養(yǎng)老服務設施規(guī)劃中的若干關鍵問題探討

1、<p>　　養(yǎng)老服務設施規(guī)劃中的若干關鍵問題探討</p><p>　　【摘要】根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國60歲及以上人口為1.78億人，占全球老年人口總量的五分之一，已是世界上老年人口最多的國家。養(yǎng)老問題已成為城市規(guī)劃中一個重點關注的方向，特別體現(xiàn)在養(yǎng)老服務設施的空間布局和配置標準方面，因為其將會直接影響到未來養(yǎng)老服務的硬件質量。本文結合目前國內已完成的養(yǎng)老服務設施專項規(guī)劃成果，針對規(guī)劃中涉及的若

2、干關鍵問題（千人床位數(shù)指標、養(yǎng)老服務設施規(guī)模及養(yǎng)老服務設施配置標準、老年人口現(xiàn)狀與預測、養(yǎng)老服務設施選址方法）進行深入的研究。研究表明，過分地注重千人床位數(shù)指標可能會導致養(yǎng)老資金近期的不合理利用，老年人口統(tǒng)計與預測會直接影響?zhàn)B老服務設施布局及其配置標準的質量水平，需要加強養(yǎng)老服務設施布局的評價方法研究。 </p><p>　　【關鍵詞】城市規(guī)劃；養(yǎng)老服務設施；千人床位數(shù)指標； </p><p&

3、gt;　　中圖分類號： TU984 文獻標識碼：A </p><p><b>　　1. 引言 </b></p><p>　　2011年國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，全國60歲及以上老年人口已達1.8499億，占總人口的比重達13.7%，與2010年第六次全國人口普查相比，上升了0.4個百分比，如圖1所示。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，人民生活水平和醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)的巨大改善，生育率

4、持續(xù)保持較低水平，老齡化進程還將逐步加快，必將對社會經(jīng)濟發(fā)展產生重大的影響。目前，很多地區(qū)已開展養(yǎng)老服務設施的專項規(guī)劃，通過改造和新建養(yǎng)老服務設施滿足當前形式下老年人養(yǎng)老服務需求以及應對未來老齡化發(fā)展要求。從養(yǎng)老服務設施規(guī)劃的內容上看，涉及以下四個方面的關鍵問題：千人床位數(shù)指標（即每千名老人擁有的養(yǎng)老床位數(shù)）、養(yǎng)老服務設施配置標準、老年人口統(tǒng)計與預測、養(yǎng)老服務設施選址方法。本文主要針對以上四個方面目前存在的一些問題進行分析，重點提出相關

5、的解決方法。 </p><p>　　圖1 2007～2011年老年人口規(guī)模變動情況（萬人，%） </p><p>　　2. 問題分析與研究 </p><p>　　2.1 千人床位數(shù)指標 </p><p>　　圖2 2010年31省市的老年人千人床位數(shù)分布圖 </p><p>　　注：由于資料來源、數(shù)據(jù)截止時間不同，各地

6、老人數(shù)、養(yǎng)老機構床位數(shù)、每千名老人擁有床位數(shù)與全國數(shù)字略有出入。湖北省暫無老年人千人床位數(shù)值。 </p><p>　　表1 國外現(xiàn)狀與規(guī)劃的每千名老人擁有床位數(shù)指標一覽表 </p><p>　　如圖2所示，2010年我國很多地區(qū)的每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)都是在20張以下，這遠遠低于瑞典、德國等發(fā)達國家的水平?？梢姡瑱C構養(yǎng)老服務設施的床位數(shù)無法滿足現(xiàn)有老年人口總數(shù)的要求，但同時經(jīng)過資料和調研

7、發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)中盡管城市的養(yǎng)老床位數(shù)經(jīng)常出現(xiàn)“一床難求”的現(xiàn)象，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村敬老院的多數(shù)床位是無人入住的，究其原因主要是：農村的家庭觀念較為濃厚，子女對于父母入住敬老院會覺得不光彩，城市居民對于機構養(yǎng)老較為容易接受。另外，城市中年階層由于工作時間限制等原因原有的家庭養(yǎng)老難以維持。從養(yǎng)老服務設施的床位數(shù)種類來看，大部分機構養(yǎng)老服務設施目前與醫(yī)療體系的合作缺少制度安排，導致護理型養(yǎng)老機構設施缺乏，不能滿足失能、失智老人的長期護理和緊急醫(yī)療

8、救護需求[1]。因此，我國目前養(yǎng)老床位數(shù)并非只是單一性的缺少問題，還存在分布不均衡、設施利用率低以及護理型床位偏少等問題。 </p><p>　　圖3 31省市2010年與2015年（規(guī)劃）的老年人千人床位數(shù)比較圖 </p><p>　　注：2015年的每千名老人床位數(shù)值主要依據(jù)是各省市的老齡事業(yè)十二五發(fā)展規(guī)劃，其中湖南和新疆沒有查詢到省的老年人千人床位數(shù)指標，分別以長沙和烏魯木齊做替代性

9、比較。 </p><p>　　如圖3所示，根據(jù)各地區(qū)的“十二五”社會養(yǎng)老服務體系等規(guī)劃，到2015年，每千名老人的床位數(shù)指標基本都是30張，北京、遼寧、安徽和江西規(guī)劃每千名老人床位數(shù)分別為38、35、40、40，貴州規(guī)劃為20張。根據(jù)《社會養(yǎng)老服務體系建設“十二五”規(guī)劃》，到2015年所提出的目標為每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達到30張?？梢?，從2010年到2015年我國需要建造大量的養(yǎng)老服務床位數(shù)才能滿足規(guī)劃指標

10、。同時需要關注的是，地方在制定養(yǎng)老服務設施專項規(guī)劃確定規(guī)劃期末養(yǎng)老床位數(shù)時，須以城市總體規(guī)劃所確定的總人口數(shù)作為計算參考值，考慮人口預測中可能存在的預測人口大于實際人口增長速度問題，往往會導致最終總床位數(shù)偏高，大于實際老年人口數(shù)的需求。 </p><p>　　從目前現(xiàn)狀與規(guī)劃的床位數(shù)差距較大來看，如果近期只是關注提高養(yǎng)老服務設施的床位數(shù)量，而忽視緊缺型床位建設以及養(yǎng)老服務設施的整體布局，則會導致資源利用率低和重點

11、需求無法滿足等問題。鑒于當前很多地區(qū)可建設土地資源緊張等問題，建議相關主管部門不可只是單一追求養(yǎng)老服務設施床位數(shù)量的大幅提高，而是要結合當?shù)丶比毙宛B(yǎng)老服務設施床位建設指標進行綜合衡量。同時，要基于老年人口分布等條件合理配置地方養(yǎng)老服務設施布局，進而達到資源利用最大化的目的。 </p><p>　　2.2 養(yǎng)老服務設施配置標準 </p><p>　　一般而言，養(yǎng)老服務水平與其設施規(guī)模大小具有

12、正比例關系，即大型養(yǎng)老服務設施的功能設施齊全，服務水平一流，醫(yī)療護理能力強，具有很好的示范、保障和補缺的作用，而中小型養(yǎng)老服務設施的功能和服務水平相對較弱，醫(yī)療護理能力缺乏。同時，在服務保障范圍上，大型養(yǎng)老服務設施的服務覆蓋范圍較廣，中小型養(yǎng)老服務設施服務距離有限。另外，當前值得關注的是養(yǎng)老服務設施的規(guī)模越大占地面積也就越大，而目前很多地方的中心城區(qū)土地資源緊張，可能會出現(xiàn)以下兩種應對方式：第一種方式為構建大型養(yǎng)老服務設施解決所有的設施

13、養(yǎng)老服務問題，其主要原因是城市建設用地，分散布局不利于土地資源的整體性開發(fā)；第二種方式為難以或者不愿意在城市中選擇較大面積土地進行養(yǎng)老服務設施建設，其主要原因是城市中已無較大面積建設用地或者是缺乏經(jīng)濟利益驅動[2]。 </p><p>　　可見，以上兩種應對方式具有一定的客觀原因，但是從養(yǎng)老服務設施本身社會職能出發(fā)考慮，我們會發(fā)現(xiàn)其與文體等社會公共設施布局具有一定的相似性，即需要重點考慮作為主體的老年人需求，而不

14、是以某種資源的經(jīng)濟性為核心選擇標準。以體育設施做類比說明，目前我國很多城市建設有大型體育場，但是城市居民往往感到鍛煉場所存在嚴重的不足，因為與其居住地相近的小型體育場地不足。從城市的生活節(jié)奏、交通環(huán)境而言，小型的體育場地有利于居民在非節(jié)假日期間的工作之余隨時進行鍛煉，這也是保持現(xiàn)代城市人實現(xiàn)戶外長期身體鍛煉的必備條件。對于養(yǎng)老服務設施而言，大型設施有利于為非常需要醫(yī)療護理、高齡以及經(jīng)濟負擔能力較強的老人提供養(yǎng)老服務，而規(guī)模較小設施可以在

15、城市中起到保障老年人與原有家庭的空間和時間距離上的臨近性，這便是養(yǎng)老服務設施規(guī)劃中應當特別關注的尊重人的親情理念與傳統(tǒng)居家養(yǎng)老的影響力[3]。試想，如果居住區(qū)居民可以通過步行或者幾站公交距離便可以尋找到一座養(yǎng)老服務設施，那么無論是對于子女還是老人而言，至少在心理上都縮小了他們之間的距離感。 </p><p>　　假如城市規(guī)劃忽略了老年人與子女的親情關系，放棄了養(yǎng)老服務設施最基本的功能定位，只是以建設幾座高標準、示

16、范性的養(yǎng)老服務設施去實現(xiàn)所謂的千人床位數(shù)指標，抑或是以零散式功能定位不高的小型養(yǎng)老服務設施提供質量較差的設施養(yǎng)老服務，未來或許還是有很多老年人選擇去那里養(yǎng)老，因為他們已別無選擇。若是以現(xiàn)在我們所承受的體育活動資源的匱乏去判斷未來我們養(yǎng)老場所的狀況，將會同樣的感觸到那時去進行改造的困難有多么的大。故而，我們應當以更為理性的觀點，去研究現(xiàn)狀以及未來老年人空間的分布，重點關注其分布密度的大小，通過多類型與級別設施服務體系去營造老年人良好的生活

17、醫(yī)療環(huán)境。 </p><p>　　2.3 老年人口數(shù)據(jù)的統(tǒng)計 </p><p>　　從以上分析不難發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老服務設施的布局與老年人口的空間分布有著很密切的關系，可以說老年人口的空間分布是養(yǎng)老布局的最為直接性參考因素。目前，老年人口數(shù)據(jù)一般從統(tǒng)計局獲得，空間數(shù)據(jù)（主要指老年人口數(shù)據(jù)的統(tǒng)計單元界線，如鎮(zhèn)界線、社區(qū)界線等）主要從規(guī)劃局、國土局以及測繪局等相關部門獲取。規(guī)劃編制者最終獲取到的2類數(shù)

18、據(jù)由于存在時間上不統(tǒng)一等問題，造成了空間上無法匹配的問題，進而無法完成合理準確的老年人口空間特性分析，這非常不利于養(yǎng)老服務設施規(guī)劃的布局決策[4]。 </p><p>　　可見，如果要提高養(yǎng)老服務設施規(guī)劃的質量，必須要提高老年人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)與空間數(shù)據(jù)的緊密性，即是要實現(xiàn)老年人口數(shù)據(jù)按照唯一指定的某個版本行政界線統(tǒng)計，這樣既使隨著時間的推移界線有所變化，還是可以反應出統(tǒng)計時間點的老年人口空間分布特征。另外，在規(guī)劃分析

19、時盡量以較小行政單元為基本統(tǒng)計單元，一般以社區(qū)或村為佳，因為分析時會認為統(tǒng)計單元里老年人口數(shù)據(jù)的空間分布是一個均值的狀態(tài)，實際上統(tǒng)計單元里的老年人口空間分布是不一樣的。如圖4所示，對昆山市的老年人口數(shù)量分別按照鎮(zhèn)和社區(qū)為統(tǒng)計單元進行空間分布展現(xiàn)，很容易發(fā)現(xiàn)，基于鎮(zhèn)統(tǒng)計單元數(shù)據(jù)對老年人口數(shù)量的空間分布特征表達的不夠準確，而基于社區(qū)統(tǒng)計單位則能夠較好的反映出整個昆山市現(xiàn)狀老年人口數(shù)量的分布情況。 </p><p>　

20、　圖4 不同統(tǒng)計單元對老年人口空間分布分析結果的影響 </p><p>　　此外，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的變化，人口流動問題已成為養(yǎng)老服務設施規(guī)劃中需要重點考慮的因素。在人口統(tǒng)計分析時，一定要做好外來人口的影響分析，如在東部發(fā)達地區(qū)隨著產業(yè)轉型與人口紅利的減弱，未來一段時間內，外來人口的規(guī)模、年齡構成與留居比重將發(fā)生較大變化，對養(yǎng)老服務設施的配置將產生較大的影響。以昆山市為例，在經(jīng)歷了2000

21、~2006年因外來人口涌入所導致的老齡化水平下降階段后，2008年以來常住人口的老齡化水平開始緩慢提升。 </p><p>　　圖5 昆山市老年人口變化情況圖 </p><p>　　2.4 養(yǎng)老服務設施選址方法 </p><p>　　養(yǎng)老服務設施選址意義重大，因為選址是一項長期性投資，相對于其他因素來說，它具有長期性和較為固定性。選址一經(jīng)確定并建立，再更改便會導致經(jīng)

22、濟資源的浪費和老人生活的不便。選址是影響社會經(jīng)濟效益的重要因素。不同的選址會導致不同的建設費用與土地資源利用量。選址對于老年人的生活具有重大的影響。養(yǎng)老服務設施地理區(qū)位的不同，將會導致老年人具有不同的生活與醫(yī)療環(huán)境。為提高養(yǎng)老服務設施選址的科學性，建議首先要對研究區(qū)進行多因子分析，進而形成對具體養(yǎng)老服務設施選址的參考底圖[5]。如圖6所示，為昆山市養(yǎng)老服務設施專項規(guī)劃中對選址進行了適宜性評價，有效地指導了具體的設施范圍劃定。 </

23、p><p>　　圖6 養(yǎng)老服務設施選址的適宜性評價 </p><p>　　在一些數(shù)字城市發(fā)展較好的地區(qū)，可依托基于矢量數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡分析功能進行養(yǎng)老服務設施選址工作，如服務區(qū)功能可以有助于養(yǎng)老服務設施的服務范圍確定；查找最近設施點功能有助于確定養(yǎng)老服務設施選址位置是否符合某種配置要求（如養(yǎng)老服務設施10分鐘車行距離內必須有一所醫(yī)院要求）；OD成本矩陣分析，可以幫助解決多個養(yǎng)老服務設施到多個指定接受

24、服務地點（醫(yī)院）是否達到最小的時間距離消耗問題，以便選擇最優(yōu)的多個養(yǎng)老服務設施的布局。 </p><p>　　另外，基于泰森多邊形的分析可以很好地幫助養(yǎng)老服務設施位置選定，其主要有3個基本特性可對應做出選址分析，即利用Voronoi圖的最大空心圓特性解決新增養(yǎng)老服務設施的定位；利用Voronoi圖的有效作用范圍特性進行養(yǎng)老服務設施的服務范圍劃分；用Voronoi圖局部動態(tài)特性，每新增加一個養(yǎng)老服務設施，養(yǎng)老服務設

25、施服務范圍的劃分只在相關區(qū)域內做局部調整[6]。 </p><p>　　圖7 網(wǎng)絡分析中“OD 成本矩陣分析”功能示意圖 </p><p><b>　　3. 結語 </b></p><p>　　本文結合現(xiàn)有的養(yǎng)老服務設施專項規(guī)劃，從養(yǎng)老服務設施規(guī)劃中千人床位數(shù)指標、養(yǎng)老服務設施配置標準、老年人口現(xiàn)狀與預測、養(yǎng)老服務設施選址方法四個方面進行分析，

26、指出過分的注重千人床位數(shù)指標可能會導致養(yǎng)老資金近期的不合理利用，老年人口統(tǒng)計與預測將會直接到影響?zhàn)B老服務設施布局及其配置標準質量水平，需要加強養(yǎng)老服務設施布局的評價方法研究。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1] 宋韜, 湯建中. 試析上海市人口老齡化與社會養(yǎng)老設施的發(fā)展[J] 人文地理, 2001, (3): 16-20.

27、</p><p>　　[2] 王考. 人口老齡化背景下廣州市社區(qū)老年公共服務設施配套研究[D]. [碩士學位論文]. 廣州: 中山大學, 2008. </p><p>　　[3] 戰(zhàn)金艷, 魯奇. 中國基礎設施與城鄉(xiāng)一體化的關聯(lián)發(fā)展[J]. 地理學報, 2003, 58(4): 611-619. </p><p>　　[4] 王遠飛, 何洪林. 空間數(shù)據(jù)分析方法[M