國(guó)有控股公司治理法律問(wèn)題研究.pdf

1、本文約19萬(wàn)字,共分為九個(gè)部分。本文將國(guó)有控股公司的治理法律問(wèn)題作為研究對(duì)象。在選題時(shí)主要是基于當(dāng)前理論界或者監(jiān)管當(dāng)局對(duì)國(guó)有控股公司的關(guān)注不夠,或者是將精力主要放在上市公司,及股東多元化的其他公司上面,而對(duì)政府作為股東或政府作為主要股東的公司,即國(guó)有控股公司則沒(méi)有給予足夠的注意。當(dāng)然從政府的層面上看,政府的期間意志通過(guò)國(guó)有控股公司的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為國(guó)有控股公司的實(shí)際行動(dòng)是一件理所當(dāng)然的事情。因此國(guó)有控股公司的治理問(wèn)題在國(guó)外或國(guó)內(nèi)都始終沒(méi)有

2、得到比較深入研究也是可以理解的。本文先從國(guó)有控股公司的概念和特征入手,考察國(guó)有控股公司在各國(guó)經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境的背景中地位和作用。之所以先從概念的厘清和界定入手,是因?yàn)閲?guó)有控股公司的內(nèi)涵在理論界和實(shí)務(wù)界依然很模糊,幾乎都是從實(shí)用的角度來(lái)發(fā)揮和使用,隨意性比較大。經(jīng)過(guò)比較分析,在界定控股公司概念的基礎(chǔ)上,依照控股公司股東的性質(zhì)分類法,本文認(rèn)為,所謂國(guó)有控股公司,是控股公司的一種,是當(dāng)代許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理體制中的一個(gè)重要層次,是國(guó)家監(jiān)管

3、和經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的組織形式之一,是國(guó)家出資并授權(quán)設(shè)立的國(guó)有企業(yè),它是政府與企業(yè)之間的中介,主要從事國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理活動(dòng)的國(guó)有獨(dú)資或控股的公司。國(guó)有控股公司是指通過(guò)持有他公司一定比例的股份(或股權(quán))基礎(chǔ)上從事產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)和重大業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)有獨(dú)資或控股的公司,是國(guó)家以較少資本控制較多資本,并執(zhí)行著管理眾多國(guó)有企業(yè)的職能和實(shí)現(xiàn)政府的某一政策目標(biāo)而組建的經(jīng)濟(jì)組織。為了更好地理解國(guó)有控股公司的概念,本文還對(duì)控股公司和國(guó)有控股公司進(jìn)行分類研究,并對(duì)

4、控股公司與企業(yè)集團(tuán)、關(guān)聯(lián)公司之間的區(qū)別和聯(lián)系進(jìn)行比較。本文認(rèn)為國(guó)有控股公司具有股東方面的特殊性,還要受特別法約束和在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系中承擔(dān)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的中介等一般性國(guó)有企業(yè)所沒(méi)有的特征。國(guó)有控股公司是政府在調(diào)控經(jīng)濟(jì)中的“有形之手”之一。國(guó)有控股公司除了具有一般性公司的品格外,還兼具政府的“色彩”。國(guó)有資產(chǎn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中,與私有產(chǎn)權(quán)相比,國(guó)有產(chǎn)權(quán)具有外部性,兼顧社會(huì)整體利益,追求和滿足社會(huì)目標(biāo),校正市場(chǎng)失靈的優(yōu)勢(shì)。從宏觀上看,國(guó)有控股公

5、司是政府調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要工具和政府有效干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段。國(guó)有控股公司在配合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀調(diào)控政策的落實(shí),投資和引導(dǎo)社會(huì)資本投資一國(guó)重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域和關(guān)鍵行業(yè),支持關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的重要行業(yè)發(fā)展,振興民族經(jīng)濟(jì),促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速?gòu)?fù)蘇等方面的作用,一直為組建國(guó)有控股公司的國(guó)家所津津樂(lè)道。另外,在我國(guó)國(guó)有資本在國(guó)民經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退的格局下,國(guó)有控股公司大量存在的領(lǐng)域往往集中在基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)。這些領(lǐng)域事關(guān)國(guó)家主權(quán)和經(jīng)濟(jì)安全,與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人

6、民生活息息相關(guān);是非國(guó)有資本因投資大,回收期長(zhǎng),甚至無(wú)利可圖而不愿進(jìn)入,但經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展卻十分需要的行業(yè)。政府以國(guó)有控股公司為載體進(jìn)行先期投資,為社會(huì)提供“公共產(chǎn)品”,解決“市場(chǎng)失靈”和承擔(dān)助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能。國(guó)有控股公司承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任也是政府設(shè)立國(guó)有控股公司的目標(biāo)之一,擴(kuò)大就業(yè),為社會(huì)提供更多的就業(yè)崗位,穩(wěn)定物價(jià),保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行。從微觀上講,政府出資組建國(guó)有控股公司肯定有其營(yíng)利性的目標(biāo)期待,實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。政府通過(guò)

7、國(guó)有控股公司的運(yùn)營(yíng)對(duì)有效配置資源,調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)起著極其重要的作用。目前我國(guó)的國(guó)有資金投入,基本上是以國(guó)有控股公司為載體進(jìn)行的,由國(guó)有控股公司承擔(dān)投資項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)?？v觀世界主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家如美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等的國(guó)有控股公司經(jīng)營(yíng)制度環(huán)境,可以發(fā)現(xiàn),世界上主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)盡管各有不同,但有些相同之處,體現(xiàn)了一些國(guó)家在探索國(guó)有資產(chǎn)管理體制和經(jīng)營(yíng)方式方面的規(guī)律性認(rèn)識(shí)又上升到一個(gè)新的層面。主要國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制有差

8、別,但分工明確,事權(quán)劃分合理。從政府層面上看,大體上是通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理,包括人事、財(cái)務(wù)、決策和投資等方面進(jìn)行管理,實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理。歸納起來(lái),主要有以下幾種模式:一是以控股機(jī)構(gòu)為中心的管理體制。意大利是實(shí)行這種管理模式的代表。二是以財(cái)政部為核心的管理模式。三是以綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為中心的多部門(mén)管理模式。我國(guó)構(gòu)造國(guó)有資產(chǎn)有效監(jiān)管經(jīng)營(yíng)體制的基本框架是一種建立監(jiān)管、營(yíng)運(yùn)和經(jīng)營(yíng)相對(duì)分離的體制架構(gòu),與世界上主要國(guó)家國(guó)資監(jiān)管體制類似。世界上

9、主要國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)的管理體制基本上可以分為三個(gè)層次:第一層次,建立議會(huì)和政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管,行使企業(yè)重大問(wèn)題的決策權(quán)、企業(yè)高層領(lǐng)導(dǎo)人員的任免權(quán),對(duì)國(guó)有資產(chǎn)收益權(quán)和財(cái)產(chǎn)的分配權(quán),對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)督權(quán)和對(duì)企業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)權(quán)等所有者權(quán)利。第二層次是,組建國(guó)有控股公司,從事資本經(jīng)營(yíng),國(guó)家選派監(jiān)管代表進(jìn)入持股公司的董事會(huì),不干預(yù)公司日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)其主要作用是通過(guò)專門(mén)的產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府政策目標(biāo)。第三層次是,一般性的基層國(guó)有企業(yè),建立規(guī)

10、范的法人治理結(jié)構(gòu),實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制。國(guó)有控股公司卻是我國(guó)和世界上主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管與經(jīng)營(yíng)中都有的一個(gè)重要層次,在政府或議會(huì)與具體的國(guó)有企業(yè)之間起到承上啟下的作用。國(guó)有控股公司的存在并在各國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中經(jīng)檢驗(yàn)和證實(shí),是有效緩解政府過(guò)多干預(yù)具體企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的“隔離帶”和“緩沖器”。國(guó)有控股公司控制權(quán)是維系控股公司集團(tuán)體系的主要紐帶,是控股公司通過(guò)股權(quán)持有達(dá)到“管人、管事”的前提和基礎(chǔ)。國(guó)有控股公司慣常使用控制其下屬公

11、司的手段有:獨(dú)資、控股、參股等體現(xiàn)的股權(quán)控制,企業(yè)控制合同和托管、承包租賃等方面的契約控制。在控股公司的各種控制手段當(dāng)中,控股是各國(guó)國(guó)有控股公司運(yùn)用最多的一種手段。國(guó)有控股公司資本漫延的地方,也就是其控制觸角延伸到的地方。國(guó)有控股公司的控制手段不是其經(jīng)濟(jì)性目的的本身,而是以股東身份從股東財(cái)產(chǎn)所有權(quán)中派生出來(lái)的經(jīng)濟(jì)性權(quán)利,表現(xiàn)為國(guó)有控股公司控制權(quán)。本文從控股、控股股東、公司控股權(quán)和控制、控制股東、公司控制權(quán),兩個(gè)方面層層遞進(jìn),剖析控股權(quán)和

12、控制權(quán)之間的區(qū)別和聯(lián)系。從中可以推導(dǎo)出,公司控股權(quán)是控制權(quán)中的一個(gè)主要部分。而西方一些國(guó)家在“私有化”過(guò)程中出現(xiàn)的“金股”制度,可以看作是控股權(quán)的一種特殊形態(tài)?？刂茩?quán)既然是一種經(jīng)濟(jì)性的權(quán)利,其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)根源應(yīng)該是公司股東利益價(jià)值取向的沖突與平衡的結(jié)果?？毓蓹?quán)市場(chǎng),但更多的被稱作控制權(quán)市場(chǎng),也有稱之為控股權(quán)或控制權(quán)競(jìng)爭(zhēng),不一而足。學(xué)者們基本上從公司治理的角度來(lái)論證控制權(quán)或控股權(quán)市場(chǎng),把控制權(quán)作為公司治理機(jī)制的一部分。在控制權(quán)市場(chǎng)上,控股公

13、司的動(dòng)機(jī)主要是目標(biāo)公司的控制權(quán),控股公司取得目標(biāo)公司控股權(quán)的主要方式有兼并和收購(gòu),經(jīng)常又被簡(jiǎn)稱并購(gòu)。國(guó)有控股公司取得目標(biāo)的控制權(quán)即成為控制股東?？刂乒蓶|的誠(chéng)信義務(wù)同樣適用于國(guó)有控股公司。不過(guò)在國(guó)有控股公司控股權(quán)轉(zhuǎn)讓方面,當(dāng)前應(yīng)注意防止國(guó)有控股權(quán)的不當(dāng)流失,又要注意兼顧其他股東的利益。公司治理不能與公司治理結(jié)構(gòu)等同,但在我國(guó)的一些著述里沒(méi)有作區(qū)分或相等同的還相當(dāng)普遍。公司治理是通過(guò)一種制度安排,合理配置所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系。

14、公司治理是指規(guī)范公司經(jīng)營(yíng)和控制公司的制度體系,是規(guī)范股東、董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層之間的相互權(quán)利和平衡其他利益相關(guān)者利益的制度安排。公司治理至少包括以下內(nèi)容:一是公司的內(nèi)部治理,是指公司內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)利的安排。二是金融市場(chǎng)對(duì)企業(yè)的外部治理,主要是債權(quán)人監(jiān)督公司的相關(guān)法律機(jī)制。四是資本市場(chǎng)對(duì)公司的外部治理,主要包括上市制度信息披露制度和兼并收購(gòu)等法律制度。五是經(jīng)理人市場(chǎng)對(duì)公司的治理。完全的經(jīng)理人市場(chǎng)將對(duì)公司的現(xiàn)任經(jīng)營(yíng)者造成強(qiáng)大的壓力。六是激勵(lì)機(jī)

15、制對(duì)公司的治理,如股票期權(quán)制度等。公司治理的典型模式有英美治理模式、日德治理模式、家庭治理模式和政府主導(dǎo)型治理模式。國(guó)有控股公司的治理模式從理論上分析應(yīng)屬于政府主導(dǎo)型控制模式,雖借鑒其他模式合理化成分,但其特殊性也相當(dāng)明顯。相對(duì)于其他公司治理而言,國(guó)有控股公司治理具有治理客體寬泛,治理手段復(fù)雜多樣,除了激勵(lì)和監(jiān)督之外,還有控制與協(xié)調(diào)的問(wèn)題;國(guó)有控股公司內(nèi)部治理的代理鏈條長(zhǎng),激勵(lì)方式也比其他公司豐富。國(guó)有控股公司外部治理中政府的考核與評(píng)價(jià)

16、占有相當(dāng)重要的作用。國(guó)有控股公司治理機(jī)制也很有特色。在控制機(jī)制方面,主要手段有股權(quán)控制、戰(zhàn)略控制、人事和財(cái)務(wù)控制。而國(guó)有控股公司的控制和協(xié)調(diào)模式有資本控制型、行政控制型和混合控制型、平臺(tái)控制型。另外,由于各國(guó)公司立法的不斷完善,國(guó)有控股公司在其控股或控制的公司中居于強(qiáng)勢(shì)地位,保護(hù)中小股東的利益和保護(hù)母公司中債權(quán)人利益的法律制度比較健全,這也是國(guó)有控股公司治理健康發(fā)展的一個(gè)保障。國(guó)有控股公司的治理結(jié)構(gòu)中,政府的“影子”隨處可見(jiàn)。當(dāng)國(guó)有控股

17、公司為國(guó)有獨(dú)資公司時(shí),不存在股東會(huì)這一權(quán)力機(jī)關(guān),董事會(huì)的作用和職權(quán)明顯大于非一人股東型國(guó)有控股公司的董事會(huì)。國(guó)有控股公司的股東即政府或政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)如我國(guó)的國(guó)資委,抑或議會(huì)對(duì)國(guó)有控股公司的管理和監(jiān)控,主要是指派董事,任命董事長(zhǎng)和總經(jīng)理。國(guó)有控股公司的董事會(huì)則是必設(shè)機(jī)構(gòu)。但從世界主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的國(guó)有控股公司實(shí)踐來(lái)看,國(guó)有控股公司董事會(huì)的權(quán)力當(dāng)然受限于股東,但國(guó)有控股公司董事會(huì)權(quán)力具有有限性,董事會(huì)的決策權(quán)取決于股東或股東大會(huì)的意志。在國(guó)

18、有控股公司董事會(huì)的構(gòu)成上,成員的人數(shù)一般較少。國(guó)有控股公司董事會(huì)成員的產(chǎn)生方面都是任命制。國(guó)有控股公司董事會(huì)成員的身份方面,幾乎都有相當(dāng)一部分董事是公務(wù)員。國(guó)有控股公司的監(jiān)事會(huì)在職責(zé)的設(shè)定方面與當(dāng)前國(guó)內(nèi)的獨(dú)立董事制度重疊。從發(fā)展趨勢(shì)上看,極有可能獨(dú)立董事制度會(huì)取代國(guó)有控股公司的監(jiān)事會(huì)制度。國(guó)有控股公司的經(jīng)理制度還非常脆弱?！肮俦疚弧钡乃枷胍廊辉趪?guó)有控股公司高級(jí)管理人員在有很大的市場(chǎng),做大企業(yè)的目的是為了行政職務(wù)的升遷。在我國(guó)目前還沒(méi)有C

19、EO方面的制度性安排,國(guó)有控股公司董事長(zhǎng)和總裁(總經(jīng)理)的職責(zé)劃分仍然是一個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程。國(guó)外的CEO制度是把董事長(zhǎng)和總裁的職權(quán)撮合在一起形成的職位。但在我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)很大,盡管可以提高國(guó)有控股公司的執(zhí)行力,可是個(gè)人的道德風(fēng)險(xiǎn)控制也是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題,否則國(guó)有控股公司的治理結(jié)構(gòu)又回到過(guò)去的工廠制時(shí)代。最好的辦法是,讓董事長(zhǎng)的職位由德高望重的社會(huì)名流擔(dān)任,專事決策和檢查落實(shí)、督促經(jīng)營(yíng)層的活動(dòng)是否偏離董事會(huì)決策的方向。改變法定代表人人數(shù)的唯一性,