中國天然氣市場改革任重道遠但成效可期

1、中國天然氣市場改革任重道遠但成效可期在過去 30 多年里，為了提高效率，許多國家在市場結構和監(jiān)管方面對天然氣行 業(yè)實施了重大變革。近年來，中國政府出臺了一系列通過調整天然氣工業(yè)結構來推進天然氣市場改革的政策和措施，國家管網公司的成立被認為是邁出了關 鍵一步。由于能源行業(yè)的改革會產生廣泛的社會和商業(yè)影響，因此在天然氣市場和監(jiān)管框架的改革過程中，各國政府均力圖制定相應的政策和機制，既能對天然氣市場受監(jiān)管部分與解除監(jiān)管部分之間的有效互動提供支

2、持，又能兼顧本 國現階段的發(fā)展狀況及特定環(huán)境。歐美國家天然氣市場改革實踐表明：由最初的壟斷型市場逐步過渡到競爭型市場，是天然氣市場發(fā)展的一般趨勢；競爭型市場的建立，既是天然氣市場發(fā)展成熟的產物，也是政府監(jiān)管改革的結果；建立競爭型市場有利有弊，但在市場發(fā)展成熟的情況下利大于弊。中國推進天然氣市場改革的總體思路與歐美國家相似，也是采取運銷分離、管網公平準入等結構改革措施，但不同之處在于中國啟動結構改革是在天然氣市場仍處于快速增長階段，同時面

3、臨上游生產領域集中度高、天然氣對外依存度高等問題，這使得中國天然氣市場改革所面臨的挑戰(zhàn)要遠遠大于歐美國家。中國天然氣市場改革的總體思路 中國天然氣市場改革的總體思路與歐美國家的做法相類似，中國天然氣市場改革的總體思路也是采取運銷分 中國天然氣市場改革的總體思路也是采取運銷分離、管網公平準入等結構改革措施，促進天然氣市場改革 離、管網公平準入等結構改革措施，促進天然氣市場改革。中共中央、國務院 2017 年 5 月發(fā)布的《關于深化石油天然

4、氣體制改革的若干意見》確定，中國油氣體制改革的總體思路是“管住中間、放開兩頭”，即管住產業(yè)鏈中間的管網輸送環(huán)節(jié)，放開可以競爭的上游勘探開發(fā)和下游加工銷售服 務環(huán)節(jié)，通過公平競爭釋放市場活力。2019 年 3 月 19 日召開的中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過的《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》 提出組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網公司，推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統(tǒng)一管網高效集輸、下游銷售市場充

5、分競 爭的油氣市場體系，提高油氣資源配置效率，保障油氣安全穩(wěn)定供應。2019 年 12 月 9 日，國家石油天然氣管網集團有限公司（簡稱國家管網公司）掛牌成立，標志著中國石油天然氣行業(yè)的市場化改革邁出了關鍵一步。國家管 網公司成立后，中國石油、中國石化、中國海油三大石油公司的油氣干線管道 以及部分 LNG 接收站、地下儲氣庫交給國家管網公司運營，今后由國家管網公司負責全國油氣干線管道的建設、運營并向所有符合條件的用戶公平開放，國 家管網

6、公司不從事油氣銷售業(yè)務。管網獨立、運銷分離后，三大石油公司將加大油氣勘探開發(fā)力度，降低油氣對外依存度，全力保障國家能源安全。中國天然氣市場改革面臨的挑戰(zhàn) 中國天然氣市場改革面臨的挑戰(zhàn)依存度逐年提高，2018 年已上升至 43%，未來很有可能還將進一步提高。由于 進口天然氣成本較高，天然氣進口企業(yè)不同程度地存在進口虧損現象。中國石油天然氣股份有限公司年報披露，該公司 2017 年和 2018 年天然氣進口虧損分 別為 239.47 億元和

7、 249.07 億元。目前，該公司天然氣進口虧損通過管道運輸利潤來彌補，管道獨立后，該公司就失去了彌補進口虧損的管道運輸利潤，如 果天然氣進口虧損問題得不到合理解決，天然氣進口企業(yè)就沒有進口的積極性，如何保證中國天然氣供應安全成為一個大問題。3 如何加快天然氣管網建設中國成立國家管網公司，由國家管網公司負責天然氣干線管道的建設、運營并向所有符合條件的用戶公平開放，一個重要目的就是為了加快中國天然氣管網建設，但面臨的挑戰(zhàn)也是顯而易見的。管

8、道建設不僅需要巨額投資，而且形成的資產具有極強的專用性，只有在風險可控的情況下才能進行。管道建設的風 險主要來自資源風險和市場風險。在生產運輸垂直一體化結構下，管道建設的資源風險和市場風險相對較小。在管道獨立、運銷分離后，國家管網公司既不擁有資源，也不控制市場，管道建設的風險很大，與使用方（上游供氣方或下游買方）簽訂帶有“照付不議”條款的長期使用合同，是控制風險的有效辦法。然而，在實行管道公平準入的情況下，由于上游供氣方很難控制市場風

9、險，下游買方很難控制資源風險，決定了無論是上游供氣方還是下游買方，都不愿意與管道公司簽訂帶有“照付不議”條款的長期合同，這可以解釋為什么在歐美國家只有當天然氣市場進入穩(wěn)定增長階段，天然氣基礎設施已基本建設 完善，才開始對天然氣工業(yè)實施結構改革以促進天然氣市場改革。4如何通過“管住中間、放開兩頭”釋放市場活力中共中央、國務院 2015 年 10 月發(fā)布的《關于推進價格機制改革的若干意見》 提出，按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，推進天

10、然氣價格改革，促進市場主體多元化競爭。中共中央、國務院 2017 年 5 月發(fā)布的《關于深化石油天 然氣體制改革的若干意見》進一步明確采取管道獨立、運銷分離等結構改革措施，通過公平競爭釋放市場活力。歐美國家在管道實行公平準入后即放開管道 兩頭的氣源銷售價格和門站銷售價格，完全通過市場競爭形成。從中國的情況 看，上游生產領域集中度較高，尤其是天然氣對外依存度和進口成本較高，使得相對于管住中間，實現“放開兩頭”的目標要困難得多。目前，由天然

11、氣進 口企業(yè)承擔巨額進口虧損，放開管道兩頭的氣源銷售價格和門站銷售價格，就意味著國內市場的天然氣價格可能出現較大幅度上升。目前，中國對天然氣價格實行政府管制，天然氣價格形成機制主要存在兩個方面的問題：一是天然氣產業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)所獲得的投資收益與其承擔的投資風險 不相匹配。上游勘探開發(fā)和進口的投資和經營風險最大，但所獲得的投資回報 率很低；由于自然壟斷，中游管道運輸和下游城市配送投資和經營風險較小，但獲得的投資回報率較高[9]。二是在門站批