黃河上游水電工程移民問題分析與思考

1、<p>　　黃河上游水電工程移民問題分析與思考</p><p>　　摘要：近些年水電工程得到了快速地發(fā)展，也引起了大量的工程移民。目前，水庫移民安置已不僅僅是經(jīng)濟補償問題，而且成為關(guān)系到局部或區(qū)域社會穩(wěn)定的大事；水利水電工程建設(shè)能否順利進行，不單單是工程技術(shù)問題，更重要的是能否妥善安置好移民問題。水庫移民的安置問題已經(jīng)并將繼續(xù)成為水電工程建設(shè)的重要制約因素之一。 </p><p>

2、;　　關(guān)鍵詞：黃河上游；水電工程；移民問題 </p><p>　　中圖分類號： TV212 文獻標識碼： A </p><p>　　一、黃河上游水電工程移民所面臨的形勢和難題： </p><p>　　黃河上游青海境內(nèi)水電站建設(shè)點多、線長、面廣，在地理位置及民族層面存在著特殊性。主要表現(xiàn)在： </p><p>　　1.黃河上游水庫移民中，回族、

3、藏族、撤拉族、土族、蒙古族等人口多，他們具有不同的語言、文字、文化、風俗、宗教信仰及生產(chǎn)方式，文化素質(zhì)有較強的區(qū)域性特征，導致他們有不同的適應(yīng)能力和安置要求，安置點和安置方式的選擇難度加大。 </p><p>　　2. 青海境內(nèi)黃河上游處于半干旱地區(qū)、農(nóng)牧業(yè)交界地帶，自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，可用作耕地的面積小，單產(chǎn)收入低，人地矛盾相當突出，移民安置環(huán)境容量極小，移民長遠生計難以保障。 </p>

4、<p>　　3. 在建及開展建前工作的電站庫區(qū)自省政府頒布有關(guān)禁建公告后，工程占地區(qū)搶開、搶種、搶栽、搶建（即“四搶”）現(xiàn)象嚴重。在電站開展實物指標調(diào)查階段，由于缺乏有效的監(jiān)督執(zhí)法機制，停建令即變成動員令，致使“四搶”現(xiàn)象嚴重泛濫，實物指標調(diào)查演變成了被調(diào)查者、地方政府、業(yè)主利益的博弈過程，群眾投機謀利的僥幸心理無限度地膨脹，從而嚴重阻礙了實物指標調(diào)查工作的進度，導致電站前期可研階段的工作進展異常緩慢，給電站的建設(shè)進度和投資造

5、成巨大影響； </p><p>　　4.國家征地移民政策進一步向移民利益方面傾斜，征地程序復雜，移民維權(quán)意識加強解。國務(wù)院于2006年7月7日頒布了新的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償與移民安置條例》(國務(wù)院471號令)，與舊條例相比，新條例更加側(cè)重于保護移民合法權(quán)益、維護社會穩(wěn)定；2007年10月1日起實施的《中華人民共和國物權(quán)法》突出強調(diào)對被征拆人合法權(quán)益的保護，并進一步明確了征地拆遷的條件和程序。這些政策法

6、律的實施，要求進一步建立合理的補償機制，規(guī)范征地行為，嚴格遵循法定程序，從聽證、公告、補償協(xié)議、拆遷實施、批準等環(huán)節(jié)規(guī)范程序。 </p><p>　　5.水電項目法人牽頭組織移民前期工作難度大，前期工作周期長。現(xiàn)行移民條例明確規(guī)定了項目法人在項目可行性研究階段要會同地方政府開展實物指標調(diào)查工作，負責編制移民安置規(guī)劃大綱和規(guī)劃報告的角色定位，且移民安置設(shè)計規(guī)范規(guī)定專業(yè)項目遷改建須達到初設(shè)深度。這些規(guī)定要求項目法人在

7、項目前期階段需組織協(xié)調(diào)規(guī)劃、設(shè)計單位、移民遷出地與安置地政府，對施工區(qū)、淹沒影響區(qū)、移民安置區(qū)的相關(guān)情況，進行全面、認真、細致地普查與核實。這些都需要合理的設(shè)計周期和時間，僅實物指標調(diào)查一項，從目前開展的在建水電站來看，此項工作至少需要兩年至三年的時間。 </p><p>　　6.水電主體工程工期日趨縮短，而移民工程相對滯后，移民工作始終處于被動地位。隨著水電工程設(shè)計、施工技術(shù)工藝的不斷成熟和進步，主體工程工期日

8、趨縮短，而移民安置工作大部分精力要做人的工作，其工程進度無法通過技術(shù)進步來加快。 </p><p>　　7.縣級政府的行政手段弱化和執(zhí)行力降低，其作為征地移民實施主體的職能不能有效發(fā)揮。目前，水電工程多屬國家或省級重點項目，與縣級政府利益相關(guān)度不高，且征地移民工作并未納入縣級政府和相關(guān)部門的政績考核范疇，在主觀上缺乏主動性和積極性；基層單位從事移民工作的專業(yè)隊伍均未受過專門的培訓，其政策水平和專業(yè)素質(zhì)普遍不高的狀

9、況長期得不到扭轉(zhuǎn)；加之縣鄉(xiāng)兩級干部大多出自當?shù)兀行┥踔磷陨砭褪且泼?，由此基層政府較多考慮群眾利益也就不難理解； </p><p>　　8.單一的移民安置方式，使移民安置工作困難重重。在水電工程移民安置中，青海省以往一直采用傳統(tǒng)的大農(nóng)業(yè)安置為主的安置方式，取得過較好的成果，也為水電工程建設(shè)、移民安居樂業(yè)創(chuàng)造了條件。但是，目前黃河谷地適宜耕作的土地已基本承包到戶，水庫淹沒線以上可開發(fā)作為耕地的土地已很少，可供選擇的

10、移民安置區(qū)普遍存在海拔高，環(huán)境惡劣，土地貧瘠，自然災(zāi)害頻發(fā)，水資源匱乏等諸多問題，傳統(tǒng)的較為單一的以土安置方式已經(jīng)很難滿足移民多樣化的安置需求。 </p><p>　　二、黃河上游水電工程移民對策 </p><p>　　1.項目業(yè)主要加強與地方政府溝通，取得地方政府的支持。 </p><p>　　目前，大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置工作實行“政府領(lǐng)導，分級負責

11、，縣為基礎(chǔ)，業(yè)主參與”的管理體制，水電站移民工作從項目前期規(guī)劃、實物指標調(diào)查、移民規(guī)劃大綱和規(guī)劃報告編制、移民工程實施直至竣工驗收，以及移民的后期扶持都離不開地方政府的組織領(lǐng)導和高度參與，更離不開地方政府的大力支持，為此項目業(yè)主必須要加強與地方政府及各部門的溝通和協(xié)調(diào)，積極爭取各級政府在征地移民工作上給予支持，爭取農(nóng)村惠民政策向水電站移民傾斜并形成合力，力求實現(xiàn)水電站開發(fā)帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、移民安居樂業(yè)、社會和諧穩(wěn)定的社會效果。 <

12、/p><p>　　2.提高認識、研究政策，正確處理水電開發(fā)與征地移民之間的關(guān)系。 </p><p>　　為保障移民的長遠生計，在水電站征地補償和移民生產(chǎn)、生活安置中，要將移民生產(chǎn)、生活得到長遠穩(wěn)定發(fā)展，做為水電建設(shè)的主要任務(wù)之一。正確處理好企業(yè)與政府、工程建設(shè)和移民安置、企業(yè)效益與社會責任、國家利益與農(nóng)民利益之間的關(guān)系，把握好堅持原則與靈活處置之間的依存度。努力實現(xiàn)水電資源綜合利用和生態(tài)環(huán)境保

13、護、征地移民相協(xié)調(diào)發(fā)展。 </p><p>　　3.實踐“先移民，后建設(shè)”的工作思路，做到水電建設(shè)和移民安置同步。 </p><p>　　總結(jié)以往水電工程建設(shè)經(jīng)驗，生態(tài)環(huán)保和移民安置已成為制約水電開發(fā)建設(shè)、正常效益發(fā)揮的主要因素之一，其中的教訓是“重工程、輕移民”、“先樞紐、后水庫”的現(xiàn)象普遍存在。移民工程先行，在先期做好移民的事情、安排合理的遷建周期的基礎(chǔ)上，主體工程再行開工建設(shè)，是有效

14、解決移民工作滯后于主體工程問題的有效途徑。針對移民安置在不同地域的差異，做到早規(guī)劃、早安排、早決策、早實施，使移民早安定。在下閘蓄水前，提前或按期完成全部移民搬遷安置，不出現(xiàn)移民臨時搬遷過渡和“水趕人”的現(xiàn)象。 </p><p>　　4.研究創(chuàng)新多途徑移民安置方式。 </p><p>　　隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安置方式日益難以滿足新形勢下移民安置需求，尤其在黃河上游地區(qū)，土地貧瘠

15、，很難找到合適的移民安置地。地方政府、項目業(yè)主、設(shè)計單位要聯(lián)合科研院所積極研究和探索移民多途徑安置方式，以解決黃河谷地人地矛盾突出的問題，保證移民搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展。 </p><p>　　近些年，云南、貴州等省在多途徑移民安置方式方面進行了有益地嘗試，在長期補償方面取得了比較成熟的經(jīng)驗，獲得了較好的社會經(jīng)濟效益，值得學習和借鑒。 </p><p>　　5.扎實做好移民安置規(guī)劃設(shè)計工作

16、。 </p><p>　　水電工程移民安置規(guī)劃大綱和規(guī)劃報告是進行建設(shè)征地和移民安置工作的指導性文件，是實施移民安置工作的依據(jù)。在以往電站建設(shè)中，移民規(guī)劃由于時間緊，任務(wù)重，設(shè)計深度往往達不到相應(yīng)要求，導致在實施過程中出現(xiàn)大量的方案變更與調(diào)整，邊設(shè)計邊實施，給移民工作造成了很大的被動。高質(zhì)量的規(guī)劃設(shè)計，是征地移民能否順利實施的保證之一。同時在規(guī)劃設(shè)計階段，要把“保障移民的合法權(quán)益，滿足移民生存與發(fā)展需求”，“使移

17、民生活達到或超過原有水平”體現(xiàn)其中，將當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、移民安置條件、基礎(chǔ)設(shè)施配套完善程度結(jié)合起來；將庫區(qū)與移民安置區(qū)資源和環(huán)境容量和承載能力結(jié)合起來；將移民安置與社會主義新農(nóng)村、新牧區(qū)建設(shè)結(jié)合起來。合理確定移民投資概算，不留缺口，不留死角。 </p><p><b>　　結(jié)束語 </b></p><p>　　隨著我國大型水電工程的大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，水電工程移民能否得到

18、妥善安置將是水電建設(shè)所面臨的重要問題，面對水電工程移民過程中出現(xiàn)的諸多問題，需引進參與各方的高度重視，認真反思與總結(jié)，從進一步完善移民補償體系、理順管理機制，明確各方職責分工，方面，研究探索，尋求有效解決水庫移民合理合法的途徑，使水電移民與工程建設(shè)取得雙贏。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　《青海省水電工程移民安置方式研究》青海