管理創(chuàng)新，以及建設(shè)用地減增量、土地違法零增長、土地流轉(zhuǎn)“長租短約”、耕地保護“四位一體”等新型機制。但同時，無錫市面臨的耕地及基本農(nóng)田保護壓力、建設(shè)用地總量增量態(tài)勢、土地生態(tài)環(huán)境等問題依然突出。</p&g

50、t;<p>　　2.1 “十二五”期間土地利用回顧與評價</p><p>　　2014年，無錫市土地總面積462745.79公頃（694.12萬畝），人均面積1.07畝（以常住人口計，下同）。其中，農(nóng)用地218338.81公頃（327.51萬畝），占全市土地總面積的47.18%；建設(shè)用地148228.45公頃（222.34萬畝），占32.03%；未利用地96178.53公頃（144.27萬畝），占2

51、0.78%。</p><p>　　2.1.1 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用趨勢得到有效控制</p><p>　　2014年，全市耕地面積116063.55公頃（174.10萬畝），占農(nóng)用地的53.16%。園地面積20667.01公頃（31.00萬畝），占農(nóng)用地的9.47%，主要為果園、茶園和其它園地。林地面積36030.71公頃（54.05萬畝），占農(nóng)用地的16.50%。其它農(nóng)用地面積45577.47公頃（

52、68.37萬畝），占農(nóng)用地的20.87%。此外，全市還有牧草地1.05畝。農(nóng)用地結(jié)構(gòu)如圖2-1。</p><p>　　圖2-1 2014年無錫市農(nóng)用地結(jié)構(gòu)</p><p>　　“十二五”期間無錫市批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年均2.70萬畝，相當(dāng)于“十一五”期間年均3.85萬畝的70%；其中“十二五”期間批準(zhǔn)占用耕地年均1.89萬畝，只相當(dāng)于“十一五”期間年均2.91萬畝的64.95%。尤其是2012

53、年以來，隨著無錫市用地計劃規(guī)模的縮減，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積呈逐年減小趨勢，2014年降至近10年來最低點。</p><p>　　圖2-2 無錫市歷年批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積 單位：萬畝</p><p>　　2.1.2 建設(shè)用地“減增量”幅度明顯</p><p>　　2014年，無錫市建設(shè)用地總面積148228.45公頃（222.34萬畝）。從建設(shè)用地增長過程來看，2014年

54、建設(shè)用地總面積雖然比2010年增加了7785.50公頃（11.68萬畝），年均增長率1.36%，但與“十一五”期間無錫市建設(shè)用地年均增長4.27%相比明顯放緩，較好實現(xiàn)了建設(shè)用地“減增量”，為下一步建設(shè)用地“減總量”探索積累了經(jīng)驗。從建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化來看，“十二五”期間居民點及工礦用地，交通運輸用地和水利設(shè)施用地三類用地占建設(shè)用地總面積的比例由87:12:1調(diào)整為86:13:1，建設(shè)用地結(jié)構(gòu)較穩(wěn)定，變化不明顯。</p>&

55、lt;p>　　2.1.3 節(jié)約集約“雙提升”持續(xù)推進</p><p>　　“十二五”期間，無錫市單位建設(shè)用地GDP產(chǎn)出水平總體呈現(xiàn)上升趨勢，連年位列全省前列，2014年達到了5.54億元/平方公里。2013年6月，無錫市被國土資源部評為“全國國土資源節(jié)約集約模范市”，2014年又被授予“江蘇省國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建工作優(yōu)秀組織獎”。在省委省政府“雙提升”行動計劃框架下，無錫逐步將節(jié)地戰(zhàn)略由“局部調(diào)

56、整”向“頂層設(shè)計”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建了節(jié)約用地“1236”戰(zhàn)略布局，明確了3大目標(biāo)6項任務(wù)19項具體政策，全面引領(lǐng)嚴(yán)格保護資源和節(jié)約集約利用資源的發(fā)展“新常態(tài)”。</p><p>　　2.1.4 指標(biāo)落實及績效</p><p>　?。?）糧食安全貢獻突出，基本農(nóng)田保護目標(biāo)實現(xiàn)，但耕地保護仍面臨較大壓力</p><p>　　《無錫市“十二五”土地利用專項規(guī)劃》中要求，“十二五

57、”規(guī)劃期內(nèi)，無錫市耕地保有量不少于121305.0公頃（181.96萬畝），基本農(nóng)田保護面積穩(wěn)定在109880.0公頃（164.82萬畝）。到2014年，無錫市基本農(nóng)田保護面積為110626.67公頃，完成了基本農(nóng)田保護任務(wù)。但由于無錫市總體上仍處于快速城市化發(fā)展時期，加之經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的漸進性，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象仍普遍存在，截至2014年底，全市耕地面積為116063.55公頃（174.10萬畝），如不加33293.28公頃（49.9

58、4萬畝）的可調(diào)整地類，則耕地保有量任務(wù)難以完成。</p><p>　　表2-1 耕地和基本農(nóng)田保護指標(biāo)完成情況 單位：公頃</p><p>　?。?）經(jīng)濟增長貢獻突出，但建設(shè)用地控制指標(biāo)“赤字”</p><p>　　根據(jù)測算，“十二五”期間無錫市新增建設(shè)用地產(chǎn)出平均達到了30.98億元/平方公里，可見建設(shè)用地為全市經(jīng)濟快速平穩(wěn)發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)支撐作用。然而，

59、2014年無錫市建設(shè)用地總面積已達到148228.45公頃（222.34萬畝），超過《無錫市“十二五”土地利用專項規(guī)劃》中要求的“十二五”規(guī)劃期間，無錫市建設(shè)用地總規(guī)模控制在132026.2公頃（198.04萬畝），同時也超過了《無錫市土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》規(guī)定的到2020年全市建設(shè)用地總量控制在147429.7公頃（221.14萬畝）的要求。</p><p>　　從表2-2可知，到201

60、4年末，無錫市建設(shè)用地已超過2020年規(guī)劃預(yù)期798.75公頃，從另一方面說明了無錫市經(jīng)濟社會持續(xù)高速發(fā)展對于建設(shè)用地的需求量大，規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)控制實施難度大。</p><p>　　表2-2 建設(shè)用地控制目標(biāo)實施情況 單位：公頃</p><p>　　（3）土地利用綜合效益全省最高，但生態(tài)效益有待加強</p><p>　　土地利用綜合效益是衡量土地利用水平的一項重

61、要指標(biāo)，從社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益三個方面著手，建立土地利用效益評價指標(biāo)體系，利用改進熵值法來確定各指標(biāo)權(quán)重，構(gòu)建土地利用綜合效益的評價模型[-]。通過地級市間的橫向?qū)Ρ?，分析無錫市土地利用的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。</p><p>　　指標(biāo)體系中涉及的經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)、土地利用數(shù)據(jù)主要來源于2013年江蘇省土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，2014年《江蘇統(tǒng)計年鑒》及各地級市的統(tǒng)計年鑒。通過計算可分別得出土地利用的綜合效

62、益及社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益（圖2-3、2-4）。從圖2-3可見，2013年無錫市的土地利用綜合效益得分為0.0827，位居全省首位，與蘇州市并處于第一梯隊。然而通過計算也反映出無錫土地利用的綜合效益雖然高于蘇州，但在人均耕地面積、單位面積農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值等指標(biāo)方面均低于蘇州。</p><p>　　表2-3 2013年江蘇省土地利用效益評價指標(biāo)體系</p><p>　　圖2-3 201

63、3年江蘇省土地利用綜合效益評價</p><p>　　從分效益來看，在土地利用的社會效益方面，無錫市在江蘇省排名第二。但其中人均耕地面積僅為0.27畝，不僅低于常州的0.48畝，而且遠低于江蘇省的0.87畝，這成為無錫市土地利用社會效益排名次于常州的主要原因；在土地利用的經(jīng)濟效益方面，無錫市遠高于蘇州、常州及省內(nèi)其它城市，如地均國內(nèi)生產(chǎn)總值指標(biāo)，無錫為11.19萬元/畝，是江蘇省的3.04倍；在土地利用的生態(tài)效益方

64、面，無錫市得分低于南京、鎮(zhèn)江、南通、鹽城，生態(tài)效益成為無錫土地利用綜合效益的短板。因此在今后的規(guī)劃中，要將生態(tài)效益提升作為重點，保證森林覆蓋率不降低、同時加強生態(tài)紅線區(qū)域保護力度、減少農(nóng)田化肥的施用，提升生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值。</p><p>　　圖2-4 2013年江蘇省土地利用社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益評價</p><p>　　2.2 土地規(guī)劃實施管理改革與創(chuàng)新的主要經(jīng)驗</p>

65、<p>　　“十二五”期間，無錫市國土資源局針對土地規(guī)劃實施管理中出現(xiàn)的一系列問題，通過不斷的實踐探索，在規(guī)劃管理、服務(wù)管理創(chuàng)新、執(zhí)法創(chuàng)新、機制創(chuàng)新等層面積累了大量的成功經(jīng)驗，而這些經(jīng)驗在“十三五”土地利用專項規(guī)劃中值得學(xué)習(xí)借鑒和進一步發(fā)展完善。</p><p>　　2.2.1 規(guī)劃管理層面</p><p>　　（1）構(gòu)建國土管理地理信息平臺，支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的“大數(shù)據(jù)”決策

66、。國土資源管理是一項復(fù)雜的工作。一方面，土地資源本身包含了用途、面積、權(quán)屬、質(zhì)量、位置等眾多信息，土地資源管理數(shù)據(jù)量十分龐大；另一方面，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加速，人類需求的擴張與有限的土地資源之間的矛盾日益加劇，土地資源利益訴求居高不下，違法用地現(xiàn)象極為普遍，導(dǎo)致國土管理顧此失彼。面對這樣的難題，無錫市國土局從2010年開始就尤其重視國土資源的信息化建設(shè)，并始終把信息化建設(shè)放在引領(lǐng)地位，以信息化引領(lǐng)國土資源管理現(xiàn)代化，先后建成了“一張

67、圖”、數(shù)字城市地理空間框架、天地圖等，從而達到了數(shù)據(jù)資源、政務(wù)辦公、綜合監(jiān)管、公共服務(wù)的無縫對接，實現(xiàn)了在同一個平臺上進行行政管理、文件傳輸交換、統(tǒng)計分析、在線查詢、電子文件歸檔等操作，建成了國土資源檔案云查詢。當(dāng)前，通過國土管理信息化框架與平臺建設(shè)，無錫國土資源管理信息化的硬件設(shè)施逐步完善，基礎(chǔ)保障能力實現(xiàn)了跨越；核心數(shù)據(jù)基本健全，科學(xué)決策支撐能力實現(xiàn)了跨越；制度體系基本成形，信息化規(guī)范程度實現(xiàn)了跨越。</p><

68、p>　?。?）全面開展工業(yè)用地調(diào)查，支撐“產(chǎn)業(yè)強市”戰(zhàn)略。當(dāng)前無錫市土地開發(fā)強度高達32.03%，居全省第一。如果按照《無錫市主體功能區(qū)實施計劃》規(guī)定的到2020年土地開發(fā)強度不超過33%，未來6年無錫市建設(shè)用地總量空間僅剩67164.91畝，將面臨巨大的土地資源約束，這就倒逼無錫市必須轉(zhuǎn)變觀念，從現(xiàn)有的存量建設(shè)用地中去挖掘空間。而盤活存量的第一步就是必須夯實國土資源工作根基，徹底摸清全市存量建設(shè)用地家底。因此，2014年起根據(jù)市

69、委市政府的統(tǒng)一部署，無錫市經(jīng)信委、國土局、商務(wù)局牽頭開展了全市范圍的工業(yè)用地調(diào)查工作，提請市政府辦公室印發(fā)了《工業(yè)性用地調(diào)查工作方案》，詳細規(guī)定調(diào)查內(nèi)容、組織分工、方法步驟等，市國土局還在工作方案框架下，統(tǒng)一制定并下發(fā)了《工業(yè)用地調(diào)查技術(shù)方案》，明確了工業(yè)用地調(diào)查建庫標(biāo)準(zhǔn)、建庫方法、外業(yè)核查要求，為各地開展工業(yè)用地調(diào)查提供指導(dǎo)性規(guī)范。通過實地調(diào)查、走訪企業(yè)、與相關(guān)部門對接等工作，初步構(gòu)建出了一個囊括工業(yè)企業(yè)、建設(shè)用地和工業(yè)園區(qū)的龐大數(shù)據(jù)

70、庫，每個企業(yè)都形成一張用地效益清單，每個數(shù)據(jù)都落在相應(yīng)的地塊上，實現(xiàn)了項目-用地-產(chǎn)出的實時關(guān)聯(lián)。同時，建成了工業(yè)用地績效管理平臺，初</p><p>　?。?）編制低效用地再開發(fā)規(guī)劃，推進“1236”戰(zhàn)略實施。為進一步提升節(jié)約集約用地水平，促進無錫市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，無錫市國土局根據(jù)《關(guān)于構(gòu)建節(jié)約用地“1236”戰(zhàn)略布局的實施意見》（錫政發(fā)〔2014〕151號）、《無錫市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實施方案》（錫政辦發(fā)

71、〔2015〕62號），提出各市、區(qū)必須充分利用地籍調(diào)查、工業(yè)用地調(diào)查和可利用資源調(diào)查成果，對符合要求需要列入城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用的地塊認(rèn)真調(diào)查，建立城鎮(zhèn)低效用地數(shù)據(jù)庫。在此基礎(chǔ)之上，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，會同相關(guān)部門及市土地儲備中心科學(xué)編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃以再開發(fā)單元為單位，每一個納入專項規(guī)劃的擬改造地塊為一個再開發(fā)單元。編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃時，按照“突出重點、先

72、易后難、分步推進”原則，同步制定年度實施計劃。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃完成編制并取得市規(guī)劃局初審意見后，由市國土局遞交市土地儲備管理委員會辦公室會議審核報市人民政府批準(zhǔn)后實施，同時抄送江蘇省國土資源廳備案。通過低效用地再開發(fā)規(guī)劃的編制，使得低效用地再開發(fā)更具科學(xué)性和權(quán)威性，更有利于提升全市的節(jié)約集</p><p>　?。?）倒逼實施建設(shè)用地“增量減量”，積極推進農(nóng)村區(qū)域“總量減量”。人多地少是無錫一個不可回避的

73、市情。目前無錫市人均耕地水平不及全省平均水平的三分之一，而與之相對應(yīng)的是無錫當(dāng)前土地開發(fā)強度卻為全省最高。全省國土資源工作會議已明確，未來新增建設(shè)用地計劃將實行差別化管理，像無錫這樣開發(fā)強度偏高的城市用地計劃指標(biāo)削減幅度只增不減。因此，無錫市必須跳出傳統(tǒng)依靠資源發(fā)展的慣性思維和路徑依賴，用地轉(zhuǎn)型調(diào)整勢在必行，實施建設(shè)用地“減量化”已是形勢所迫。在這樣的背景下，無錫市國土局提出了堅持內(nèi)涵發(fā)展，統(tǒng)籌做好地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、永久基本農(nóng)田劃

74、定等工作，劃定城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田保護紅線，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，將無錫未來發(fā)展納入建設(shè)用地“減量化”的軌道?！皽p量化”按照“先減增量，再減總量”的原則進行，通過嚴(yán)格控制用地規(guī)模和土地開發(fā)強度（到2020年土地開發(fā)強度控制在33%以內(nèi)），進一步優(yōu)化國土空間布局（嚴(yán)格劃定城市發(fā)展邊界和生態(tài)保護紅線，逐步減少新增建設(shè)用地，不斷加大土地整治和存量用地盤活力度，生態(tài)用地適當(dāng)增加，新增用地與盤活用地相掛鉤）和顯著提升用地效益（在“

75、十二五”時期，全市單位GD</p><p>　　2.2.2 服務(wù)管理創(chuàng)新層面</p><p>　　首創(chuàng)國土管理“四全”服務(wù)模式，全面提升國土管理創(chuàng)新能力。2014年，無錫市國土局首創(chuàng)“全流程優(yōu)化審批、全區(qū)域便民服務(wù)、全業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理、全節(jié)點效能監(jiān)管”的服務(wù)新模式，即“四全”服務(wù)模式。隨后在全省國土資源系統(tǒng)和全市各級機關(guān)推廣“四全”模式，同時以“四全”模式為典型代表的簡政放權(quán)流程再造經(jīng)驗做法被

76、中宣部、中央教育實踐活動辦公室列為重大典型，進行集中宣傳?？偨Y(jié)無錫市國土資源“四全”服務(wù)模式，主要有四個方面的成功經(jīng)驗：一是抓住了行政審批改革的核心。通過破除區(qū)域、層級、業(yè)務(wù)、流程等多重壁壘，促進行政審批的連貫暢通。二是進一步提高了行政審批服務(wù)效能?！八娜狈?wù)模式以“一張圖”工程為基礎(chǔ)，加快了文件流轉(zhuǎn)速度，提升了部門和層級間的合作效能，實現(xiàn)了流程環(huán)節(jié)的實時監(jiān)控。三是有利于規(guī)范權(quán)力運行、強化源頭反腐?！八娜狈?wù)模式通過業(yè)務(wù)流程壓縮，優(yōu)

77、化三級事權(quán)分配，實行窗口統(tǒng)一收發(fā)，縮小了濫用職權(quán)的空間，從源頭上強化了反腐倡廉。四是極大提高了服務(wù)對象的滿意度?！八娜狈?wù)模式為服務(wù)對象提供一條龍的便捷服務(wù)，基本實現(xiàn)了“始于服務(wù)對象需求，終于服務(wù)對象滿意”的目標(biāo)。</p><p>　　無錫市“四全”服務(wù)模式運行以來，受到了社會各界廣泛好評。2014年10月20日，央視《新聞聯(lián)播》利用近2分鐘的時長報道了“四全”服務(wù)模式。與此同時，《人民日報》、《新華日報》、《

78、中國國土資源報》等數(shù)十家中央級和省級主流媒體，在頭版頭條或顯著位置對“四全”服務(wù)模式進行了深度報道和解讀，肯定和宣傳無錫國土行政審批改革做法。國土資源部黨組書記、部長姜大明，省委常委、副省長徐鳴等領(lǐng)導(dǎo)都作出重要批示，學(xué)習(xí)借鑒“四全”模式的經(jīng)驗，推動行政審批制度改革。國土資源部王世元副部長專程來無錫調(diào)研，認(rèn)為“四全”服務(wù)模式有很深的內(nèi)涵，是一項系統(tǒng)工程、便民工程、陽光工程，是一場革命。江蘇省國土資源廳專門下發(fā)《江蘇省國土資源廳關(guān)于加快推廣

79、國土資源“四全”服務(wù)模式的通知》，積極推進“四全”服務(wù)模式在全省國土資源系統(tǒng)的推廣。</p><p>　　2.2.3 執(zhí)法創(chuàng)新層面</p><p>　　（1）探索耕地毀壞鑒定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使破壞耕地處罰有據(jù)可依。耕地保護始終是國土資源管理的重中之重，然而人為對耕地資源的毀壞現(xiàn)象卻屢禁不止。雖然土地管理法對破壞耕地行為有相關(guān)處罰規(guī)定，但其標(biāo)準(zhǔn)模糊，實際操作困難。為更有效保護耕地資源，無錫市國土局

80、編制了《耕地毀壞的界定及其鑒定方法研究——以無錫市為例》的研究報告，對耕地毀壞的內(nèi)涵界定與鑒定標(biāo)準(zhǔn)、耕地毀壞鑒定的資質(zhì)單位確定、耕地毀壞鑒定的工作程序確定等進行了系統(tǒng)研究，并根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》對耕地造成大量毀壞所做的解釋，結(jié)合無錫實際情況，形成了《無錫市耕地毀壞鑒定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，將耕地毀壞的類型分為固化毀壞、壓損毀壞、挖損毀壞、污染毀壞和其他毀壞等5個一級類，對每個類型耕地毀壞程度的

81、鑒定進行了詳細的說明與界定，這為耕地毀壞定罪提供了明確的量刑標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，對提高耕地保護效率具有重要促進作用。</p><p>　?。?）建立土地監(jiān)管共同責(zé)任機制，確保違法用地零增長。為提升土地資源管理成效，無錫市國土局從執(zhí)法監(jiān)管機制入手，通過實踐探索，提出建立了土地監(jiān)管共同責(zé)任機制。市政府每年初向各市（區(qū)）政府（管委會）下達年度土地管理目標(biāo)任務(wù)，實施耕地保護責(zé)任履行情況年度檢查機制，并將耕地和基本農(nóng)田保護納入領(lǐng)導(dǎo)

82、干部離任審計。各地政府嚴(yán)格落實第一責(zé)任，指導(dǎo)、督促和協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的土地管理工作，繼續(xù)深入開展全國節(jié)約集約模范市（縣）活動、省土地執(zhí)法模范市（縣）活動，形成依法管地、高效用地的良好氛圍。始終保持違法用地查處的高壓態(tài)勢，嚴(yán)厲打擊各類違法用地行為，綜合運用警示約談、公開曝光、掛牌督辦以及暫停建設(shè)用地報批、土地招拍掛等手段，加大監(jiān)管力度。嚴(yán)格落實《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》、《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》和《江蘇省黨政領(lǐng)導(dǎo)干

83、部違反土地管理規(guī)定行為責(zé)任追究暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，對因不履行或者不正確履行法定職責(zé)，致使土地管理秩序混亂，造成嚴(yán)重后果的，根據(jù)“黨政同責(zé)”原則，嚴(yán)格追究黨政主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。同時，落實綜合執(zhí)法監(jiān)管體系，加強重點領(lǐng)域、重點項目用地監(jiān)管，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，凡是</p><p>　　2.2.4 機制創(chuàng)新層面</p><p>　?。?）探索農(nóng)地改革路徑，創(chuàng)新“長租短約”農(nóng)村建設(shè)用

84、地流轉(zhuǎn)模式。為保證城市發(fā)展用地需求，無錫市提出了一般產(chǎn)業(yè)項目用地原則上通過盤活存量用地來解決的方案。而如何盤活存量用地，無錫市各地進行了大量的摸索和實踐。宜興市率先推行了“長租短約”模式，即由村集體與用地單位簽訂土地使用權(quán)租賃合同，由國土部門、農(nóng)村集體土地組織、土地使用者在合同中約定租期，租金則由市政府公布指導(dǎo)價，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)地域調(diào)整，用地單位每年支付給村集體租金。租賃期內(nèi)，租金每隔3-5年作出調(diào)整，調(diào)整幅度在20%以內(nèi)。通過“長租短約”

85、這種模式，兼顧了流轉(zhuǎn)雙方的土地權(quán)益，一方面確保了土地使用者擁有長期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，另一方面也保障了土地所有者的土地增值收益。通過這種方式盤活了集體建設(shè)用地，實現(xiàn)了集體土地資產(chǎn)的保值增值，不僅讓集體經(jīng)濟組織的腰包鼓起來，也給中小企業(yè)發(fā)展壯大創(chuàng)造了有利條件。</p><p>　?。?）構(gòu)建耕地保護“四位一體”管理模式，創(chuàng)新最嚴(yán)格耕地保護制度。為進一步加強耕地保護工作，無錫市國土局提出了“四位一體”的耕地保護管理模式

86、?！八奈灰惑w”的“一位”是確立核心地位，嚴(yán)格落實責(zé)任。即黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動齊抓共管確立耕地保護的核心地位，層層落實強化管護措施，完善耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核評價體系；“二位”是優(yōu)化布局方位，發(fā)揮規(guī)劃管控。即強化土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用和土地利用年度計劃的方位引導(dǎo)作用，嚴(yán)格建設(shè)占用耕地審核，落實基本農(nóng)田永久保護，強化永久基本農(nóng)田對優(yōu)化城市用地空間的剛性約束作用；“三位”是統(tǒng)籌數(shù)質(zhì)定位，強化生態(tài)管護。即實現(xiàn)信

87、息化管理，圖數(shù)與實地一致，堅守耕地數(shù)量，完善耕地質(zhì)量評價和監(jiān)測預(yù)警體系，動態(tài)監(jiān)測耕地質(zhì)量狀況和變化趨勢；“四位”是執(zhí)法監(jiān)管到位，嚴(yán)厲查處問責(zé)。即加強對違反規(guī)劃計劃擴大建設(shè)用地規(guī)模、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中大量損壞耕地和基本農(nóng)田等違法行為的執(zhí)法檢查，充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)管、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督作用，構(gòu)建全方位、多渠道、多關(guān)口、網(wǎng)絡(luò)化的耕地保護監(jiān)管體系，建立國土資源部門與法院、檢察、公安、監(jiān)察等多部門的聯(lián)動協(xié)同機</p>

88、;<p>　　2.3 當(dāng)前土地利用存在的問題</p><p>　　通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，“十二五”期間，無錫市的土地利用有效支撐了經(jīng)濟社會發(fā)展，對無錫的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和GDP的增長做出了重要貢獻。無錫國土部門在土地規(guī)劃實施管理實際工作中總結(jié)和創(chuàng)新的一系列成功經(jīng)驗為提升土地利用與管理效率提供了重要保障。但就無錫市經(jīng)濟社會與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展而言，當(dāng)前無錫市在土地利用中還存在一些問題值得去思考和解決。&l

89、t;/p><p>　　2.3.1 耕地保護形勢依然嚴(yán)峻</p><p>　　一是可調(diào)整地類比例偏高。2014年無錫市耕地面積為174.10萬畝，若不加上可調(diào)整地類49.94萬畝，已經(jīng)突破省政府下達的“十二五”期間194.31萬畝耕地保有量目標(biāo)任務(wù)，也突破了《無錫市“十二五”土地利用專項規(guī)劃》提出的181.96萬畝的目標(biāo)；二是基本農(nóng)田布局零散破碎。為達到規(guī)劃期末的基本農(nóng)田保護目標(biāo)，無錫市除了將集

90、中連片的耕地劃入基本農(nóng)田外，還將符合條件的耕地見縫插針式地劃入了基本農(nóng)田，導(dǎo)致現(xiàn)狀基本農(nóng)田圖斑布局破碎、零亂；三是根據(jù)國家、省關(guān)于太湖水環(huán)境綜合治理的規(guī)定，以及無錫開展治理太湖保護水源“6699”行動的要求，必須對沿太湖保護區(qū)開展退耕還湖、還林、還濕地和其他的整治工作。而目前太湖周邊1公里內(nèi)仍有5.23萬畝耕地（含3.53萬畝基本農(nóng)田）發(fā)揮著生態(tài)防護功能；四是土地污染和地下水超采影響耕地質(zhì)量。部分地區(qū)因地下水超量開采和土地污染，導(dǎo)致耕地

91、質(zhì)量嚴(yán)重下降。根據(jù)無錫市耕地質(zhì)量生態(tài)地球化學(xué)調(diào)查與等級評價結(jié)果，無錫市較差、差等的耕地面積約為26萬畝，這部分耕地已不適宜種植糧食作物；五是耕地后備資源匱乏。耕地占補平衡異常艱難，全市除宜興市外其他各地區(qū)主要靠跨區(qū)（市）異地調(diào)劑指標(biāo)解決，加</p><p>　　2.3.2 土地開發(fā)強度觸及建設(shè)用地天花板</p><p>　　通過與南京、蘇州、常州等城市的比較，研究經(jīng)濟社會發(fā)展水平相似地區(qū)的

92、土地開發(fā)強度，可以為確定無錫市土地開發(fā)的合理強度提供借鑒。當(dāng)前，無錫市土地開發(fā)強度已達到32.03%，分別高出南京、蘇州、常州3.97、3.27和5.68個百分點，遠高于全省20.8%平均水平（圖2-5）。</p><p>　　圖2-5 蘇錫常寧土地開發(fā)強度對比（2014年） 單位：公頃、%</p><p>　　而從無錫市內(nèi)部來看，土地開發(fā)強度空間分布不均衡。梁溪區(qū)高達89.60%，新吳

93、區(qū)次之，達到68.65%，宜興最低，僅19.76%，市區(qū)除濱湖開發(fā)強度較低外，惠山、新吳區(qū)、梁溪區(qū)均高于市區(qū)平均水平，錫山也已接近市區(qū)平均水平（圖2-6）。</p><p>　　圖2-6 2014年無錫市土地開發(fā)強度及單位建設(shè)用地產(chǎn)出</p><p>　　2014年，無錫市人均耕地面積0.27畝，這一水平已不足全省平均水平的三分之一（全省0.89畝）。與之相對應(yīng)的卻是高達32.03%的土

94、地開發(fā)強度，位居全省之首。如前所述，按照市政府確定的主體功能區(qū)規(guī)劃，到2020年全市建設(shè)空間須控制在229.06萬畝左右，開發(fā)強度須控制在33%以內(nèi)。這意味著在剩余的6年時間，全市新增建設(shè)用地將不到6.72萬畝，平均每年僅1.12萬畝左右的新增用地空間。同時，國家大幅壓縮東部地區(qū)如長三角、珠三角等城市群建設(shè)用地規(guī)模，這意味著無錫這樣開發(fā)強度偏高的城市新增資源會明顯削減，而正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展調(diào)整期的無錫，旺盛的用地需求在短時期內(nèi)難以化解。

95、</p><p>　　2.3.3 建設(shè)用地產(chǎn)出效益有待進一步提升</p><p>　　“十二五”期間，無錫市單位建設(shè)用地GDP產(chǎn)出水平總體呈上升趨勢，年平均增長率為7.06%，2014年已達到5.54億元/平方公里，比2005年的2.46億元/平方公里翻了一倍還多。然而通過縱向和橫向的對比可以發(fā)現(xiàn)，無錫市建設(shè)用地產(chǎn)出效益還存在較大的提升空間。</p><p>　?。?/p>

96、1）蘇錫常寧建設(shè)用地產(chǎn)出效益情況對比</p><p>　　從蘇錫常寧四地建設(shè)用地產(chǎn)出水平情況分析，無錫市產(chǎn)出水平總體高于南京、蘇州、常州，連年位列全省前列，但無錫單位建設(shè)用地GDP產(chǎn)出這一指標(biāo)與蘇州市水平在逐漸被拉近，2008年由于經(jīng)濟形勢影響甚至略低于蘇州市。因此，無錫仍需從領(lǐng)先中找到危機感，力爭實現(xiàn)以占用更少的土地創(chuàng)造更高的經(jīng)濟價值的目標(biāo)（圖2-7）。</p><p>　　圖2-7

97、蘇錫常寧歷年建設(shè)用地產(chǎn)出水平對比 單位：億元/平方公里</p><p>　?。?）與其他先進地區(qū)對比</p><p>　　無錫市建設(shè)用地產(chǎn)出水平雖然在省內(nèi)領(lǐng)先，但與城鎮(zhèn)化程度較高的地區(qū)相比，還有較明顯差距。2014年，無錫市單位土地面積GDP產(chǎn)出1.77億元/平方公里，僅為深圳、上海、廣州的23.5%、62.8%和76.6%，可見提高產(chǎn)出水平的潛力還很大（見圖2-8）。</p>

98、;<p>　　圖2-8 無錫與其他先進地區(qū)建設(shè)用地產(chǎn)出水平對比 單位：億元/平方公里</p><p>　?。?）內(nèi)部產(chǎn)出效益情況對比</p><p>　　由于各市、區(qū)在工業(yè)化發(fā)展階段、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的不同和區(qū)域位置的差異，導(dǎo)致無錫市內(nèi)部各市、區(qū)建設(shè)用地產(chǎn)出效益呈現(xiàn)不均衡態(tài)勢。比如城區(qū)因開發(fā)程度高，新增建設(shè)用地空間較小的實際情況，倒逼其必須提高單位建設(shè)用地的產(chǎn)出

99、效益。2014年梁溪區(qū)每平方公里建設(shè)用地產(chǎn)出GDP達到15.10億元，而宜興市該指標(biāo)僅達到3.12億元。從市區(qū)范圍看，除新吳區(qū)和梁溪區(qū)外，錫山、惠山、濱湖區(qū)均低于市區(qū)平均水平，這也從側(cè)面反映了局部區(qū)域土地產(chǎn)出效益的提升潛力仍然很大。（詳見表2-4）</p><p>　　表2-4 無錫市各市（縣）、區(qū)建設(shè)用地產(chǎn)出效益水平對比 單位：億元/平方公里</p><p>　　2.3.4 保障經(jīng)濟

100、發(fā)展與保護生態(tài)環(huán)境壓力較大</p><p>　　雖然近年來無錫已開始重視轉(zhuǎn)型發(fā)展，但長期以來傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高增長的工業(yè)化模式和粗放型的城市化發(fā)展模式，致使建設(shè)用地耗用太快，生態(tài)環(huán)境壓力增大，城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展日益受到資源環(huán)境約束。通過對無錫城市化、工業(yè)化發(fā)展進程研究也表明，無錫經(jīng)濟增長是伴隨著城市建設(shè)用地快速擴張的。而建設(shè)用地規(guī)模的高速增長一方面帶來了SO2、CO2等氣體的過度排放，另一方面侵占了部分具有重要生

101、態(tài)功能的未利用地，存在未利用地面積出現(xiàn)萎縮現(xiàn)象，對生態(tài)環(huán)境和對可持續(xù)發(fā)展的造成了巨大挑戰(zhàn)。“十三五”期間，無錫市的GDP仍將維持在約7.5%的增長速率，在城鎮(zhèn)發(fā)展邊界、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護紅線的剛性約束下，無錫市土地利用在協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護中面臨較大壓力。</p><p>　　2.4 節(jié)約集約用地潛力分析</p><p>　　目前無錫高達32.03%的土地開發(fā)強度，已導(dǎo)致資源

102、環(huán)境承載力超過閾值，進一步強化節(jié)約集約用地勢在必行。</p><p>　　2.4.1 農(nóng)村居民點整理潛力巨大</p><p>　　2014年，無錫市居民點及工礦用地占建設(shè)用地總面積的82.45%。其中，農(nóng)村居民點用地占40.43%，城市和建制鎮(zhèn)所占面積為42.02%。這顯然與全市74.47%的城鎮(zhèn)化水平有較大的偏差，城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重失衡現(xiàn)象。人均城鎮(zhèn)工礦用地面積135平方米，低于全省的

103、153平方米。而農(nóng)村人均用地則高達360平方米，遠超全國80-120平方米。</p><p>　　圖2-9 2014年無錫市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)圖</p><p>　　2.4.2 低效工業(yè)用地開發(fā)有待加強</p><p>　　工業(yè)用地增效潛力大。全市建設(shè)用地222.34萬畝，工業(yè)用地已占開發(fā)規(guī)模的近三分之一（一般城市規(guī)劃15~25%）。一些企業(yè)生產(chǎn)方式還比較傳統(tǒng)，發(fā)展仍偏

104、重用增量資源，存在一定量的低效用地和閑置土地。無錫是工商業(yè)城市，工業(yè)始終是無錫的核心競爭力，未來“十三五”期間，無錫還將致力打造新型工業(yè)化，成為面向世界的先進制造業(yè)基地，而這其中工業(yè)用地潛力挖掘大有文章可做。</p><p>　　2.4.3 盤活存量用地大有可為</p><p>　　雖然2014年無錫市存量、增量使用占比已達6:4，全省領(lǐng)先，但從自身角度來看，盤活存量用地整體情況依然不容樂

105、觀，低效用地開發(fā)和閑置土地處置過程中面臨規(guī)劃、拆遷等一連串棘手問題。各市、區(qū)內(nèi)部節(jié)約集約用地水平也不均衡，局部區(qū)域挖潛空間較大。</p><p>　　截至2015年第二季度，省廳下達無錫市的2013-2014年城鎮(zhèn)村計劃未組卷報批面積670畝，列全省第8；下達無錫市2014年單獨選址計劃未組卷報批土地面積為914畝，列全省第7；下達無錫市2013-2014年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)未組卷報批面積6636畝，列全省

106、第一。而根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，僅無錫市區(qū)現(xiàn)有可利用土地資源就達到8萬畝，盤活存量用地大有可為。</p><p>　　第三章 “十三五”土地利用新形勢</p><p>　　“十三五”期間無錫的發(fā)展將緊密對接與響應(yīng)國家及江蘇省新常態(tài)下的相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略。而土地利用是服務(wù)于社會經(jīng)濟發(fā)展的，因此，“十三五”期間無錫市的土地利用戰(zhàn)略與目標(biāo)的制定必須充分結(jié)合各個層面的發(fā)展戰(zhàn)略要求，準(zhǔn)確把握“十三五”的階段性

107、特征，認(rèn)清土地利用新形勢，引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)。</p><p>　　3.1 “一帶一路”建設(shè)與土地利用</p><p>　　推進絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院根據(jù)全球形勢深刻變化，開創(chuàng)我國全方位對外開放新格局的重要戰(zhàn)略舉措。而開放正是無錫最重要的先行優(yōu)勢，過去30多年無錫的發(fā)展得益于開放，未來的發(fā)展也離不開開放。雖然無錫未在“一帶一路”的版圖范圍內(nèi)，但積極利用“

108、一帶一路”發(fā)展契機，仍然是無錫不斷鞏固開放優(yōu)勢、充分釋放開放紅利的必然選擇。無錫市政府因此制定了《關(guān)于無錫市積極參與國家“一帶一路”戰(zhàn)略的三年行動計劃（2015—2017年）》，要求全方位推進無錫與“一帶一路”沿線國家地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)貿(mào)易、人文交流等領(lǐng)域的全面合作，力爭到2017年，在“一帶一路”沿線國家地區(qū)的建設(shè)項目取得重要進展，經(jīng)貿(mào)結(jié)構(gòu)取得明顯優(yōu)化，服務(wù)貿(mào)易取得顯著提升，人文交流取得重要突破，成為全省融入國家“一帶一路