充分發(fā)揮財政對保障房融資的支撐作用

1、<p>　　充分發(fā)揮財政對保障房融資的支撐作用</p><p>　　隨著我國進入快速城鎮(zhèn)化階段，前期住宅供應(yīng)過度市場化的副作用逐步顯現(xiàn)：一面是商品房價格的持續(xù)上漲，房地產(chǎn)市場泡沫化加?。涣硪幻鎱s是大量中低收入者無力承擔(dān)最基本的住房消費負擔(dān)。為此，我國于2011年重新啟動第二輪保障房建設(shè)規(guī)劃，以緩解住房困難所帶來的社會經(jīng)濟問題。而保障房所具有的社會公共需求和社會保障的性質(zhì)決定了政府是支撐其建設(shè)的最大責(zé)任主

2、體，政府理應(yīng)在其中尤其是資金方面扮演重要角色。</p><p>　　一、我國保障房建設(shè)的融資現(xiàn)狀</p><p>　　（一）地方配套資金難落實，資金缺乏穩(wěn)定性</p><p>　　根據(jù)目前“十二五規(guī)劃”對保障房建設(shè)的部署，我國將在未來五年新建3600萬套保障性住宅，按照年均1萬億的資金投入量來計算，五年共需投入5萬億人民幣，這對于2008年的4萬億投資計劃來說還要高

3、。在中央明確表示保障房建設(shè)的主體責(zé)任由地方政府承擔(dān)的情況下，無疑給地方財政帶來了前所未有的壓力。在中央財政補貼上：以2013年為例，中央財政共撥付1015億元保障房專項資金（其中廉租房80億元，公共租賃住房580億元，棚戶區(qū)改造355億元），而根據(jù)住建部網(wǎng)站顯示，2013年我國城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)任務(wù)共投入11200元（開工666萬套，基本建成544萬套），中央財政的補貼資金不足總投資的10%。事實上按照基本建成470萬套、新開工63

4、0萬套的年度建設(shè)任務(wù)來看，中央財政資金占比將會更小。從目前我國地方財政的負擔(dān)能力來看，承擔(dān)30%基本已經(jīng)達到極限。在目前地方政府事權(quán)大于財權(quán)的狀況下，這對于多數(shù)城市來說是較難承受的。</p><p>　?。ǘ┬刨J融資預(yù)期并不樂觀</p><p>　　銀行信貸資金在保障房建設(shè)方面 占有重要地位，但近年來由于房地產(chǎn)市場調(diào)控力度的逐步加深，銀行方面逐步收緊對房地產(chǎn)的信貸資金。一方面，房地產(chǎn)行業(yè)

5、潛在風(fēng)險的存在以及保障房建設(shè)風(fēng)險分擔(dān)機制上的不完善令商業(yè)銀行在對保障房建設(shè)的加大投入上存在顧慮。另一方面，近年來央行不斷上調(diào)存款準(zhǔn)備金，貨幣政策呈持續(xù)趨緊態(tài)勢，銀行的信貸金額不斷受到壓縮。</p><p>　?。ㄈ┙鹑趧?chuàng)新不足，金融杠桿缺失</p><p>　　我國金融市場發(fā)展水平仍處于較低階段，具體表現(xiàn)為：債權(quán)融資和股權(quán)融資缺乏，信托功能單一且規(guī)模小，住房抵押貸款證券化剛剛起步還不成熟

6、，房地產(chǎn)信托投資基金等金融產(chǎn)品還在探索過程中，法律機制尚不健全，專業(yè)化的投資機構(gòu)、擔(dān)保機構(gòu)等缺位，相關(guān)的金融服務(wù)機構(gòu)如資產(chǎn)評估、信用評估、法律咨詢、金融擔(dān)保等發(fā)展薄弱，缺乏獨立有效的住房金融市場中介服務(wù)體系。這就造成了現(xiàn)行的融資工具雖多，包括企業(yè)債、銀行、基金、信托、保險等，但能有效使用的卻不多，發(fā)展成熟并可適用于保障房的工具則少之又少。</p><p>　　二、保障房建設(shè)融資的財政基礎(chǔ)</p>&

7、lt;p>　　（一）保障房的公共產(chǎn)品屬性決定了公共財政的主體責(zé)任</p><p>　　保障房就具有準(zhǔn)公共物品的特性。首先，在供大于求的情況下，保障房的消費具有非競爭性，增加一個消費者不會影響現(xiàn)有消費主體的消費效用。一旦需求超過了供給，就會出現(xiàn)擁擠狀態(tài)，消費者獲得的效用開始減少。其次，保障房具有局部排他性。由于保障房的供應(yīng)對象具有限制性，主要是根據(jù)家庭的收入水平、住房困難成都確定入圍的具體標(biāo)準(zhǔn)，不符合規(guī)定準(zhǔn)入

8、標(biāo)準(zhǔn)的家庭不被接納作為保障房這個“俱樂部會員”，而無法將符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的家庭排除在外。因此，保障房的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性要求其必須由政府主導(dǎo)，在為實現(xiàn)保障性住房開發(fā)建設(shè)而進行的資金籌集中，也必然要負擔(dān)主體作用。</p><p>　?。ǘ┍Ｕ戏烤哂猩鐣＠麑傩裕举|(zhì)上是以國家為主體的財政分配關(guān)系</p><p>　　根據(jù)庇古的福利經(jīng)濟學(xué)理論，一個國家或地區(qū)福利的大小主要取決于國民經(jīng)濟的總量和收入分

9、配的公平性，在假定國民經(jīng)濟總量不變的情況下，收入分配越公平，就愈能改善社會整體福利水平。而大多數(shù)國家采用的市場經(jīng)濟體制由于其資本的逐利性，顯然不具有主動促進收入分配公平化的動力，當(dāng)前我國的住宅供應(yīng)存在的過度市場化傾向很顯然印證了這一點。因此，保障房實質(zhì)上是擔(dān)當(dāng)了改善社會福利的任務(wù)，通過對住房困難群體的“托底”，保證他們最基本也是最迫切的住房需求得到適當(dāng)?shù)臐M足，縮減收入分配上的差距，讓低收入者也能共享經(jīng)濟發(fā)展的成果，從而提高社會總體福利水

10、平。另外我們還應(yīng)該看到，保障房建設(shè)所需的資金并不是從天而降的，在構(gòu)成上，他主要是由政府財政支撐的。即政府通過稅收和財政轉(zhuǎn)移將富裕群體和地區(qū)的一部分收入轉(zhuǎn)移支付到托底貧困群體住房需求的保障房建設(shè)上。因而，保障房實質(zhì)上是以國家為主體，以財政為來源，以轉(zhuǎn)移支付為手段的財政分配關(guān)系。</p><p>　　（三）公共財政要求合理掌握財政分配秩序</p><p>　　“好鋼要優(yōu)先用在刀刃上”，凡事都要

11、講究個輕重緩急，財政資金在一定時期的有限性決定了其必須優(yōu)先投入到最為緊迫的社會經(jīng)濟領(lǐng)域中去。在城鎮(zhèn)化快速推進的背景下，新的城市弱勢群體― “夾心層”的住房矛盾也日漸凸顯?！氨逼?、“蝸居”、“蟻族”這些近些年才產(chǎn)生的名詞折射出的不僅是他們的窘迫生活，更是當(dāng)前我國住房保障問題日益嚴(yán)峻的標(biāo)志。因此，我國財政應(yīng)逐步從盈利性和競爭性領(lǐng)域的投資中抽身，將著力點放在優(yōu)先確保保障房建設(shè)上來。</p><p>　　三、發(fā)達國家在

12、保障房方面的財政實踐</p><p><b>　?。ㄒ唬┟绹?lt;/b></p><p>　　美國的保障房主要以公共住房形式提供。美國在1937年制定的《公共住房法》中明確了聯(lián)邦與州政府的各自的責(zé)任，即聯(lián)邦財政出資、地方政府承建。公共住房供應(yīng)政策為解決低收入家庭的住房問題起到了較大作用，但是由于政府可以直接投入的資金有限，故從1965年起，政府通過優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)商建造供

13、低收入者租用的住房。提供低息貸款的方法，對私人建房者提供大大低于普通抵押貸款利率的資金；又比如聯(lián)邦減免稅的優(yōu)惠待遇規(guī)定，開發(fā)商為低收入家庭建房后的10年內(nèi)可以享受住房建造成本70%的減免稅待遇。 　?。ǘ┬录悠?lt;/p><p>　　新加坡的“居者有其屋計劃”世界聞名，在建設(shè)資金方面，政府通過建屋發(fā)展局對組屋（即保障房）進行統(tǒng)一投資建設(shè)，除少量的赤字補助金等形式的財政補貼外，新加坡政府利用公積金這一制度模式成功地

14、集合了民間資金用以組屋建設(shè)和購房貸款。事實上，新加坡堪稱利用公積金制度推進住房保障的典范，其保障房建設(shè)資金幾乎全部來自公積金。</p><p><b>　　（三）日本</b></p><p>　　日本政府保障性住房主要的提供方式是“公共住宅”。據(jù)統(tǒng)計，二戰(zhàn)結(jié)束以后日本建造的住宅總量中，公共住宅占了 45.7%，幾乎是全部住房的一半。在日本，公營住宅是由地方政府投資、委

15、托地方公共團體建造和運營的一種公房形式。按照規(guī)定，中央政府對建設(shè)費用負擔(dān)45%，其余部分由住宅租用者交納的房租和地方政府負擔(dān)構(gòu)成。另一種供應(yīng)形式是住宅公團建設(shè)的住宅，住宅公團建設(shè)的住宅主要是面向繁華都市的中低收入者，資金來源主要是向財政借貸（息差由國家從一般財政中支補），政府出資資助相關(guān)費用可達到1/2-2/3，另一部分資金向壽險公司等金融機構(gòu)借入。此外，政府還通過特批地方公共團體發(fā)行債券的方式對其保障房建設(shè)進行支持。</p>

16、;<p>　　四、完善財政投入的建議</p><p>　?。ㄒ唬┙⒎€(wěn)定的財政資金支持渠道</p><p>　　一是要建立健全預(yù)算體系。財政預(yù)算的編制和通過均需要國家權(quán)力機構(gòu)審議，一旦通過便具有強制性和穩(wěn)定性。因此，中央和地方應(yīng)科學(xué)安排保障房建設(shè)財政預(yù)算資金，應(yīng)將保障房建設(shè)和維護管理資金作為專項資金設(shè)立，并建立相應(yīng)的預(yù)算撥款和使用制度，確保其在國民收入中占有一定比例。同時中央

17、還應(yīng)逐步加大對預(yù)算資金安排使用的審查力度，確保資金全部用于保障房建設(shè)上，嚴(yán)禁虛立各種名目套用保障房專項資金。</p><p>　　二是合理劃分責(zé)任。在目前我國分稅制財政體系難以改變的情況下，單純靠行政壓力去要求地方政府完成任不是長久之計。中央和地方財政在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢的基礎(chǔ)上應(yīng)逐步加大對財政困難地區(qū)的扶持力度。對中西部土地出讓凈收益和公積金增值收益少、財政能力弱的貧困地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付比重應(yīng)逐步增加。此外還應(yīng)明確省

18、級政府的主導(dǎo)地位和市縣政府的具體責(zé)任，特別是省級政府要切實承擔(dān)起資金統(tǒng)籌的責(zé)任，合理確定地方政府間資金配套比例，明確并增加保障房新建、收購和租金補貼資金的預(yù)算安排。</p><p>　?。ǘ┎捎霉胶献髂Ｊ教嵘斦軛U效用</p><p>　　世界保障房發(fā)展的歷史表明，即使是美國、日本這樣財政實力雄厚的國家，也難以“單槍匹馬”地完成每年龐大的保障房建設(shè)任務(wù)。因此，通過公私合作的方式引入社

19、會資本“助力”，從而增強財政在實施保障房政策上的能力，不失為一種較好的選擇。目前，國際上比較通用的公司合作模式有PPP和BOT。社會資本的參與還有利于政府及時收回初期財政投入，用于開展其他保障房項目，從而提高了財政資金的使用效率，增強了財政的融資杠桿效果。</p><p>　?。ㄈ┌l(fā)行住房建設(shè)地方公債</p><p>　　發(fā)行住房建設(shè)公債可以改善地方政府的融資結(jié)構(gòu)，同時可以強化財政在保障

20、房建設(shè)融資中的主體地位。根據(jù)《財政部關(guān)于做好發(fā)行2011 年地方政府債券有關(guān)工作的通知》（財預(yù)〔2011〕29 號）以及《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》的相關(guān)指示，今后我國各級政府可以通過發(fā)行政府債券或通過地方投融資平臺發(fā)行專項債券的方式為保障房建設(shè)融資。住房公債作為債券融資的一部分，具有期限長、利率低的優(yōu)勢，是保障性住房項目市場融資的較好工具。因此我國各級政府應(yīng)在合理限度內(nèi)積極通過發(fā)行住房公債的方式為保障房建設(shè)進行

21、融資，但同時也要確保地方債務(wù)風(fēng)險在可控范圍之內(nèi)。</p><p>　?。ㄋ模┩晟苽€人住房房產(chǎn)稅，擴大實施覆蓋面</p><p>　　個人住房房產(chǎn)稅作為一種稅收，包括了稅收所具有的財政功能，成熟完善、覆蓋全面的房產(chǎn)稅一方面可以使地方政府?dāng)[脫土地財政的“綁架”，增強收入的穩(wěn)定性和持續(xù)性使；另一方面也是擴充財源的重要渠道。隨著結(jié)構(gòu)性減稅的逐步推進，地方財政收入面臨進一步縮水的困境。為了避免本就資