淺析構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)法律援助制度

1、<p>　　淺析構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)法律援助制度</p><p>　　論文摘要 近年來，環(huán)境污染事故頻發(fā)，導(dǎo)致環(huán)境侵權(quán)事件數(shù)量大增。由于受害人多是經(jīng)濟(jì)困難的弱勢(shì)群體，此類案件進(jìn)入訴訟程序的僅是少數(shù)，特別是在重大污染事故處理中，更是忽視了對(duì)受害人的賠償。法律援助作為為困難群體提供免費(fèi)法律幫助的制度，卻沒有將此類案件納入援助范圍，當(dāng)前雖已有法律就此做出原則規(guī)定，但由于缺乏相關(guān)配套措施，致使原則規(guī)定難以落實(shí)，在《環(huán)境

2、保護(hù)法》修改之際，通過立法正式建立環(huán)境侵權(quán)法律援助制度非常必要。 </p><p>　　論文關(guān)鍵詞 環(huán)境侵權(quán) 律師 法律援助 </p><p>　　近年來，環(huán)境侵權(quán)類案件在數(shù)量上呈逐年上升之勢(shì)，有些案件的損害后果可謂觸目驚心。環(huán)境侵權(quán)是指人類環(huán)境利用行為造成環(huán)境污染和自然破壞，繼而導(dǎo)致公、私財(cái)產(chǎn)損失或人體健康損害以及環(huán)境質(zhì)量惡化和環(huán)境功能下降，并依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的一種特殊侵權(quán)行為。環(huán)境

3、侵權(quán)問題是伴隨著環(huán)境問題的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。可以說，它并非一個(gè)新問題，但卻從來沒有像今天如此嚴(yán)重。在遭受污染侵害的人群中，經(jīng)濟(jì)條件較差的弱勢(shì)群體是最大的受害群體，他們特別需要得到法律的保護(hù)，但由于經(jīng)濟(jì)困難，他們無力支付相關(guān)費(fèi)用。而現(xiàn)行的法律援助制度作為向困難群體提供免費(fèi)法律幫助的制度，卻沒有對(duì)此類案件敞開大門。當(dāng)前雖已有立法初步涉及此類問題，但由于缺乏相關(guān)配套措施而難以落實(shí)。 </p><p>　　一、環(huán)境侵權(quán)案件：

4、法律援助的“盲區(qū)” </p><p>　　當(dāng)今時(shí)代，工業(yè)高度發(fā)達(dá)，由于大規(guī)模的工業(yè)生產(chǎn)而導(dǎo)致的環(huán)境污染已經(jīng)成為全球性問題，在西方國(guó)家的歷史上，經(jīng)歷了“先污染、后治理”的教訓(xùn)之后，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)得到國(guó)家與民眾的充分重視。在我國(guó)，由于種種原因，近年來環(huán)境污染事件層出不窮，不僅對(duì)自然環(huán)境造成了嚴(yán)重污染，也給人民群眾造成了嚴(yán)重的損害。近年來媒體頻繁報(bào)道的各地“癌癥村”就是一個(gè)個(gè)典型的事例。 </p><

5、p>　　日漸嚴(yán)重的污染事件導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害已經(jīng)成了一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題，然而，由于受害人以弱勢(shì)群體為主，其通過法律途徑維權(quán)困難重重，而為弱勢(shì)群體提供法律幫助的法律援助制度此時(shí)卻未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。法律援助在西方國(guó)家最初是由一些私人律師和宗教團(tuán)體及慈善機(jī)構(gòu)等民間組織自發(fā)地為窮人提供免費(fèi)法律服務(wù)的慈善行為發(fā)展而來的，早在19世紀(jì)末的初創(chuàng)階段，提供法律援助是律師的自發(fā)行為，具有隨意性，是出于律師的道德和“良知”，不具有國(guó)家強(qiáng)制性

6、，更沒有上升到國(guó)家責(zé)任的高度。從19世紀(jì)末到第二次世界大戰(zhàn)前，完成了法律援助從慈善行為向國(guó)家責(zé)任的轉(zhuǎn)變。自第二次世界大戰(zhàn)以后，法律援助進(jìn)入全面發(fā)展階段。截至1999年，世界上已有近150個(gè)國(guó)家或地區(qū)建立法律援助制度。 </p><p>　　我國(guó)雖然直到上世紀(jì)九十年代才逐步建立起法律援助制度，但發(fā)展迅速，成果顯著。1996年12月，司法部法律援助中心成立，擔(dān)負(fù)對(duì)全國(guó)法律援助工作的管理和監(jiān)督。1997年5月，中國(guó)法律

7、援助基金會(huì)經(jīng)民政部批準(zhǔn)成立。此后，司法部就刑事、民事、行政等法律援助工作和最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等發(fā)布了多個(gè)聯(lián)合通知。廣東、山東、江蘇、重慶等省市也出臺(tái)了地方性的法律援助法規(guī)，為法律援助的全國(guó)性立法奠定了良好的基礎(chǔ)。2003年7月16日，我國(guó)第一部全國(guó)性法律援助法規(guī)《法律援助條例》（下稱《條例》）經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過，并于同年9月1日起實(shí)施，這標(biāo)志著我國(guó)法律援助制度的正式確立，對(duì)推動(dòng)我國(guó)法律援助事業(yè)起到了很大作用。但是

8、，由于當(dāng)時(shí)的局限性，《條例》只是規(guī)定了一些直接針對(duì)個(gè)人的且情況較為緊急的援助事項(xiàng)，并沒有把環(huán)境侵權(quán)案件列入援助范圍內(nèi)，可以說，環(huán)境侵權(quán)類案件已經(jīng)成為法律援助制度的“盲區(qū)”。近年來發(fā)生的大多數(shù)環(huán)境侵權(quán)事件都因立案難、取證難、鑒定難、處理難等原因而擱置在法院的大門之外，各級(jí)法院受理的環(huán)境侵權(quán)案件不多，其中勝訴的案件也不太多。法律援助制度本是造福社會(huì)、幫助弱勢(shì)群體維權(quán)的公益制度，為何在愈</p><p>　　二、環(huán)境侵

9、權(quán)事件亟需律師提供法律援助 </p><p>　　法律援助立法之時(shí)，受援范圍主要是直接針對(duì)困難群體個(gè)人權(quán)益的案件，這對(duì)于解決當(dāng)時(shí)的需要是必須的，但立法應(yīng)當(dāng)具有的適當(dāng)前瞻性在此卻未能很好地體現(xiàn)?！稐l例》實(shí)施后的這些年里，環(huán)境污染和自然破壞事件有增無減。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年全國(guó)突發(fā)環(huán)境事件總體呈上升趨勢(shì)，環(huán)境保護(hù)部直接調(diào)查處理的突發(fā)環(huán)境事件135起，比上年增長(zhǎng)22.7%。2009年，環(huán)境保護(hù)部共接報(bào)并妥善處置突發(fā)環(huán)境事

10、件171起，比上年增加26.7%。 </p><p>　　面對(duì)愈演愈烈的環(huán)境侵權(quán)事件，相對(duì)于現(xiàn)行《條例》規(guī)定的受援范圍，受害人更需要律師參與，以代理人的身份通過訴訟或非訴提供法律服務(wù)，其原因主要有以下幾個(gè)方面： </p><p>　　一是環(huán)境污染事件影響面大、后果嚴(yán)重。近年發(fā)生的多起重大環(huán)境污染事件，影響都特別巨大，這是由大氣與水的流動(dòng)性決定的。如2004年沱江污染事故，是自1997年新刑

11、法生效以來因環(huán)境污染受到刑事制裁人數(shù)最多的一次環(huán)境污染事故，也是第一次在同一起環(huán)境污染事故案件中對(duì)排污企業(yè)人員和環(huán)境管理人員同時(shí)追究刑事責(zé)任的案件。這次事故之后，四川省長(zhǎng)、省委書記都曾通過媒體道歉，但對(duì)事故受害者的賠償卻并無詳細(xì)報(bào)道，更為嚴(yán)重的是，由于長(zhǎng)期的嚴(yán)重污染，“沱江沿線還出現(xiàn)了一些集中的癌癥村，比如簡(jiǎn)陽簡(jiǎn)城鎮(zhèn)的民旺村。這個(gè)流域的癌患，大部分和消化系統(tǒng)有關(guān)，比如簡(jiǎn)陽食道癌、胃癌偏高，內(nèi)江肝癌患病率偏高，而這些消化系統(tǒng)的癌變，醫(yī)學(xué)證

12、實(shí)和亞硝酸鹽存在一定相關(guān)性?！倍饔颉耙呀?jīng)成為了國(guó)內(nèi)癌癥的高發(fā)地區(qū)之一，而根據(jù)科學(xué)研究，癌癥發(fā)生中環(huán)境因素占85%?！?lt;/p><p>　　二是受害人多是經(jīng)濟(jì)困難的弱勢(shì)群體。據(jù)環(huán)保部門統(tǒng)計(jì)，污染事件中，最多的是水污染，其次是大氣污染。由于水和大氣的流動(dòng)性特點(diǎn)，使得污染可以迅速擴(kuò)大。在水污染事件中，受害人多是沿岸居民與種植、養(yǎng)殖戶，大氣污染事件中，受害人多是污染企業(yè)附近的居民，而一般來說，污染企業(yè)多是在市郊或者

13、農(nóng)村，這就決定了受害人以農(nóng)民為主。在目前農(nóng)民的法律意識(shí)不足、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)條件下，他們往往把希望寄托于當(dāng)?shù)卣?，希望通過政府的努力解決已經(jīng)發(fā)生的問題，但一些地方政府作為既得利益者，往往是污染企業(yè)的后臺(tái)甚至股東，缺乏治理污染的動(dòng)機(jī)。</p><p>　　三是侵權(quán)者多是實(shí)力雄厚的企業(yè)，并且重大污染大都是大型企業(yè)，甚至是大型國(guó)有企業(yè)。例如2004年沱江污染的罪魁禍?zhǔn)资撬拇ɑす煞萦邢薰荆?003年12月的重慶開縣

14、天然氣井發(fā)生井噴事故的元兇是中石油；2010年7月發(fā)生的造成福建汀江重大污染的紫金礦業(yè)“環(huán)保門”事件中，紫金公司更是與當(dāng)?shù)卣兄芮嘘P(guān)系，“紫金礦業(yè)2009年年報(bào)顯示，該公司第一大股東是代表福建上杭縣國(guó)資委的閩西興杭國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)有限公司，持有28.96%股權(quán)，該公司董事長(zhǎng)陳景河持有0.6%，是最大的個(gè)人股東?！?</p><p>　　污染事件的頻繁發(fā)生，越來越多的受害人不僅遭受人身傷亡和財(cái)產(chǎn)的直接損失，更有

15、甚者，長(zhǎng)期的污染導(dǎo)致其生存環(huán)境惡化，生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響，許多人因病致貧，而又因貧而無力治病，如此惡性循環(huán)，已經(jīng)不是個(gè)例，可以說，構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)法律援助制度，讓律師為環(huán)境侵權(quán)案件的受害人提供包括訴訟與非訴在內(nèi)的法律服務(wù)已經(jīng)刻不容緩。該制度的建立對(duì)于正在遭受污染侵害的人群、對(duì)于整個(gè)社會(huì)都具有重大意義： </p><p>　　第一，有利于促進(jìn)保障人權(quán)，落實(shí)“法律面前人人平等”的憲法原則?！稐l例》明確規(guī)定法律援助是政府責(zé)

16、任，它的實(shí)質(zhì)是國(guó)家通過制度化的形式，對(duì)法律服務(wù)資源進(jìn)行再分配，以保障貧弱殘疾者等群體不因經(jīng)濟(jì)能力、生理缺陷而得不到應(yīng)有的法律幫助，該制度通過幫助弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)益，體現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)大眾基本人權(quán)的保障責(zé)任，這是落實(shí)“法律面前人人平等”的憲法原則的需要，也是“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的內(nèi)在要求。 </p><p>　　第二，有利于促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)?？茖W(xué)發(fā)展觀對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)提出了新的要求，然而不少企業(yè)作

17、為“經(jīng)濟(jì)人”的本性使之只關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)效益，而忽視其環(huán)境保護(hù)義務(wù)，更有甚者為了企業(yè)利益最大化而不惜犧牲環(huán)境，從而造成重大污染事故。而某些地方政府及環(huán)境保護(hù)主管部門也出于地方利益對(duì)污染企業(yè)采取縱容態(tài)度。改變這種情況，依靠企業(yè)或者政府部門的自覺性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須通過制度設(shè)計(jì)，讓廣大群眾真正參與，讓社會(huì)各屆都有權(quán)監(jiān)督，而通過對(duì)環(huán)境侵權(quán)案件的法律援助，可以很好地調(diào)動(dòng)廣大群眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，從而促進(jìn)政府和企業(yè)真正把落實(shí)科學(xué)發(fā)展作為其實(shí)際行動(dòng)。黨

18、的十八大報(bào)告提出“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！甭鋵?shí)這一要求，需要從源頭上控制環(huán)境污染，而這就要依靠廣大人民群眾的積極參與，當(dāng)污染企業(yè)和有關(guān)部門不能正確履行義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過承擔(dān)法律責(zé)任的方式予以制裁。 </p><p>　　第三，有利于化解矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定?！懊裰鞣ㄖ巍?、“公平正義”是社會(huì)主義和諧社會(huì)的題中之義

19、，然而回顧近年發(fā)生的重大環(huán)境污染事件，不僅侵害了廣大群眾的利益，更給地方帶來了不穩(wěn)定的因素，由于問題不能及時(shí)解決，一些受害人再三上訪。通過對(duì)環(huán)境侵權(quán)案件的援助，可以暢通弱勢(shì)群體的合理訴求，有效維護(hù)其合法權(quán)益，這是實(shí)現(xiàn)法律賦予公民權(quán)利的有效措施，是體現(xiàn)社會(huì)公平正義的有效手段，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧的內(nèi)在要求。近年來，因環(huán)境問題引起的社會(huì)事件頻發(fā)，從2007年的廈門、2011年的大連兩度因PX化工項(xiàng)目出現(xiàn)“集體散步”，到2012年四

20、川省什邡市的鉬銅項(xiàng)目騷亂和江蘇省啟東市王子紙業(yè)“排海工程項(xiàng)目”事件，地方政府涉及環(huán)保的項(xiàng)目一再引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)。當(dāng)政府決策的制定和調(diào)整缺乏程序化、制度化的運(yùn)作，而老百姓的利益表達(dá)也缺乏順暢的通道時(shí)，就容易出現(xiàn)從和平請(qǐng)?jiān)秆葑優(yōu)楸┝Ρ磉_(dá)的局面。這種“不鬧就上、一鬧就撤”的模式，是對(duì)政府公信力和正常運(yùn)行的極大損害，也和法治國(guó)家建設(shè)的要求背道而馳。</p><p>　　三、環(huán)境侵權(quán)法律援助制度構(gòu)建設(shè)想 </p>

21、<p>　　目前，我國(guó)雖然尚未通過立法明確建立環(huán)境侵權(quán)法律援助制度，但已經(jīng)有相關(guān)法規(guī)就此進(jìn)行了初步規(guī)定。例如農(nóng)業(yè)部于2006年制定的《農(nóng)業(yè)環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，在事件的“后期處置”一章規(guī)定了應(yīng)該對(duì)受害地區(qū)人員提供法律咨詢和法律援助，明確將法律援助作為事件處理的環(huán)節(jié)之一，但這僅僅是原則性的規(guī)定，對(duì)于突發(fā)事件中法律援助的對(duì)象、具體形式、援助內(nèi)容、援助方式、援助途徑等，則沒有涉及。2010年11月通過的《北京市水污染防治條例

22、》則以地方性法規(guī)的形式明確規(guī)定了環(huán)境部門可以支持當(dāng)事人起訴，并應(yīng)當(dāng)提供法律援助，該條例第九十三條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)行政主管部門和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟，并在確定污染源、污染范圍及污染造成的損失等事故調(diào)查方面為當(dāng)事人提供支持。本市的法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將經(jīng)濟(jì)困難公民因水污染受到損害請(qǐng)求賠償?shù)陌讣?，納入法律援助的事項(xiàng)范圍。” </p><p>　　在國(guó)家層面的立法上，2004年1

23、2月修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十四條第三款規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)固體廢物污染環(huán)境訴訟中的受害人提供法律援助?！?008年2月修訂后的《水污染防治法》？第八十八條第三款規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和律師為水污染損害訴訟中的受害人提供法律援助。”這些規(guī)定雖然明確寫入對(duì)受害人提供法律援助，然而只是“國(guó)家鼓勵(lì)”，具體如何鼓勵(lì)、如何操作則缺乏明確規(guī)定，亦無其他規(guī)定與此配套，這與《條例》明確規(guī)定的法律援助是政府責(zé)任不同，也使這一

24、規(guī)定在實(shí)踐中難以落實(shí)。此外，該規(guī)定僅針對(duì)訴訟程序，而損害賠償?shù)慕鉀Q有時(shí)可能并不一定經(jīng)過訴訟程序，也有可能通過非訴的程序協(xié)商解決，因此有必要擴(kuò)大援助方式。 </p><p>　　為構(gòu)建環(huán)境侵權(quán)法律援助制度，預(yù)防和制止環(huán)境污染事件對(duì)人民群眾的人身和財(cái)產(chǎn)造成重大損害，切實(shí)維護(hù)好、保障好人民群眾根本利益，需要從立法引導(dǎo)、制度建設(shè)、保障參與等方面采取措施，重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作： </p><p&g

25、t;　　第一，以《環(huán)境保護(hù)法》修改為契機(jī)，于該法中規(guī)定“法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將經(jīng)濟(jì)困難公民因環(huán)境污染受到損害請(qǐng)求賠償?shù)陌讣{入法律援助的事項(xiàng)范圍。”作為環(huán)境保護(hù)基本法，頒布于1989年的《環(huán)境保護(hù)法》多年來一直沒有修訂，導(dǎo)致其規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，修改該法已經(jīng)列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中繼續(xù)開展研究論證的項(xiàng)目，現(xiàn)正積極開展修改的研究論證。在這次修改中，應(yīng)當(dāng)在《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》關(guān)于鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)污染損害訴

26、訟中的受害人提供法律援助的規(guī)定之基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確建立環(huán)境侵權(quán)法律援助制度，為律師參與環(huán)境侵權(quán)法律援助提供法律依據(jù)。 </p><p>　　第二，結(jié)合法律援助立法完善進(jìn)程，細(xì)化落實(shí)相關(guān)制度。建立環(huán)境侵權(quán)法律援助制度，需要結(jié)合法律援助制度自身的發(fā)展與完善。擴(kuò)大法律援助覆蓋面，使更多的困難群眾和困難群眾更多的法律事項(xiàng)能夠得到法律援助，是法律援助工作深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、充分發(fā)揮法律援助在黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)人民權(quán)益機(jī)

27、制中的積極作用，必須首先解決的問題。 環(huán)境侵權(quán)案件的特殊性，特別是其加害人與受害人雙方地位的差異，導(dǎo)致了作為弱勢(shì)群體的受害人維權(quán)的艱難，而隨著法律援助立法與制度的不斷完善，特別是法律援助覆蓋面的擴(kuò)大，將法律援助的陽光照向這個(gè)特殊的弱勢(shì)群體勢(shì)在必行。 </p><p>　　第三，司法行政機(jī)關(guān)的支持與律師界的參與。作為政府責(zé)任的法律援助，應(yīng)由政府提供財(cái)政支持，并保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，由于我國(guó)幅員

28、遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差別巨大，地方政府對(duì)法律援助的投入并不一致，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的中西部地區(qū)，投入更是先天不足，而且更容易在抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)忽略對(duì)環(huán)境的保護(hù)，因此更需要律師發(fā)揮作用。在規(guī)定律師參與環(huán)境侵權(quán)法律援助時(shí)，除履行監(jiān)督管理職責(zé)外，應(yīng)當(dāng)明確由司法行政機(jī)關(guān)代表政府履行相關(guān)義務(wù)。《條例》第四條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院司法行政部門監(jiān)督管理全國(guó)的法律援助工作。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府司法行政部門監(jiān)督管理本行政區(qū)域的法律援助工作。中華全國(guó)