休斯《公共管理導(dǎo)論》第四章政府的角色

1、,第四章 政府的角色——《公共管理導(dǎo)論》休斯,前三章總結(jié),第1-3章：論述傳統(tǒng)公共行政理論與新公共管理理論這兩種截然不同的理論，主要區(qū)別在于對(duì)公共服務(wù)的概念不同,第4-6章：政府角色的變化，主要包括公共事業(yè)部門影響的下降和適用于政府的公共政策模式。,政府的角色,1、公共部門2、政府的工具3、政府干預(yù)的階段 4、公共部門的必要性,5、市場(chǎng)失靈6、政府的基本職能7、有關(guān)政府規(guī)模的爭(zhēng)論8、總結(jié),休斯認(rèn)為, 政府具有不同的角色

2、, 其整個(gè)活動(dòng)范圍是難以測(cè)量的; 公共部門的活動(dòng)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)都有影響, 公共管理者所需關(guān)注的基本問題是政府應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么。 對(duì)于政府的活動(dòng)邊界和范圍的討論, 書中舉出了一些相左的理論: 一種是認(rèn)為政府只應(yīng)提供那些市場(chǎng)不能提供的商品或服務(wù); 其他則認(rèn)為, 既然政府是通過政治過程所表達(dá)出來的人民意愿的集中代表, 那么其范圍就不應(yīng)存在限制。,政府角色的討論,名詞解釋： 按照習(xí)慣,把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域劃分為私營部門和公共部門

3、兩部分。 公共部門致力于提供服務(wù)（有時(shí)是商品）,其規(guī)模和多樣性不是由消費(fèi)者的直接意愿決定的,而是取決于政府的決策,也就是取決 于民主體制中公民的代表。 這一概念包了關(guān)鍵一點(diǎn),即公共部門是公共政治決策的產(chǎn)物,而非包于市場(chǎng)過程之中的。,4.2 公共部門,公共部門與私營部門的差別①公共部門的決策可以是強(qiáng)制性的，如公民可以被強(qiáng)迫繳納稅款，而私營部門不具有這一特征。②公共部門具有不同于私營部門的責(zé)任制形式。公司管理部門要對(duì)股東

4、負(fù)責(zé)，而公務(wù)員要對(duì)政治領(lǐng)導(dǎo)人、公眾等不同部門負(fù)責(zé)。③公共服務(wù)管理者必須解決在很大程度上由政治領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)定的外部議程。這一點(diǎn)就不同于以盈利為各級(jí)人員共同動(dòng)機(jī)的組織。④公共部門在測(cè)量產(chǎn)出或生產(chǎn)效率方面存在著固有的困難。公共部門中的績(jī)效測(cè)量與評(píng)估是可能的，但更具困難性，或許也作用甚微。⑤公共部門的規(guī)模與多樣性使得任何控制與協(xié)調(diào)都困難。,4.2 公共部門,4.3 政府的工具,政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)是通過政府工具實(shí)現(xiàn)的。書中介紹的政府工具主要包括

5、政府供應(yīng)、補(bǔ)貼、生產(chǎn)、管制。政府供應(yīng)，是政府通過財(cái)政預(yù)算直接提供商品或服務(wù),是政府運(yùn)行的主體部分，提供的是非市場(chǎng)化的商品和服務(wù)，例如：道路，防務(wù)，教育，衛(wèi)生以及社會(huì)福利。還包括轉(zhuǎn)移支付。這些常被描述為配置、分配和穩(wěn)定政策。,4.3 政府的工具,補(bǔ)貼涵蓋的范圍非常廣泛, 這事實(shí)上是供應(yīng)的一種補(bǔ)充手段，政府通過這種方式來資助私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某些個(gè)人，生產(chǎn)政府需要的商品和服務(wù)。例如對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼，對(duì)公共汽車的補(bǔ)貼。生產(chǎn), 是政府向消費(fèi)

6、者出售商品或服務(wù), 消費(fèi)者必須付費(fèi)才能享用這些服務(wù)。管制，是通過法律制度許可或禁止某些行為,政府擁有強(qiáng)制性行政權(quán)力,因此可通過法律對(duì)各種行為進(jìn)行干預(yù)。對(duì)于工具的運(yùn)用取決于特定的政府職能并隨著時(shí)間的不同而有所不同。,“政府應(yīng)該做什么”這個(gè)問題是人們長(zhǎng)期爭(zhēng)論不止的話題?？偟膩碚f，西方社會(huì)經(jīng)歷了政府干預(yù)的三個(gè)不同階段：自由放任的社會(huì)福利國家的出現(xiàn)新古典主義,4.4 政府的干預(yù),自由放任的社會(huì),4.4 政府的干預(yù),是反對(duì)重商主義社

7、會(huì)的一種反應(yīng)亞當(dāng)·斯密《國富論》指出應(yīng)大幅度弱化其角色根據(jù)亞當(dāng)斯密的理論，政府的角色可以總結(jié)成如下：防衛(wèi)職責(zé)提供法律制度建立并維護(hù)某種公共工作或公共制度政府的適當(dāng)角色就是盡可能遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)生活之外,福利國家的出現(xiàn),自由主義的經(jīng)濟(jì)政策使社會(huì)生活標(biāo)準(zhǔn)有了很大的提高，但也產(chǎn)生了不良的副作用,包括剝削童工、公共衛(wèi)生條件差等。福利國家起源于：19世紀(jì)80年代 德國自20世紀(jì)30年代，凱爾斯主義出現(xiàn)以來，政府已在穩(wěn)定和社會(huì)緩解

8、社會(huì)問題方面扮演重要角色。存在三個(gè)問題：財(cái)政問題政治支持理論問題,4.4 政府的干預(yù),新古典主義,對(duì)個(gè)人理性的假設(shè)基于上述假設(shè)精心建構(gòu)的模型市場(chǎng)力量的角色最大化政府角色的最小化,4.4 政府的干預(yù),4.5 公共部門的必要性,馬斯格雷夫認(rèn)為，政府具有普遍性“市場(chǎng)機(jī)制自身并不足以實(shí)現(xiàn)所有的經(jīng)濟(jì)職能”，離開了政府的市場(chǎng)將無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。原因如下：1、必須不存在任何自由準(zhǔn)入（市場(chǎng)）障礙，且消費(fèi)者和生產(chǎn)者都必須具備充分的市場(chǎng)知識(shí)，這

9、就需要有政府管制和其他標(biāo)準(zhǔn)來保證這些條件的實(shí)現(xiàn)；2、當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)由于高額成本而變得無效時(shí)，政府干預(yù)也是必要的3、若無政府為其提供法律框架，進(jìn)行保護(hù)和強(qiáng)化，市場(chǎng)運(yùn)行所需要的合同性的安排和交易行為將無法進(jìn)行。4、會(huì)產(chǎn)生“外部性”問題并導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈，”這需要通過公共部門制定解決方案。,5、社會(huì)價(jià)值觀要求政府對(duì)市場(chǎng)體系產(chǎn)生的收入和財(cái)富以及通過繼承獲得的轉(zhuǎn)移性財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的分配進(jìn)行調(diào)節(jié)。6、市場(chǎng)體系并不足以保證高就業(yè)率，物價(jià)穩(wěn)定以及社會(huì)所希望的

10、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。7、公共部門和私營部門在評(píng)估未來消費(fèi)的貼現(xiàn)率方面有不同的觀點(diǎn)。,4.5 公共部門的必要性,4.6 市場(chǎng)失靈,雖然資本主義的基礎(chǔ)在于銷售商品和服務(wù)。但在其某些情況下市場(chǎng)不能提供社會(huì)所需要的所有商品和服務(wù)，或者可能是以一種對(duì)這個(gè)社會(huì)不利的方式提供。這就是市場(chǎng)失靈。當(dāng)市場(chǎng)自身不能實(shí)現(xiàn)其所有經(jīng)濟(jì)職能的時(shí)候，共公政策可以在某些方面予以引導(dǎo)、矯正和補(bǔ)償。市場(chǎng)無法以令人滿意的方法提供的商品與服務(wù)包括：教育、法律與秩序、環(huán)境保護(hù)、國防、

11、道路和橋梁、醫(yī)療衛(wèi)生保健、福利服務(wù)以及公共交通。,1、斯托基和澤克豪澤指出市場(chǎng)失靈的原因,存在交易信息的不完全和不充足的可能性；交易成本會(huì)有礙交易的實(shí)現(xiàn);由于信息不足或分配不均衡或是無力保障合同的實(shí)施；有些買家或賣家的市場(chǎng)力量是以破壞公平定價(jià)的條件；某些交易存在外部性；有些商品和服務(wù)無論消費(fèi)者付交與否都享有，天生具有公共物品的特性。,2、市場(chǎng)失靈的類型,公共產(chǎn)品 公共產(chǎn)品的所有使用者無論付費(fèi)與否都可以從中受益，它們具有“

12、非排他性”，即如果向一個(gè)人提供，則所有人皆可享用。例如，燈塔、國防。外部性 市場(chǎng)交易常會(huì)對(duì)第三方或是周圍環(huán)境產(chǎn)生影響，這種影響只有通過政府行為才能夠得以減少。例如人們可以通過市場(chǎng)購買汽車和汽油，但因此此對(duì)空氣質(zhì)量和交通事故所產(chǎn)生的外部性或“溢出”效應(yīng)，卻沒有依據(jù)對(duì)此所引發(fā)的問題進(jìn)行付費(fèi)。因此對(duì)于環(huán)境問題，市場(chǎng)往往無能為力只有借助于某種政府行為才能得以解決。,自然壟斷 有些商品具有邊際成本不斷下降的特征，也就是說，在其提供給

13、某個(gè)消費(fèi)者的同時(shí)，又提供給其他消費(fèi)者，其成本會(huì)比較便宜。如果某個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)了壟斷性供應(yīng)者，則競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)越性將無從體現(xiàn)，并會(huì)出現(xiàn)剝削消費(fèi)者的潛在可能性，這都要求采取整治行動(dòng)。信息不完全 信息不足，或是“信息不對(duì)稱”，被視為市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)之一，市場(chǎng)理論假設(shè)買賣雙方的信息是完全的。若一方未能獲得信息，尤其是買方，則市場(chǎng)無法達(dá)到最佳。而對(duì)明顯不安全的商品實(shí)施管制則可看作是向那些無力或無意自己搜集信息者提供信息。 其他一些信息不完全

14、情況的出現(xiàn)可能與“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”有關(guān)。,4.7 政府的基本職能,1、世界銀行在其1997年的世界發(fā)展報(bào)告中指出“每個(gè)政府的核心使命”包括五項(xiàng)最基本的責(zé)任：確定法律基礎(chǔ);保持一個(gè)未被破壞的政策環(huán)境包括保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；投資于基本的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施；保護(hù)弱勢(shì)群體；保護(hù)環(huán)境。 這些角色并不是那些最小化政府的必然角色，而是保證市場(chǎng)運(yùn)行的必然選擇，它包含著對(duì)政府的積極作用的肯定。,2、安德森提出了另一組相對(duì)較為

15、實(shí)用的政府角色，他探尋七項(xiàng)被稱為一般角色的政府的基本職能：,提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，政府為現(xiàn)代資本主義體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供所必需的制度、規(guī)則和安排。提供各種公共商品和服務(wù)。協(xié)調(diào)與解決團(tuán)體沖突。維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)。保護(hù)自然資源。。為個(gè)人提供獲得商品和服務(wù)的最低條件。保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定 。,4.8 有關(guān)政府規(guī)模的爭(zhēng)論,20世紀(jì)70年代有關(guān)政府問題的爭(zhēng)論主要圍繞其規(guī)模和擴(kuò)張展開。（新古典主義)根據(jù)20世紀(jì)90年代的一些關(guān)于最小化政府的試驗(yàn)來看，一個(gè)關(guān)于政府

16、角色的實(shí)效主義的新時(shí)代正在萌發(fā)。人們不再單純地堅(jiān)持最好的政府應(yīng)該是規(guī)模減至最小的政府，而是把政府看做一個(gè)重要的強(qiáng)有力的機(jī)人們關(guān)注的焦點(diǎn)已轉(zhuǎn)移到政府角色以及政府應(yīng)該做什么以及不應(yīng)該做什么這些問題上。政府的所作所為比其規(guī)模重要的多。,有關(guān)政府規(guī)模的爭(zhēng)論,相左的理論大多可以分為兩種: 一種是認(rèn)為政府只應(yīng)提供那些市場(chǎng)不能提供的商品或服務(wù); 其他則認(rèn)為, 既然政府是通過政治過程所表達(dá)出來的人民意愿的集中代表, 那么其范圍就不應(yīng)存在限制。對(duì)于這些

17、討論, 作者認(rèn)為, 政府的所作所為比其自身的規(guī)模要重要得多。即政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么角色, 該做什么和不該做什么。這些其實(shí)是反映了政府和市場(chǎng)、公共部門和私人部門間的行為界限。,4、9 結(jié)論,政府越來越像掌舵者而不是劃槳者政府在社會(huì)中扮演著積極的角色，公共部門的角色正在發(fā)生著變化。國家將不再是供應(yīng)者，而是成為使個(gè)人能充分的滿足自身偏好的推動(dòng)者。政府并不擅長(zhǎng)于經(jīng)營那些銷售私人商品的企業(yè), 而私營部門也不擅長(zhǎng)于經(jīng)營福利部門。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中, 政府