第三行政權(quán)力與行政領(lǐng)導(dǎo)

1、,北京大學(xué)政府管理學(xué)院張國慶 教授,Public Administration,1,公共行政管理學(xué),,2,第三講 行政權(quán)力與行政領(lǐng)導(dǎo),第一部分 行政權(quán)力第一節(jié) 行政權(quán)力概述第二節(jié) 行政權(quán)力的分配第三節(jié) 行政授權(quán)第四節(jié) 行政權(quán)力的行使第二部分 行政領(lǐng)導(dǎo)第一節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)概述第二節(jié) 領(lǐng)導(dǎo)者的人生價值觀第三節(jié) 優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)者的品格第四節(jié) 優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)者的基本素質(zhì)第五節(jié) 領(lǐng)導(dǎo)力及其提升,第一部分

2、 行政權(quán)力,3,4,第一節(jié) 行政權(quán)力概述,一、行政權(quán)力的涵義行政權(quán)力的這一定義，包括以下五個方面的主要內(nèi)容：第一，行政權(quán)力的主體必須是國家行政機關(guān)及其工作人員。第二，行政權(quán)力的根本目標(biāo)，是通過執(zhí)行國家的法律和政策有效地實現(xiàn)國家意志。 第三，行政權(quán)力的作用方式主要是強制性地推行政令。 第四，行政權(quán)力的客體包括所有的居民及其所組成的各種社會組織和集團，囊括領(lǐng)土范圍內(nèi)的整個社會。 第五，行政權(quán)力的性質(zhì)是一種由社會上少數(shù)人行使的管

3、理權(quán)力。,關(guān)于本節(jié)詳細(xì)內(nèi)容，請參見教材第88～106頁。,5,二、關(guān)于行政權(quán)力的主要學(xué)說,（一）早期分權(quán)學(xué)說 亞里士多德 (Aristotle) 《政治學(xué)》；古羅馬的波利比阿(Polybius) （二）三權(quán)分立學(xué)說 查理·孟德斯鳩（Charles Montesquieu）（三）政治與行政二分法 喬漢·布隆赤里(Johann Bluntschli)；伍德羅·威爾遜；馬克斯·韋伯；古

4、德諾 （四）五權(quán)憲法學(xué)說 孫中山先生在借鑒西方三權(quán)分立學(xué)說的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的政治傳統(tǒng)所創(chuàng)立的一種學(xué)說。 （五）議行合一學(xué)說 馬克思主義的觀點，認(rèn)為行政權(quán)力與立法權(quán)力是統(tǒng)一的。法國巴黎公社首創(chuàng)了議行合一的先例。 （六）組織權(quán)力學(xué)說 組織權(quán)力普遍存在，其重要功能在于建立和維持社會秩序。,6,三、行政權(quán)力的結(jié)構(gòu),（一）行政權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu) 縱向的層級結(jié)構(gòu)+橫向的部門結(jié)構(gòu) （二）行政權(quán)力的動態(tài)結(jié)構(gòu) 由權(quán)力作用的方

5、向、方式、軌道、層次、時間和結(jié)果等要素結(jié)合在一起所構(gòu)成的權(quán)力運行模式。,7,四、行政權(quán)力的特征及其與其他權(quán)力的關(guān)系,（一）行政權(quán)力的特性公共性手段性 自主性 一元性 時效性膨脹性 （二）行政權(quán)力和其他政治權(quán)力的關(guān)系行政權(quán)力和立法權(quán)力行政權(quán)力和司法權(quán)力行政權(quán)力和政黨權(quán)力,8,五、行政國家──20世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展的獨特現(xiàn)象,在行政制度充分發(fā)展的國家，行政事務(wù)、政府職能、官員制度都相當(dāng)發(fā)達(dá)，以自由裁量權(quán)、委任立法權(quán)和行政

6、司法權(quán)為主要內(nèi)涵的行政權(quán)力擴張，使得國家活動幾乎遍及社會生活的各個方面。對于這種情況，英美法學(xué)家形象地將其概括為“行政國家”，美國行政學(xué)家沃爾多又對此進行了專門的系統(tǒng)描述。 如何認(rèn)識“行政國家”現(xiàn)象呢？ 首先，行政國家的出現(xiàn)，是大工業(yè)時代科學(xué)技術(shù)突飛猛進和生產(chǎn)力迅速提高所導(dǎo)致的結(jié)果。 其次，與行政國家現(xiàn)象相伴而生的行政越權(quán)現(xiàn)象，是在行政權(quán)力增長過程中自身的惡性膨脹造成的。 最后，行政權(quán)力在由“守夜警察”的消極身份轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣e極干

7、預(yù)者身份的過程中，其本質(zhì)特征并沒有發(fā)生根本改變。,9,六、21世紀(jì)的行政權(quán)力展望,權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化權(quán)力分配的均等化權(quán)力行使的共享化權(quán)力運行的透明化權(quán)力約束的法治化權(quán)力價值的合意化,10,第二節(jié) 行政權(quán)力分配,一、行政權(quán)力分配的方式與途徑（一）行政權(quán)力的分配方式結(jié)構(gòu)性分配、功能性分配。（二）行政權(quán)力分配的途徑 逐級授權(quán)、權(quán)力下放、權(quán)力“外放”、地方自治。（三）行政權(quán)力的再分配外源型再分配、內(nèi)源型再分配。（四）行政

8、權(quán)力的人格化 在行政權(quán)力分配過程中，權(quán)力與人的結(jié)合成為關(guān)鍵的一環(huán)。這種結(jié)合過程便是行政權(quán)力人格化的過程，行政權(quán)力人格化的過程通過人事行政過程而得以實現(xiàn)。,關(guān)于本節(jié)詳細(xì)內(nèi)容，請參見教材第106～112頁。,11,二、行政權(quán)力分配的原則,1. 程序必須合法合法性是行政權(quán)力的重要特征，也是其運行的根本保證。 2. 職權(quán)必須分明在行政權(quán)力分配過程中，每一個層次、每一個部門的權(quán)力都必須做出明確無誤的規(guī)定。 3. 權(quán)責(zé)必須一致比職權(quán)更本

9、質(zhì)的東西是職責(zé)，也就是與職權(quán)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。 4. 權(quán)利必須明確 行政權(quán)力分配必須考慮每一個行政主體在克盡厥責(zé)后應(yīng)得的利益和應(yīng)該享受的權(quán)利。 5. 內(nèi)容必須全面 在行政權(quán)力分配過程中，各級行政主體都應(yīng)獲得與其權(quán)力層次及功能相一致的全面的職權(quán)。,12,三、行政權(quán)力分配過程中的相關(guān)問題,（一）行政權(quán)力分配與政治授權(quán)的關(guān)系不同層次的政治授權(quán)可以看成是對行政權(quán)力在多級分配過程當(dāng)中能量消耗的補充。政治授權(quán)和行政授權(quán)之間的區(qū)別，實際上是

10、立法權(quán)力與行政權(quán)力之間的關(guān)系問題。（二）集權(quán)與分權(quán)之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)性權(quán)力的集中與分散問題和功能性權(quán)力的集中與分散問題。前者是集分關(guān)系，后者是收放關(guān)系，必須使權(quán)力在集中與分散之間保持一個恰當(dāng)?shù)亩取?（三）權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系問題行政主體因為特殊需要，具有某些不受一般行政法規(guī)約束的權(quán)力，這些權(quán)力被稱為行政特權(quán)。 行政特權(quán)是一種很特殊的權(quán)力。它的授予，固然能滿足工作的某種需要，但搞不好又可能導(dǎo)致非法侵害公民的正當(dāng)權(quán)利。實際上，行政特權(quán)的特

11、殊還表現(xiàn)在另一個方面，特殊的權(quán)力意味著特殊的權(quán)利，它是以特殊的義務(wù)為前提的。對于犧牲相應(yīng)權(quán)利的公民而言，他們需要行政主體盡到特殊的義務(wù)來交換。,13,第三節(jié) 行政授權(quán),一、行政授權(quán)的性質(zhì)和特點就授權(quán)的一般意義來講，它是把權(quán)力委托給相應(yīng)的人或相應(yīng)的機構(gòu)代為執(zhí)行，就是分配他人具體任務(wù)以及完成這些任務(wù)的權(quán)力，同時雙方對如何評估任務(wù)結(jié)果的方法達(dá)成一致意見。就其性質(zhì)而論，行政授權(quán)是上級行政主體將其部分權(quán)力分配給下級行政主體的一種管理行為。這

12、一行為有三個方面的主要特征： 行政授權(quán)在本質(zhì)上是行政組織內(nèi)部權(quán)力分配的特定方式。 行政授權(quán)實際上是行政領(lǐng)導(dǎo)活動過程的一部分。 行政授權(quán)也是一種權(quán)責(zé)高度統(tǒng)一的管理行為。,關(guān)于本節(jié)詳細(xì)內(nèi)容，請參見教材第112～119頁。,14,二、行政授權(quán)方式,（一）根據(jù)行政工作內(nèi)容的重要性程度、上級行政主體的管理水平和下級行政主體的管理能力等綜合情況，可將行政授權(quán)劃分為充分授權(quán)、不充分授權(quán)、制約授權(quán)和彈性授權(quán)等方式。（二）根據(jù)在

13、授權(quán)時所利用媒介的不同，行政授權(quán)又可以劃分為兩大類基本的方式：書面授權(quán)和口頭授權(quán)。當(dāng)然，隨著時代發(fā)展和科技進步，行政授權(quán)所使用的信息傳遞介質(zhì)也在不斷發(fā)生變化。 （三）根據(jù)授權(quán)的合法程度和規(guī)范化、程序化的程度，行政授權(quán)還可以劃分為兩種類型：正式授權(quán)和非正式授權(quán)。,15,三、行政授權(quán)過程,（一）行政授權(quán)的條件 良好的組織和人事基礎(chǔ)、把握適當(dāng)?shù)臅r機、考慮工作需要,（二）行政授權(quán)的程序 1．確定授權(quán)的工作內(nèi)容。 2．選擇授權(quán)的對

14、象。 3．規(guī)定授權(quán)工作應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)、成果、以及完成工作的權(quán)限和應(yīng)負(fù)的責(zé)任。 4．正式授予權(quán)力。 5．檢查評估授權(quán)成效。,（三）行政授權(quán)過程中授受關(guān)系的處理 人們在進行授權(quán)時，必須注意行政授權(quán)的條件，遵循行政權(quán)力分配的原則，尤其要保持授權(quán)者和受權(quán)者之間良好的信任和支持關(guān)系。,16,第四節(jié) 行政權(quán)力的行使,一、行政權(quán)力的基礎(chǔ)、手段和影響力（一）行政權(quán)力行使的基礎(chǔ) 1．結(jié)構(gòu)性權(quán)力 2．制度性權(quán)力 3．報

15、酬性權(quán)力 4．強制性權(quán)力 5．象征性權(quán)力 6．知識性權(quán)力 7．關(guān)系性權(quán)力 8．人格性權(quán)力 （二）行政權(quán)力行使的手段 1．權(quán)力壓力 2．權(quán)力控制 3．權(quán)力操縱 4．權(quán)力誘導(dǎo)（三）行政權(quán)力的影響力 權(quán)力和權(quán)威兩個不同概念雖然權(quán)力和權(quán)威之間具有相關(guān)性，而且在多數(shù)情況下權(quán)力和權(quán)威是一致的，但由于它們之間存在著區(qū)別，故在特殊情況下，二者之間也可能發(fā)生分離。從歷時的情況看，專制時代權(quán)力

16、和權(quán)威分離的現(xiàn)象比較突出，民主時代權(quán)力和權(quán)威一致的現(xiàn)象較為普遍。,關(guān)于本節(jié)詳細(xì)內(nèi)容，請參見教材第120～130頁。,17,二、行政權(quán)力行使的程度,（一）行政權(quán)力的行使程度與政府治理能力行政客體對行政主體服從情況的差別，表示了行政權(quán)力行使過程中不同的實現(xiàn)程度，簡稱行政權(quán)力程度。它不僅反映政府工作的效率，而且也反映政府工作的能力。“大政府”和“小政府”，根本的問題還要看政府治理的有效性，要看政府在集體行動和資源獲取及資源分配等方面作用的

17、效果如何 。 （二）影響行政權(quán)力行使程度的因素行政權(quán)力目的與手段的合理性與正當(dāng)性行政權(quán)力的強度行政客體的潛在能力 行政權(quán)力作用的范圍行政環(huán)境,18,三、行政權(quán)力行使過程中的負(fù)效應(yīng)及其克服,（一）行政權(quán)力行使過程中的負(fù)效應(yīng)行政主體在行使權(quán)力過程中所產(chǎn)生的某種結(jié)果，這是一種違背公共利益和行政根本目的的現(xiàn)象。利益倒錯，公仆變成為主人。 權(quán)力角逐，手段變成為目的。 權(quán)力僭越，職權(quán)擴張為特權(quán)。傳統(tǒng)慣性，導(dǎo)致權(quán)力濫用。,19

18、,（二）行政權(quán)力的制約機制,他律機制在行政權(quán)力制約機制中帶有根本性質(zhì)。他律機制也就是其他政治權(quán)力以及行政客體對于行政權(quán)力主體的制約，這主要包括立法權(quán)力和司法權(quán)力等行政權(quán)力之外的國家權(quán)力的監(jiān)控、政黨政治權(quán)力的監(jiān)督、輿論權(quán)力的監(jiān)督、公民和公民集團的監(jiān)督等多種形式。 自律機制，即行政權(quán)力自身所應(yīng)具備的防范措施與制度等，這主要包括利益協(xié)調(diào)機制、行政責(zé)任機制和行政倫理機制。自律機制必須是建立在相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系之上的機制，自律機制還必須和他律

19、機制有機結(jié)合起來，行政權(quán)力才能真正得到制約，其行使也才能真正符合于公共利益。,20,第二部分 行政領(lǐng)導(dǎo),21,第一節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)概述,一、領(lǐng)導(dǎo)的涵義“領(lǐng)導(dǎo)”屬于那種內(nèi)涵豐富，外延廣闊的概念之一，因而不僅是一個很難確切界定的概念，而且是一個很難取得共識的概念。 “領(lǐng)”是統(tǒng)領(lǐng)、帶領(lǐng)，率領(lǐng)，“導(dǎo)”是教導(dǎo)、指導(dǎo)、引導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)就是選擇一個方向，確定一個目標(biāo)，制定一個規(guī)則，集合一個群體為實現(xiàn)既定的目標(biāo)而共同工作。,關(guān)于本節(jié)詳細(xì)內(nèi)容，請參見教材

20、第134～140頁。,22,二、領(lǐng)導(dǎo)的基本功能,1．確立發(fā)展方向和前進目標(biāo)。其要義在于綜合的事實判斷和價值判斷，即通過對問題、條件和可能性的理性分析和直覺感悟，確定價值基點、價值標(biāo)準(zhǔn)、價值坐標(biāo)，以及實現(xiàn)目標(biāo)的基本方式。 2．聚合追隨者。“追隨者”指那些基于理想、理念和目標(biāo)認(rèn)同的志同道合者。他們通常人數(shù)不會太多，以堅持信念為動機，立場堅定，構(gòu)成組織的核心團隊，心甘情愿為實現(xiàn)組織的目標(biāo)而貢獻自己的一切。 3．動員和組織群眾。

21、動員和組織群眾，就是使分散的、無序的、無關(guān)的人群接受既定的價值標(biāo)準(zhǔn)，加入組織并確定位置，按照一定的規(guī)則協(xié)同工作和行動。,23,三、領(lǐng)導(dǎo)與管理的聯(lián)系與區(qū)別,領(lǐng)導(dǎo)者與管理者是相對的。在寬泛的意義上，對上級而言下級就是管理者，對下級而言上級就是領(lǐng)導(dǎo)者。在嚴(yán)格的意義上，只有那些確定方向、制定規(guī)則的組織人才是完全意義上的領(lǐng)導(dǎo)者，而執(zhí)行政策及使政策具體化的組織人則是管理者。沃倫·本尼斯比爾·韋斯特福爾還可以進一步描述領(lǐng)

22、導(dǎo)者與管理者的不同,24,第二節(jié) 領(lǐng)導(dǎo)者的人生價值觀,一、英雄觀領(lǐng)導(dǎo)者追求卓越的人生價值取向，以及相應(yīng)的動機強旺的進取狀態(tài)。表現(xiàn)為有著比較強烈的建功立業(yè)的欲念以及比較高的成就期望值，并愿意因此面對風(fēng)險、接受挑戰(zhàn)、付出代價、承擔(dān)責(zé)任。二、生死觀關(guān)于生與死的根本看法，是人生價值的核心命題。生死抉擇的唯一標(biāo)準(zhǔn)是要看是否能實現(xiàn)人生的價值與社會的價值。三、名利觀關(guān)于個人的名位和利益的看法。出發(fā)點和目的是否具有正當(dāng)性、有益性。 行為

23、方式和權(quán)謀手段是否具有合法性、合理性。 四、修養(yǎng)觀修養(yǎng)表示一個人在理論、知識、藝術(shù)、思想等方面的一定的水平，亦表示正確的待人處世的態(tài)度和方法。五、榮辱觀關(guān)于榮譽和恥辱的基本看法。,關(guān)于本節(jié)詳細(xì)內(nèi)容，請參見教材第141～147頁。,25,第三節(jié) 優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)者的品格,一、道德無缺對于領(lǐng)導(dǎo)者來說，道德是立身之本，是自律的核心。公民道德。 職業(yè)道德，既所謂官德。 使命道德。 二、心存仁義善心常駐、大仁大義三、為人正直正

24、直的領(lǐng)導(dǎo)者是天下為公之人。 正直的領(lǐng)導(dǎo)者是正心誠意之人。 正直的領(lǐng)導(dǎo)者是公道正派之人。正直的領(lǐng)導(dǎo)者是清正廉潔之人。,關(guān)于本節(jié)詳細(xì)內(nèi)容，請參見教材第148～152頁。,26,第四節(jié) 優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)者的基本素質(zhì),一、動機強旺、意在高遠(yuǎn)有明確的理想、志向和抱負(fù)，以及相應(yīng)的追求卓越，建功立業(yè)的強烈而持久的欲念。 二、意志堅強、堅韌不拔強大的意志力具有果敢性、忍耐性、自控性、持續(xù)性等特性。強大的意志力通常以忍辱就屈、堅韌剛毅為外在的表現(xiàn)

25、形式，而忍辱就屈、堅韌剛毅則與“圖謀”相聯(lián)系。三、執(zhí)中有權(quán)、通權(quán)達(dá)變在一般的意義上，執(zhí)中有權(quán)、通權(quán)達(dá)變指酌客觀情勢的變化而因事制宜和因人制宜。在延伸的意義上，執(zhí)中有權(quán)、通權(quán)達(dá)變與權(quán)謀相聯(lián)系。,關(guān)于本節(jié)詳細(xì)內(nèi)容，請參見教材第152～156頁。,27,第五節(jié) 領(lǐng)導(dǎo)力及其提升,一、領(lǐng)導(dǎo)力的涵義與構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)力討論的中心問題，“是領(lǐng)導(dǎo)者如何通過實際行動，把理念化為行動；把愿景化為現(xiàn)實；把障礙化為革新；把分裂化為團結(jié)；把風(fēng)險化為獎賞?！?在