試析新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金籌集的法律保障

1、<p>　　試析新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金籌集的法律保障</p><p>　　論文摘要：新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱”新農(nóng)?！?在其試行中暴露出諸多關(guān)于資金安全的問題,，而資金的安全是新農(nóng)保制度得以貫徹的物質(zhì)基礎(chǔ)。論文重點(diǎn)分析了新農(nóng)保資金籌集制度中存在的法律問題，通過相應(yīng)的法理闡述和制度剖析，提出了對應(yīng)的法律保障措施，以期能對新農(nóng)保資金籌集制度的完善提出建設(shè)性的建議，實(shí)現(xiàn)從源頭上保障這一制度的安全運(yùn)行。

2、 </p><p>　　論文關(guān)鍵詞：新農(nóng)保 資金籌集 法律保障 </p><p>　　新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度作為一項新興的惠農(nóng)政策，在其自2006年試行以來正在逐步完善，但隨著制度的試行，也暴露出了諸多的問題。而資金作為新農(nóng)保制度推行的物質(zhì)基礎(chǔ)和必要條件，有著決定性的作用。因此，資金籌集的安全性和可持續(xù)性顯得尤為重要。隨著兩會的落幕，新農(nóng)保制度試行中的資金困難問題凸顯，也對新農(nóng)保資金

3、籌集制度提出了更高的要求。筆者認(rèn)為，新農(nóng)保制度正處于蓬勃發(fā)展的機(jī)遇期，在試行中取得了成效，但應(yīng)該更多的關(guān)注相關(guān)的問題，才能使這一制度取得長足的發(fā)展。因此，有必要針對新農(nóng)保資金籌集中暴露的問題從法律的高度予以分析，并有針對性的予以解決，使新農(nóng)保成為老年農(nóng)民的一項真正的生活保障。 </p><p>　　一、新農(nóng)保制度及新農(nóng)保資金的法律屬性 </p><p>　　新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，是指國家以

4、立法的形式，規(guī)定由個人、集體、政府按～定比例承擔(dān)養(yǎng)老保險費(fèi)繳納義務(wù)，為解決農(nóng)村農(nóng)民勞動者在因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度，這是黨的十七大和十七屆三中全會精神的指導(dǎo)成果，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，新農(nóng)保日前處于試點(diǎn)階段，預(yù)計到2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全面覆蓋。 </p><p>　　新農(nóng)保資金屬于由國家調(diào)動、分配和使用的財政資金

5、，是為保證國家宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)即農(nóng)村社會養(yǎng)老保障而籌集的財力資源，因此其在籌集和分配手段上具有法制性、福利性和保值增值性的特點(diǎn)。 </p><p>　　首先，新農(nóng)保資金依法由政府、集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)貼和個人繳費(fèi)三部分籌集而成，各自所承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)比例都有法律文件的明文規(guī)定。新農(nóng)保資金的管理、運(yùn)營和支付各環(huán)節(jié)也都依據(jù)法律的規(guī)定執(zhí)行，任何機(jī)構(gòu)和個人不得挪用、侵占或貪污。從新農(nóng)保資金的各個流程都體現(xiàn)了國家通過立法，強(qiáng)制實(shí)行一

6、系列農(nóng)村養(yǎng)老保險法律法規(guī)制度，以約束新農(nóng)保資金相關(guān)利益主體的行為保障資金的安全。 </p><p>　　其次，新農(nóng)保資金是為了公共利益的需要而籌集，是農(nóng)村社會保障政策的物質(zhì)基礎(chǔ)之一。新農(nóng)保制度是國家為了改善農(nóng)民生活、確保農(nóng)民”老有所養(yǎng)”而依法建立的一種優(yōu)惠政策，所籌集的資金用于支付養(yǎng)老保險待遇，在資金使用及投資方面均具備典型的公益色彩。 </p><p>　　再次，新農(nóng)保資金財政資金的性質(zhì)

7、和特征決定了它與國家財政、資本市場以及宏觀經(jīng)濟(jì)等都有著密切的聯(lián)系。資金是新農(nóng)保制度的基礎(chǔ)，資金無法保值增值，新農(nóng)保制度就缺乏安全保障。而養(yǎng)老保險資金具有給付周期長的典型特點(diǎn)，因此保障資金的安全，使其不受人口結(jié)構(gòu)變化、物價變動、通貨膨脹等影響是首要之義。因此，有必要對新農(nóng)保資金運(yùn)行的全過程進(jìn)行嚴(yán)格的法律監(jiān)管。 </p><p>　　二、新農(nóng)保資金籌集的法律現(xiàn)狀 </p><p>　　根據(jù)人力

8、資源和社會保障部的最新調(diào)研結(jié)果顯示：在試點(diǎn)過程中，部分地區(qū)”重發(fā)放，輕參?！薄＝刂?010年2月底，全國各試點(diǎn)地區(qū)參保繳費(fèi)人員共3915萬，僅占適齡參保人員的50％。此外，據(jù)統(tǒng)計2010年2月，有五個省十個試點(diǎn)縣由于發(fā)放資金未到位等原因，沒能按時發(fā)放養(yǎng)老金。以上數(shù)據(jù)表明新農(nóng)保資金籌集制度尚不完善，不足以應(yīng)對新農(nóng)保制度的現(xiàn)實(shí)需要。 </p><p>　　1、資金籌集的法律滯后 </p><p&g

9、t;　　沿襲了我國”先運(yùn)行，后立法”的慣例，新農(nóng)保制度的試點(diǎn)也只是在《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》的規(guī)定下推行的，因此針對資金的籌集只有這一文件作出了專門性的規(guī)定。相對的法律位階的過低導(dǎo)致了推行的難度，而《社會保險法》關(guān)于新農(nóng)保資金籌集的規(guī)定也不夠明確，并沒有對相應(yīng)的責(zé)任主體作出具體明確的規(guī)定。 </p><p>　　2、地方配套資金不足 </p><p>　　在中央

10、政府的強(qiáng)力推行下，中央政府財政補(bǔ)貼資金能得到保障。但是針對中西部地區(qū)而言，省級以下政府的補(bǔ)貼在制度試行和推廣中得到貫徹和落實(shí)則難以保證，尤其是后續(xù)的長期保障。財力充沛的東部地區(qū)的配套資金基本可以保障，但在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，政府可支配財力少，基層財政資金緊張，但同時需要承擔(dān)多項社會保障資金的投入，分配到新農(nóng)保制度的配套資金也就難以按照規(guī)定指標(biāo)落實(shí)，容易出現(xiàn)無法到位和被挪作他用的情況。 </p><p>　　資

11、金來源問題作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展的一個根本問題，資金的籌集是社會保障制度的核心內(nèi)容和首要環(huán)節(jié)。政府在任何公共養(yǎng)老保險模式中均應(yīng)處于主導(dǎo)地位，政府專項財政資金的虧空必然導(dǎo)致新農(nóng)保制度的資金危機(jī)。而針對基層財政補(bǔ)貼的缺失并沒有明確的法律條文來規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任主體和懲罰機(jī)制，也為基層逃避集體補(bǔ)貼留下了法律漏洞。 </p><p>　　3、農(nóng)民持續(xù)參保意愿不足 </p><p>　　我國

12、實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的經(jīng)驗教訓(xùn)表明，如何長期維持農(nóng)民的參保意愿是一直未能妥善解決的難題。無論是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，還是商業(yè)性農(nóng)村保險，凡屬自愿保險都必然面臨這一難題對于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險而言，則更是如此。受傳統(tǒng)觀念的影響和生存環(huán)境的限制，農(nóng)民更重視眼前利益。尤其是年輕人對長期性養(yǎng)老保險的興趣和熱情普遍很低，對新農(nóng)保制度是否維持長期繳費(fèi)意愿有很大不確定性，即使參保，中途退保的可能性也很大。對于個人賬戶資金安全和保值增值的擔(dān)心，對管理績效、

13、服務(wù)方式的評價，對新農(nóng)保制度的信任和信心指數(shù)等，都會嚴(yán)重影響農(nóng)民的參保意愿。 </p><p>　　三、新農(nóng)保資金籌集的法律保障分析 </p><p>　　新農(nóng)保制度設(shè)計中的最大特點(diǎn)，是通過建立各項財政補(bǔ)貼機(jī)制，構(gòu)建普惠式的農(nóng)民養(yǎng)老金制度。在我國，農(nóng)村公益保險尚未建立應(yīng)有的長效籌資機(jī)制，沒有長期籌資規(guī)劃，同時缺失相應(yīng)的法律保障機(jī)制。 </p><p>　　1、以立法

14、的方式明確資金來源渠道 </p><p>　　要重視立法的作用，立法不能脫離實(shí)際，要制定出實(shí)用的法律。中國目前正著力構(gòu)建法治社會，在依法治國精神和社會主義法治理念的指引下，建立相應(yīng)的法律制度，是維持市場經(jīng)濟(jì)有效健康運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，是在國家強(qiáng)制力保障下人民生活穩(wěn)定的良方。特別是在新農(nóng)保資金安全立法方面，我國基本還處于一片空白，對具體的權(quán)利義務(wù)、各主體地位和權(quán)責(zé)、資金來源等問題都缺少法律規(guī)范。 </p>

15、<p>　　在立法上，應(yīng)明確各項資金來源的渠道，實(shí)行?？顚Ｓ?，不亂挪用，不亂攤派，增加中央和省級政府對農(nóng)村特別是貧困地區(qū)新農(nóng)保資金的投入和對貧困地區(qū)生產(chǎn)和生活救濟(jì)的力度。從公共財政理論分析，政府的財力主要應(yīng)用于社會公益事業(yè)，新農(nóng)保制度作為一項關(guān)系到全體國計民生的公益事業(yè)，其政策落實(shí)是政府財政的重要職責(zé)。當(dāng)今世界相當(dāng)多國家將政府尤其是高層政府，作為農(nóng)村養(yǎng)老保險資金投入來源的主體。在當(dāng)前國家大力推行惠農(nóng)政策的背景下，制定專門的法

16、律來規(guī)范新農(nóng)保制度的穩(wěn)健運(yùn)行是有必要的，應(yīng)該專門針對其資金籌措制度作出具體的規(guī)范，明確對應(yīng)的責(zé)任主體及責(zé)任機(jī)制。 </p><p>　　2、明確政法財政預(yù)算支持的主體責(zé)任 </p><p>　　要建立統(tǒng)一的、規(guī)范化的新農(nóng)保資金籌集制度，就必須明確政府財政資金的地位和用途。新農(nóng)保資金的主要渠道之一是政府的財政性資金，同時以農(nóng)村的集體籌資作為補(bǔ)充。由中央和地方政府負(fù)責(zé)提供的資金部分應(yīng)由財政部門

17、做出專門的支出預(yù)算，直接提供給新農(nóng)保制度。社會保障是政府的一項職能，也是一種滿足公共需要的經(jīng)濟(jì)活動和社會活動，是公共財政性質(zhì)和職能的體現(xiàn)。 </p><p>　　在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家作為農(nóng)村社會保險的創(chuàng)建人應(yīng)履行必要的國家責(zé)任，既包括國家有責(zé)任建立起完善的社會保險制度來確保公民享受社會保險的權(quán)利，也包括國家須承擔(dān)必要的財政支出義務(wù)來為社會保險制度提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在未來的立法中應(yīng)該明確新農(nóng)保資金由中央財政預(yù)

18、算撥款，以法律的形式定位各級政府的責(zé)任?；谏鐣ｋU政府主導(dǎo)的特色，因此中首先就要明確籌集資金的問題，也就是政府對新農(nóng)保給予何種財政支持。而這種支持要通過政府財政撥款來實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而就要對財政預(yù)算的流程加以明確。 </p><p>　　3、保證財政轉(zhuǎn)移支付制度的落實(shí)和完善 </p><p>　　財政轉(zhuǎn)移支付制度是目前利用再分配，平衡地區(qū)問經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口的一種重要方式。它不是”劫

19、富濟(jì)貧”，不是簡單的將一部分人的錢通過國家給另一部分人，需要法律、政策等手段加以嚴(yán)格的約束目前我國尚未建立《財政轉(zhuǎn)移支付法》，缺乏規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付法律體系，因此，制定出一部透明的財政轉(zhuǎn)移支付法，以明確政府間支出責(zé)任，規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付決策、協(xié)調(diào)、分配、監(jiān)管等工作機(jī)制和程序是當(dāng)前完善和保障轉(zhuǎn)移支付的首要任務(wù)。 </p><p>　　具體而言，堅持公開、公正、透明、效率的原則，明確專項轉(zhuǎn)移支付資金的設(shè)立、審批程序和分

20、配依據(jù)。除需要保密的資金外，定期公布專項轉(zhuǎn)移支付項目資金管理辦法，用途和使用方式，明確政府間支出責(zé)任劃分。對屬于中央事權(quán)的項目，由中央財政全額負(fù)擔(dān)，地方無需承擔(dān)，對屬于中央與地方共同事權(quán)的項目，根據(jù)具體情況分別確定配套規(guī)則，對屬于地方事權(quán)的項目，按地方實(shí)績予以獎勵或適當(dāng)補(bǔ)助，以鼓勵地方新農(nóng)保工作的推行。 </p><p>　　同時，中央應(yīng)加大對困難省份和弱勢群體的財政轉(zhuǎn)移支持力度，在增加對”社會弱者”支出的基礎(chǔ)上

21、，依法針對特定地區(qū)和人群制訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并依法建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。鑒于各省內(nèi)發(fā)展的不平衡，省級政府也要加大本省內(nèi)的財政支付轉(zhuǎn)移力度，努力實(shí)現(xiàn)省內(nèi)不同地區(qū)新農(nóng)保發(fā)展的均衡化，增強(qiáng)對省內(nèi)落后地區(qū)和弱勢群體的資助力度。 </p><p>　　4、發(fā)揮非政府組織在資金籌集中的作用 </p><p>　　政府在社會保障新農(nóng)保資金籌集中應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，但新農(nóng)保制度要取得長足發(fā)展就要避免出現(xiàn)財政危機(jī)

22、，不能由國家或政府包辦，而要兼顧個人責(zé)任，適度引入市場機(jī)制和民間力量，以適度分擔(dān)政府責(zé)任。充分發(fā)揮非政府組織在民間的號召力，通過自身活動籌集社會保障資金。非政府組織具有獨(dú)立的法律地位，是公益性法人，從事社會公益事業(yè)，其核準(zhǔn)登記的活動范疇則可以成為籌集新農(nóng)保資金的有效途徑。在今后我國制定非政府組織法律法規(guī)時，可以將定期通過自身活動籌資并按比例向新農(nóng)保資金捐贈作為對非政府組織設(shè)立或政策扶持作為必要條件，這也是社會保障資金來源社會化的體現(xiàn)，尤

23、其對于貧困落后地區(qū)的資金來源意義重大。在《社會保險法》中也規(guī)定了對于資助新農(nóng)保制度的捐款等予以稅收優(yōu)惠，以此提供一個優(yōu)良的捐資集資助新農(nóng)保的投資環(huán)境，保護(hù)農(nóng)民投保的積極性。 </p><p>　　5、強(qiáng)化宣傳督導(dǎo)機(jī)制 </p><p>　　財政支持新農(nóng)保制度，會給農(nóng)民輸送一個國家信用的信號，可以給受保障人帶來很強(qiáng)的心理安慰、使人們感到更加安全、易于建立更加穩(wěn)定的心理預(yù)期。在保障國家和政府財

24、力支持的同時，應(yīng)該加大對農(nóng)民的宣傳力度，保證農(nóng)民參保積極性和持續(xù)性。 </p><p>　　隨著一項新政策的推行，不可避免的會暴露其缺失之處，而我國新農(nóng)保資金安全的種種問題都與缺乏法律的硬性規(guī)定和相應(yīng)的強(qiáng)制性保障有關(guān)。因此制定合理而細(xì)化的法律法規(guī)以制約各級政府操作上的隨意性和任意性，保障投入到位是我國加快新農(nóng)保相關(guān)立法的首要任務(wù)。宏觀惠農(nóng)政策加上配套的法律規(guī)程作為保障，才能真正實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保惠農(nóng)的基本精神。</