政府決策與政策評估示意圖-南一書局

1、第2課 政府決策與政策評估,壹、公共政策貳、政府決策的過程參、政策評估肆、公私協(xié)力關(guān)係,,政府決策與政策評估示意圖,壹、公共政策,(一)公共政策的意義　　「公共政策」是指政府機關(guān)為了解決某項公共問題，或滿足某項公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關(guān)活動，包括形諸法律、行政命令、行政規(guī)章、施政計畫、行政服務(wù)等的活動。,一、民意與公共政策,(二)民意對公共政策的影響,1.決策前　※民眾可以針對某項公共問題，利用各種管道及

2、機會發(fā)表意見，以引起政府注意；也可以進行民意的擴散。 例如：透過教育、宣傳等方式。※民意代表或政黨等可以出面匯集、整合民意，把紛雜的意見匯合成有條理甚至具體可行的意見。,※最後，可透過政黨或利益團體的宣傳、鼓吹、集會、遊行示威等動員方式，把民意強烈表達出去，對政府形成一種輿論壓力。,2.決策中　※授權(quán)行政人員、民意代表和學者專家去進行討論與規(guī)劃，民眾本身不太適 合再向政府進行直接的施壓。※政府為了充分尊重民意，在這個階段

3、也會適度召開公聽會、說明會和各種座談會等，讓與政策相關(guān)的人士及熱心積極公共事務(wù)的民眾，繼續(xù)表達其意見，作為政府決策的參考。,3.決策後　 政府決策後，民眾又可以大量地、 直接地表達其意見。＊支持者多：這項決策才有可能順利執(zhí)行。＊反對者多：這項決策恐怕不易實現(xiàn)，而必須再加以調(diào)整、修正，甚 至放棄。,(三)公共政策對民意的影響,1.實現(xiàn)民意　 a.美國政府在1960年代通過民權(quán)法案，相 當程度回應(yīng)了黑人對「平等」要

4、求。 b.我國蔣經(jīng)國前總統(tǒng)於1987年宣布解除戒 嚴，以實現(xiàn)國人希望「臺灣民主化、自 由化」的民意。,2.引領(lǐng)民意　a.美國前總統(tǒng)雷根在1980年代提出實力和平的 主張，認為唯有厚植美國實力，才能逼使蘇 聯(lián)坐下來談判，共謀世界和平，這一主張即 成為當時的主流民意。b.我國李登輝前總統(tǒng)在1990年代提出「兩岸對 等實體」、「特殊的國與國關(guān)係」，也引領(lǐng) 了民意，使國人開始了解並肯定「臺灣主體

5、 性」的堅持，在兩岸 關(guān)係中具有極大的重 要性。,3.改造民意　 a.第一次世界大戰(zhàn)初期，美 國的主流民意並不贊成參戰(zhàn)，但當?shù)聡б夤粲⒚赖葒诠Ｉ系拇b時，美國政府基於自身安全與國力發(fā)展的需要，便採取參戰(zhàn)的政策，並透過媒體，發(fā)動「參戰(zhàn)」的輿論，終於促使美國民意轉(zhuǎn)而支持參戰(zhàn)。,b.我國地方政府在決定興建焚化爐 時，也曾遭受很多民眾的反對，但由於政府不斷地進行溝通和說服使得許多民眾逐漸傾向接受這項建設(shè)方案。,北投焚化爐,

6、二、公共政策所反映的價值選擇,(一)菁英理論的觀點　　　 政治菁英分子對於公共事務(wù)的資訊，比較能夠掌握，對於公共政策利弊優(yōu)劣，也比一般民眾明瞭，因此藉由他們的知識與經(jīng)驗來制定公共政策，反而比較能照顧到社會大眾的長遠利益。只要他們在制定公共政策時，也能尊重民意、謹記民眾的期望，對於民眾的需求也能給予適度的回應(yīng)就可以了。,◎缺點： 過度依賴政治菁英的決策，將難以保證 這些菁英不會「以客觀中立之名，行專

7、 制獨裁之實」。更重要的是，這無異是 放棄了公民參與公共事務(wù)的機 會與權(quán)利，也等於否定了民主 政治的理想。,(二)多元論的觀點,多元論認為公共政策是由社會上各種利益團體和政黨等，經(jīng)過溝通妥協(xié)、討價還價後所得到的結(jié)果。這是以民主溝通、協(xié)商方式尋求社會共識的有效方法，也可以相當程度的反映出多數(shù)民眾的需求與價值。,◎缺點： 只有那些規(guī)模龐大、領(lǐng)導(dǎo)人具有權(quán)力、內(nèi)聚力強、擁有社會資源以及與政治權(quán)力核心接近的

8、團體，才有這樣的機會與能力。因此，它很可能只是反映了某些需求或價值，對於社會上的弱勢團體，乃至一般社會大眾，恐怕還是無法受到應(yīng)有的重視與照顧。,(三)公民參與的觀點,認為公共政策的制定，仍應(yīng)回到民主政治的本質(zhì)上來討論。民主政府既然是由多數(shù)選民所付託而組成，它的公共政策就應(yīng)該讓多數(shù)的公民參與討論及決定。,◎公民參與的方式：可以透過選舉、民 意調(diào)查、公聽會、協(xié)調(diào)會、說明會的 方式，乃至讀者投書、電子郵件、叩 應(yīng)節(jié)目、網(wǎng)路連

9、署等方式，來表達多 數(shù)民眾的意見。,◎缺點： 要尋求大多數(shù)民眾的共同價值，並不容易。因此，現(xiàn)代公民必須學習如何蒐集、了解和運用各種與公共政策有關(guān)的資訊，並培養(yǎng)尊重不同意見的態(tài)度，以及善於溝通妥協(xié)的能力，才能逐漸實踐公民參與公共決策的理想。,貳、政府決策的過程,民主政府的公共決策過程，一般可以分為：問題形成、政策規(guī)劃、政策合法化和政策執(zhí)行等四個階段。,一、政策問題的形成,什麼是「公共問題」？,如果社會上有相當多的人，

10、在公共生活中感到他們的共同需求不能獲得滿足，利益遭到傷害，或期望受到挫折，經(jīng)過彼此的討論協(xié)商後，而要求政府以公權(quán)力介入，協(xié)助他們解決問題時，公共問題便「發(fā)生」了。,1.政府所採取的是消極的不作為：這項公共問題不會進入政府的決策過程。2.政府採取積極「接納」的態(tài)度：政府認為這是「重大的、急迫的公共問題」 ，而且「有必要加以處理」，這一公共問題也就被政府「認定」是一項必須用政策加以解決的問題，而稱為「政策問題」，此一階段稱為公共問題的

11、「形成」。,二、政策規(guī)劃,所謂「政策規(guī)劃」，是指政府為有效解決政策問題，必須採取科學方法，廣泛蒐集資料，設(shè)計一套作業(yè)程序，以設(shè)計並選出未來行動方案的動態(tài)過程。,政策規(guī)劃的模式,(一)漸進決策模式　　　 政府做決策時，經(jīng)常從現(xiàn)有的政策措施中加以修正調(diào)整，即成為新的政策。◎優(yōu)點： 花費成本較少，改變幅度不大，較易為社會大眾所接受，且又較易測知實施之後果，故有許多政策規(guī)劃者樂於引用。,◎缺點： 偏於保守，如面對社會變遷或重

12、大事故，則難以因應(yīng)。萬一面臨新的政策問題，根本無「現(xiàn)有政策」可資參考，如SARS疫情肆虐臺灣時，政府即無法從事所謂的漸進調(diào)整。,(二)理性廣博決策模式,此一模式強調(diào)，政策規(guī)劃者在面對政策問題時，應(yīng)廣泛蒐集各種相關(guān)資料，並設(shè)定政策目標，找出能夠達成政策目標的各種政策方案。然後再一一計算各方案的成本效益，最後選擇一項成本最低、效益最高的政策方案。,◎缺點：1.政策規(guī)劃者難以蒐集所有相關(guān)資 訊，即使能夠蒐尋到相當?shù)馁Y訊，也不一

13、定有能力判讀其中的因果關(guān)係，或理性分析每一項政策方案的成本效益。,2. 政策規(guī)劃者可能會因為擔心「完全 重新規(guī)劃」所帶來的成本和風險， 而不敢做出明確的抉擇。,(三)倫理選擇決策模式,主張政策規(guī)劃應(yīng)強調(diào)「分配的正義」，以達成社會的公平正義。它認為政策規(guī)劃者應(yīng)探討政策目標的是非對錯，政策方案應(yīng)讓社會上的資源或利益，能依各個人的需求和努力來進行分配。如果要對社會上的各種人進行差別待遇，則應(yīng)讓弱勢的人獲得最大的利益，

14、這樣才能達成公平正義的理想。,◎倫理選擇決策模式的難度： 「社會倫理」或「社會價值」不一定 容易判斷，而且如何實現(xiàn)此一價值，也不見得能立即找到可行的實施方案。例如：對於環(huán)保政策的堅持，就可能與經(jīng)濟發(fā)展政策相衝突，二者之價值應(yīng)如何調(diào)和，往往難以拿捏得宜。,主要的政策規(guī)劃者當然是政府的各級行政人員，包括政務(wù)官和事務(wù)官。 但在政策規(guī)劃的過程中，行政人員也經(jīng)常需要仰賴機關(guān)以外的支援，包括民意代表的意見反應(yīng)，利益團體的

15、陳請請願和民間研究機構(gòu)的研究結(jié)果等。,政策規(guī)劃的參與者,三、政策合法化,是指政府部門規(guī)劃好政策方案後，將方案提請有權(quán)核準的機關(guān)、團體或個人加以批準，使其具備合法性的過程。 有權(quán)核準的單位或個人：行政機關(guān)首長以及立法機關(guān)等。,◎政策「合法化」的過程： 行政機關(guān)將一項公共政策以法案的形 式，送到立法機關(guān)後，立法機關(guān)必須 以三讀會的過程，詳細審查這項法 案，必要時得要求行政機關(guān)到席說

16、明 並備詢。迨三讀通過後，還必須送請 國家元首公布，該項政策才能取得合 法性，而行政機關(guān)即可據(jù)以執(zhí)行。,◎有些政策方案可能不須立法通過， 只要有權(quán)核準的行政機關(guān)首長核 定，即可執(zhí)行。這就是「行政命 令」型的政策措施。,四、政策執(zhí)行,是指政策方案在經(jīng)過合法化後，政府開始擬訂施行細則，確定專責機關(guān)，配置必要的人力、物力，並以適當?shù)墓芾矸椒ǎ瑨袢”匾男袆?，克服政策阻力，使政策方?/p>

17、得以付諸實施的過程。,政策執(zhí)行的籌碼,1.法令依據(jù) 2.經(jīng)費預(yù)算 3.足夠而且有效率的人員 4.必要的知識和技術(shù) 5.發(fā)照、檢查、徵稅、指示、制裁和警告等 權(quán)力 6.溝通、討論、教育、宣導(dǎo)、回饋、交換、 補償?shù)却胧?「政策順服」的意義,是指政策執(zhí)行機關(guān)透過某種積極性的作為，使民眾願意正向地接受、配合政策的執(zhí)行，以順利達成政策目標。,政策執(zhí)行的參與者,行政機關(guān)、立法機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、民間團體和利害關(guān)係人等，都

18、可能是政策執(zhí)行的參與者。,參、政策評估,我國經(jīng)濟學家曾經(jīng)警告：「政策的錯誤，比貪汙更可怕」，就是這個道理。因此，對政策進行評估，也可算是政策過程的一部分。,一、政策評估的意義、種類,(一)政策評估的意義　　政策評估是指利用科學的方法，有系統(tǒng)地蒐集政策相關(guān)資訊，並以客觀的指標，分析、評價政策規(guī)劃過程、政策方案內(nèi)容及政策執(zhí)行結(jié)果等的一系列活動。 它的主要目的，是在診斷政策方案利弊得失，提出修正或替代方案，以確保實現(xiàn)政策目標。,(二

19、)政策評估的種類,◎預(yù)評估：在政策方案規(guī)劃時，即針對方 案內(nèi)容進行分析、檢討，以適時修正其 內(nèi)容?！蜻^程評估：在政策方案執(zhí)行告一段落 後，對整個政策過程進行逐項的評估， 以找出每個階段可能的疏誤，以便加以 檢討改進?！蚪Y(jié)果評估：對政策方案的產(chǎn)出和影響 加以評估。,二、政策影響評估,政策影響評估是當政策執(zhí)行以後，對於政策相關(guān)人士究竟產(chǎn)出何種影響？它是一項很重要的政策評估。 政策影響評估是評估它

20、對政策相關(guān)人士以及其他個人或團體的影響，甚至評估它對當前及未來整體環(huán)境的影響。,◎政策影響評估至少可從下列三方面加 以觀察：(一)政策相關(guān)人士與非政策相關(guān)人士(二)短期與長期的影響(三)實體性與象徵性的影響,三、政策評估的反饋機能,是指針對一項公共政策加以評估後，如認為該項政策的任何一個環(huán)節(jié)有問題，則必須加以調(diào)整修正，甚至重新釐清問題、重新進行政策規(guī)劃、合法化與執(zhí)行等，使該項政策進行不斷地循環(huán)與改進。,肆、公私協(xié)力關(guān)係,一、公

21、私協(xié)力的意義 「公私協(xié)力」是指政府邀請民間團體，基於公民參與公共事務(wù)和共同承擔公共責任的理念，與政府部門共同從事公共建設(shè)和公共事務(wù)的執(zhí)行等工作，以促進公共利益的實現(xiàn)。,公私協(xié)力的功用,一、善用民間龐大資源，減輕政府財力負擔二、有效使用公有財產(chǎn)，增加政府經(jīng)營收益三、運用企業(yè)經(jīng)營技巧，提升公共服務(wù)效率四、擴大公民社會參與，創(chuàng)造政府民間雙贏,二、公共服務(wù)的外包,下列兩種是最常見的模式：(一)委外經(jīng)營模式　

22、　委外經(jīng)營是指政府與民間簽訂契約關(guān)係，由政府提供經(jīng)費及相關(guān)的協(xié)助，由民間組織提供人力、技術(shù)、經(jīng)營策略等，以共同從事公共服務(wù)。政府雖然將事業(yè)的經(jīng)營權(quán)提供給民間業(yè)者，但仍保有所有權(quán)和監(jiān)督權(quán)。,委外經(jīng)營可分為下列兩種方式：1.整體機構(gòu)或事業(yè)的委外：a.公辦民營：政府將原有或新建的公共建物 或設(shè)施提供民間團體從事經(jīng)營，而民間團 體則因享有免費之場地、 設(shè)施，而可提供更好的 公共服務(wù)。 例如：臺北市立萬芳醫(yī)學

23、 中心。,b.公民合營： 如屏東縣車城鄉(xiāng)的國立海洋生物館，從2006年起將水族部門委由海景世界企業(yè)股份有限公司負責經(jīng)營管理，而有關(guān)研究、教育和推廣等部門，則仍由海生館自己負責。這是公私合營、分工合作的案例。,2.部分業(yè)務(wù)項目的委外,政府基於人事精簡、機關(guān)縮編和提高效率等考量，而將一部分行政業(yè)務(wù)或公權(quán)力委由民間團體執(zhí)行。 例如：垃圾清運、違建拆除、景觀綠化美化、車輛代檢、停車場收費、違規(guī)車輛拖吊等

24、。,(二)特約興建營運（BOT）模式,是指由政府部門負責取得土地「興建」（Build）基礎(chǔ)建設(shè)，然後委由民間的公司或企業(yè)持續(xù)投資相關(guān)設(shè)施，並開始「營運」（Operate），由政府保證其在一定期間內(nèi)獨占經(jīng)營，以回收投資之報酬，並提供優(yōu)良之公共服務(wù)，待期限屆滿後，則將所有設(shè)備設(shè)施完全「轉(zhuǎn)移」（Transfer）至政府手中。,,,◎BOT的優(yōu)點： 政府不但不必投入大量的建設(shè)成 本，而且可以透過有效率的民間經(jīng) 營方式，提供公共服

25、務(wù)，最後又可 持有這些基礎(chǔ)建設(shè)、相關(guān)設(shè)施及營 運經(jīng)驗，以繼續(xù)服務(wù)人民，或再發(fā) 包給民間組織經(jīng)營。,◎我國BOT案：1999年臺灣高鐵案。 臺灣高鐵案是由政府先行辦理土地徵 收，然後透過公開競標方式，委託得標 的臺灣高鐵聯(lián)盟進行鐵路、橋梁、隧 道、機電、車輛和交通管理系統(tǒng)等的 「興建」，並特許其獨占「營運權(quán)」三 十五年，最後再將全 部設(shè)備「轉(zhuǎn)移」給政 府。,(一)垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)係 公私部門

26、的互動是一種「公部門為上層領(lǐng)導(dǎo)，私部門為下層服從」的關(guān)係，這種關(guān)係一般而言只是單向地要求私部門或人民展現(xiàn)政策順服，而無法激勵彼此建立休戚與共的雙向關(guān)係。,三、公私部門的合作生產(chǎn)關(guān)係,,◎ 舉例：交通部公路局委託民間汽車 修理業(yè)者辦理汽車定期檢驗業(yè)務(wù)。 因事涉公權(quán)力之委託，故公路局與 民間業(yè)者之間，就處於垂直領(lǐng)導(dǎo)的 關(guān)係。,◎ 缺點： 由於民間團體受制於政府，較難發(fā)揮 其自主性與

27、積極性，甚至會產(chǎn)生推拖 敷衍之情形，所以比較不易發(fā)揮良好 之協(xié)力效果。不過，在比較民主的社 會中，只要政府能適度授權(quán)、合理監(jiān) 督，也可以改善垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)係。,(二)水平夥伴關(guān)係,此種關(guān)係公私協(xié)力為相互依賴、相互支援的互動形式，也即「公部門主導(dǎo)但不是指揮，私部門配合但不是服從」的模式。,公、私部門更進一步轉(zhuǎn)化為「協(xié)調(diào)、 合夥、合作」的夥伴關(guān)係，以共同分擔責任和共創(chuàng)利益。也即雙方已發(fā)展為平

28、等的夥伴關(guān)係，彼此在合作時是以相互了解、相互信任、相互尊重、相互學習的精神，來共同尋求公共服務(wù)的最大化。舉例：臺北萬芳醫(yī)學中心的公辦民營、屏東海洋生物館的公民合營等。,◎優(yōu)點： 激發(fā)民間團體的積極性與創(chuàng)造力， 並以最大的彈性與效率來彌補政府 的局限，政府則可節(jié)省不少人力、 物力和時間，而把精力集中在施政 大方向的研擬以及政策執(zhí)行的監(jiān)督 等方向，使公、私部門能共同提供 更多、更高品