20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)的征地制度變遷——兼論1998年《土地管理法》修訂的影響

1、一、引言 一、引言20 世紀(jì) 90 年代中后期以來(lái)，中國(guó)地方政府的行為發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，地方政府的工作重心由“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營(yíng)城市”，由“抓住辦企業(yè)的權(quán)利”轉(zhuǎn)向“抓住土地開(kāi)發(fā)權(quán)”，從側(cè)重工業(yè)化轉(zhuǎn)向側(cè)重以土地開(kāi)發(fā)為主的城市化，地方政府財(cái)政收入來(lái)源的重點(diǎn)逐步由依靠企業(yè)轉(zhuǎn)向依靠土地征收和土地出讓[1-6]。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也由工業(yè)化的“單引擎”轉(zhuǎn)變?yōu)椋ǜ邇r(jià)）城市化與（低價(jià)）工業(yè)化的“雙引擎”[7-8]。這種由政府主導(dǎo)并高度依賴(lài)土地收入的增長(zhǎng)模

2、式所造成的影響和后果是復(fù)雜的。一方面，加快了中國(guó)城市擴(kuò)張的步伐，提高了城市化率，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。全國(guó)城市建成區(qū)面積在1996—2010 年擴(kuò)張了 19843.82 平方公里，年均增長(zhǎng)率為 5%，并且年均增速?gòu)?1996—2000年的約 2.7%增至 2001—2005 年的 7.9%和 2006—2010 年的 4.5%（見(jiàn)圖 1）。城市化率則由20 世紀(jì) 90 年代末期的約 30%提高至 2010 年的近 50%。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持了年均

3、9%以上的增速，經(jīng)濟(jì)總量一舉躍升至世界第二位[8]。中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義理論[9-10]以及官員晉升錦標(biāo)賽理論[11-12]是解釋這一模式的主要理論。另一方面，許多學(xué)者也指出了這一模式的負(fù)面影響：（1）政府通過(guò)壓低土地價(jià)格（以及放松勞工和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等）引資，短期內(nèi)提高了GDP，但不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，是一種無(wú)效率的“競(jìng)次”模式[13-14]。 （2）并不必然促進(jìn)地方政府將收入主要用于公共服務(wù)，反而加劇了地價(jià)和房?jī)r(jià)過(guò)快上漲以及城市生

4、產(chǎn)和生活成本上揚(yáng)，導(dǎo)致“土地城市化”快于“人的城市化”[1，8，15-16]。 （3）加大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及中央銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)，放大了宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)；激化社會(huì)矛盾，引發(fā)政府與農(nóng)民沖突，影響社會(huì)穩(wěn)定和政治安定[17-18]；造成地權(quán)不穩(wěn)定并減少了農(nóng)業(yè)投資，導(dǎo)致腐敗加重并系統(tǒng)化[19]。對(duì)于政府主導(dǎo)的“土地財(cái)政”模式的形成原因，主要有兩方面討論：一是分析以 GDP 為主的政績(jī)考核體制以及 20 世紀(jì) 90 年代中期分稅制改革后地方政府緩

5、解財(cái)政困難的動(dòng)機(jī)[1，4-5，成本，導(dǎo)致“租值耗散”及“公地悲劇”[35-37]。制度的一大基礎(chǔ)是以法律為主體的正式規(guī)則，它是界定有保障的產(chǎn)權(quán)以及實(shí)施產(chǎn)權(quán)正規(guī)化的關(guān)鍵[34，36-38]。本文考察中國(guó)征地制度中有關(guān)法律規(guī)定的變化，特別是 1998 年《土地管理法》的修訂過(guò)程及其導(dǎo)致的重大變化。這一變化的性質(zhì)及其影響在已有文獻(xiàn)中尚未得到足夠重視。正如何培生所指出，“形成當(dāng)前中國(guó)地權(quán)格局的政策和法律制定過(guò)程相當(dāng)復(fù)雜而又缺乏研究”[27]，已

6、有研究大多未涉及征地政策和法律的制定過(guò)程。走進(jìn)歷史，在細(xì)致挖掘文本資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合征地制度演進(jìn)各階段的歷史背景，深入征地政策和法規(guī)的制定過(guò)程，解讀立法者以及各部門(mén)的思路、動(dòng)機(jī)及其變化，有助于我們更深刻地理解中國(guó)征地制度的變遷，特別是征地制度中的正式規(guī)則的形成及其實(shí)施。（一） （一）1998 年之前的 年之前的傳統(tǒng) 傳統(tǒng)征地制度 征地制度中華人民共和國(guó)成立后，受制于當(dāng)時(shí)國(guó)際國(guó)內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)理想，選擇了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，

7、并推行以?xún)?yōu)先發(fā)展重工業(yè)為目標(biāo)的趕超戰(zhàn)略。由于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的要求與當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及要素稟賦的特點(diǎn)相矛盾，這一發(fā)展戰(zhàn)略無(wú)法依靠市場(chǎng)力量得以實(shí)現(xiàn)，只有通過(guò)政府的行政手段人為扭曲要素價(jià)格以及產(chǎn)品價(jià)格，實(shí)行工商業(yè)的國(guó)有化和農(nóng)業(yè)的集體化，以保障重工業(yè)發(fā)展的低成本[39-40]，主要的實(shí)施機(jī)制是“三套馬車(chē)”——農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度、人民公社制度和戶籍制度，并進(jìn)而形成了穩(wěn)定的“城市偏向”策略[41]。重工業(yè)優(yōu)先以及城市偏向的“趕超戰(zhàn)略”塑造了

8、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的征地制度，其中所蘊(yùn)含的“高強(qiáng)制、低補(bǔ)償”的基本特征一直延續(xù)至今。1953 年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》中規(guī)定：“被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)……一般土地以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)”；而在 1958 年修訂后的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》中，征地補(bǔ)償又被壓低為“以它最近二年至四年的定產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)”。時(shí)任國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)陶希晉在《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法修正草案的說(shuō)明》中指出，這是為了“節(jié)省國(guó)家開(kāi)支”。從黨的十一屆三中全會(huì)啟動(dòng)改革開(kāi)

9、放，到 1992 年黨的十四大明確提出“經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，1993 年黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，市場(chǎng)化改革已全面展開(kāi)。但是由于“追趕發(fā)達(dá)國(guó)家……始終是中國(guó)工業(yè)化戰(zhàn)略的首要目標(biāo)”[42]，因此“改革并沒(méi)有因工業(yè)化中期的到來(lái)而做出政策安排上的適應(yīng)性變化和調(diào)整，而是保持和放大了工業(yè)化初期特定條件下的政策扭曲，持續(xù)向工業(yè)和城市偏斜”[43]；在征地制度上，則依然“實(shí)行低價(jià)

10、征用土地的辦法”。這種與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的以產(chǎn)值倍數(shù)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則，也體現(xiàn)在 1982 年的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》以及 1986 年的《土地管理法》中，即該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三至六倍，以及土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)被征土地年產(chǎn)值的二十倍。需要說(shuō)明的是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的征地制度在保障農(nóng)民土地權(quán)利方面也有值得稱(chēng)道之處。一方面，在征地范圍上，1954 年以來(lái)，我國(guó)《憲法》一脈相承地規(guī)定了“國(guó)家為了公共利益的需要”可以

11、征地的原則，且一直未對(duì)“公共利益”進(jìn)行界定，保持“公共利益”的抽象意涵。盡管由于1982 年《憲法》修訂案首次宣布“城市的土地屬于國(guó)家所有”導(dǎo)致出現(xiàn)“征地悖論”[44]，但是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以及 1998 年之前的有關(guān)征地法規(guī)中都至少保留了只有“公共利益”才能征地的法律條文。例如，1953 和 1958 年的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》以及 1982 年的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》、1986 年的《土地管理法》中，都以“國(guó)家建設(shè)”為題，規(guī)定了國(guó)