地方政府在農(nóng)村社會保障體系中的功能研究【畢業(yè)論文】

1、<p>　　本科畢業(yè)論文(設(shè)計(jì))</p><p><b>　　目 錄</b></p><p><b>　　摘 要2</b></p><p>　　Abstract2</p><p><b>　　前 言3</b></p><p>

2、　　一、農(nóng)村社會保障與地方政府功能的基本內(nèi)涵3</p><p>　?。ㄒ唬┥鐣Ｕ霞稗r(nóng)村社會保障的界定3</p><p>　　（二）地方政府功能的界定4</p><p>　　二、以地方政府為功能主體建立農(nóng)村社會保障體系的意義5</p><p>　　（一）現(xiàn)代社會保障制度的內(nèi)在要求5</p><p>　?。ǘ?/p>

3、實(shí)現(xiàn)社會公平正義的重要途徑5</p><p>　?。ㄈ┓限r(nóng)村社會保障的公共屬性6</p><p>　?。ㄋ模┪覈嚓P(guān)法律法規(guī)的現(xiàn)實(shí)要求6</p><p>　　三、當(dāng)前農(nóng)村社會保障體系中地方政府的功能缺陷6</p><p>　?。ㄒ唬┑胤秸谵r(nóng)村社會保障中的權(quán)責(zé)規(guī)定不明確6</p><p>　　（二）地方

4、政府對農(nóng)村社會保障給予的制度供給不夠7</p><p>　?。ㄈ┲醒胝c地方政府財(cái)政分配失衡7</p><p>　　（四）地方政府在農(nóng)村社會保障的監(jiān)督機(jī)制不完善8</p><p>　　四、完善地方政府在建立農(nóng)村社會保障體系中功能的對策8</p><p>　　（一）明確地方政府在農(nóng)村社會保障中的權(quán)責(zé)規(guī)定8</p>&

5、lt;p>　?。ǘ?qiáng)化地方政府對農(nóng)村社會保障的政策保護(hù)9</p><p>　?。ㄈ?gòu)建地方政府在農(nóng)村社會保障中的籌資體系9</p><p>　?。ㄋ模┘訌?qiáng)地方政府在農(nóng)村社會保障中的監(jiān)管力度10</p><p><b>　　五、結(jié)束語10</b></p><p><b>　　參考文獻(xiàn)11<

6、;/b></p><p><b>　　后記12</b></p><p>　　地方政府在農(nóng)村社會保障體系中的功能研究</p><p>　　[摘 要]地方政府在建立農(nóng)村社會保障體系的過程中應(yīng)發(fā)揮積極的功能，這是現(xiàn)代社會保障制度的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)社會公平正義的重要途徑，符合農(nóng)村社會保障的公共屬性，也是我國相關(guān)法律法規(guī)的現(xiàn)實(shí)要求。但是，目前我

7、國地方政府在農(nóng)村社會保障中的權(quán)責(zé)規(guī)定不明確，給予農(nóng)村社會保障的制度供給不夠，中央政府和地方政府財(cái)政分配失衡，相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制也不完善。對此，應(yīng)明確地方政府在農(nóng)村社會保障中的權(quán)責(zé)規(guī)定，強(qiáng)化地方政府對農(nóng)村社會保障的政策保護(hù)，構(gòu)建地方政府在農(nóng)村社會保障中的籌資體系，加強(qiáng)地方政府在農(nóng)村社會保障中的監(jiān)管力度。從而完成全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村和社會主義和諧社會的戰(zhàn)略目標(biāo)。</p><p>　　[關(guān)鍵詞]地方政府；農(nóng)村社會保障；政

8、府功能</p><p>　　Function of Local Government in the Rural Social Security System</p><p>　　[Abstract] Local government in the process of the establishment of rural social security system should play

9、 a positive function, which is the inherent requirements of the modern social security system is an important way to achieve social fairness and justice, the public property of the rural social security, China's rele

10、vant laws and regulations practical requirements. However, the current powers and responsibilities of local governments in the rural social security provisions is not clear, giv</p><p>　　[Key words] local go

11、vernment; social security in rural areas; government functions</p><p><b>　　前 言</b></p><p>　　社會主義新農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面，這就史無前例地凸顯了政府的責(zé)任，而農(nóng)村社會保障又是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)和根本。近年來，農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建成為人們的公共話題，其中

12、地方政府發(fā)揮的功能也成了人們重點(diǎn)的研究對象。對于我國而言，現(xiàn)正處于新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，故農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建尤為重要，但是在這方面目前還不夠完善。特別是地方政府在其中該擔(dān)當(dāng)一個什么角色，還沒有明確定位。在改革開放的初期，由于國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略和至今仍未改變的城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)，并且國家優(yōu)先集中力量解決城市問題的政策抉擇，這使得我國社會保障制度一直以來都是把城鎮(zhèn)居民作為保障對象的核心，對農(nóng)村社會保障問題的長期忽略構(gòu)成了社會保障制

13、度構(gòu)建中的一個失誤。在當(dāng)前的社會生活中，二元的社會保障體制已經(jīng)導(dǎo)致收入分配產(chǎn)生逆向轉(zhuǎn)移，違背縮小貧富差距和建設(shè)和諧社會的戰(zhàn)略目標(biāo)?，F(xiàn)階段，我國地方政府應(yīng)當(dāng)明確自己的角色定位，發(fā)揮正面功能，集中建設(shè)符合地方特色的農(nóng)村社會保障體系。當(dāng)前建立農(nóng)村的社會保障具有緊迫性，地方政府在建立和發(fā)展農(nóng)村社會保障中具有不可推卸的責(zé)任。</p><p>　　一、農(nóng)村社會保障與地方政府功能的基本內(nèi)涵</p><p&g

14、t;　?。ㄒ唬┥鐣Ｕ霞稗r(nóng)村社會保障的界定</p><p><b>　　1.社會保障的內(nèi)涵</b></p><p>　　社會保障（social security）是全球熱點(diǎn)話題之一，已經(jīng)成為世界國家運(yùn)行中不可或缺的基本環(huán)節(jié)，但是目前對之并沒有統(tǒng)一的解釋。美國的《社會保障法案》把社會保障解釋為：“社會保障系為根據(jù)政府法規(guī)而建立的，給個人謀生能力中斷或喪失以保險(xiǎn)，為國民可

15、能遭遇的各種風(fēng)險(xiǎn)如疾病、工傷、失業(yè)、生育、養(yǎng)老或死亡而需要某種特殊開支而提供保障的一種社會安全系統(tǒng)”[1]。國際勞工組織對社會保障的定義是：“社會保障是社會民眾為抵御因疾病、工傷、生育、傷殘、失業(yè)和死亡而喪失收入或收入銳減引起的生活或生產(chǎn)困難并有可能導(dǎo)致社會災(zāi)難，然后通過一系列的公共措施向其成員提供保護(hù)，包括醫(yī)療保險(xiǎn)，社會救助、社會幫扶而對有子女的家庭提供保障等?！盵2]其中，德國是社會保障的發(fā)源地，是最早建立社制度會保障系統(tǒng)的國家，社

16、會保障制度在德國整個社會體系中占據(jù)著主體地位[3]。德國對社會保障的理解主要是建立在社會公共經(jīng)濟(jì)上的，將社會保障理解為社會公平和社會安全，對由于意外、傷病或其他因素導(dǎo)致喪失生活生產(chǎn)能力的人提供基本的保障。</p><p>　　我國學(xué)者對于社會保障的界定也不盡相同。鄭功成認(rèn)為，社會保障是各種具有經(jīng)濟(jì)福利性的、社會化的國民生活保障系統(tǒng)的統(tǒng)稱。[4] 林嘉認(rèn)為，社會保障是國家立法強(qiáng)制規(guī)定的、由國家和社會出面舉辦，對公民

17、在傷殘、疾病、失業(yè)、生育、年老、死亡、遭遇災(zāi)害、面臨生活或生產(chǎn)的困境時(shí)給予經(jīng)濟(jì)幫助，其為了保障每個公民或家庭的基本生活生產(chǎn)需要并提高生活水平、恢復(fù)生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)社會進(jìn)步和社會公平的制度。[5] 本文認(rèn)為，社會保障是政府為了保持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定對社會成員因疾病、生育、年老，或因自然災(zāi)害和意外事故等原因喪失生活或生產(chǎn)能力而面臨生存困難時(shí)，通過調(diào)節(jié)國民收入分配和再分配提供經(jīng)濟(jì)幫助和社會服務(wù)，以保障其基本生活和生產(chǎn)需要。</p>

18、;<p>　　2.農(nóng)村社會保障的內(nèi)涵</p><p>　　農(nóng)村社會保障是社會保障的組成部分，與城鎮(zhèn)社會保障相對應(yīng)。農(nóng)村社會保障是我國政府根據(jù)二元社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，在廣大農(nóng)村實(shí)施的社會保障制度安排，它是國家為了保證每個農(nóng)村成員個人及其家庭的生活和生產(chǎn)安全和提供必要的福利，通過國民收入的分配和再分配，對農(nóng)村社會成員的基本生產(chǎn)和生活給予物質(zhì)保障。“其實(shí)質(zhì)是部分社會財(cái)富的轉(zhuǎn)移，幫助農(nóng)村社會成員轉(zhuǎn)移和避免各種風(fēng)險(xiǎn)

19、”[6] 。</p><p>　　3.農(nóng)村社會保障的主要項(xiàng)目</p><p>　　農(nóng)村社會保障有幾個基本項(xiàng)目構(gòu)成，即社會保險(xiǎn)、社會優(yōu)撫、社會福利、社會救助等。具體來說，在當(dāng)前的我國農(nóng)村主要的社會保障項(xiàng)目包括新農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村社會救助。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是指由政府組織、引導(dǎo)、支持、農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。[7]截至目

20、前，我國90%以上的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)覆蓋了新農(nóng)村合作醫(yī)療，對全面提高農(nóng)民健康保障水平，減輕農(nóng)民醫(yī)療負(fù)擔(dān)等起到了巨大的作用，但其發(fā)展仍存在著許多困難。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是指由政府、集體組織實(shí)施，凡是符合投保條件的農(nóng)村居民都可以參加的一種福利性養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前我國由政府提供的農(nóng)村保險(xiǎn)大致有三種：一是政府在農(nóng)村實(shí)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；二是東部沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)的政府為被征地的農(nóng)民提供農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)（保障）；三是在流動人口較集中的地方政府建立的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)。[

21、8]2002年10月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》中明確指出：要在全國農(nóng)村建立新型合作醫(yī)療制度。農(nóng)村社會救助是指政府通過社會資源的再分配，運(yùn)用資金或服務(wù)等手段，為農(nóng)村社會脆弱群體提供接濟(jì)和扶助，保障其基本生活和生產(chǎn)，擺脫生活困</p><p>　　（二）地方政府功能的界定</p><p><b>　　1.地方政府的定義</b></p>

22、;<p>　　本文對地方政府的一詞的做出如下界定：第一，它是指除中央政府以外的所有治理國家一部分地域的各個層次的地域性政府；第二，它不是單指地方政府機(jī)關(guān)，而是指一個政府層次的概念。就我國而言，地方政府是中央政府為治理國家一部分地域或部分地域某些社會事務(wù)而設(shè)置的政府若干個層級，其主要包括：省級（省、自治區(qū)、直轄市），地市級（地級市、自治州），縣級（縣、自治縣、縣級市、市轄區(qū)、旗政府），鄉(xiāng)鎮(zhèn)級（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)）。地方政府具有權(quán)

23、利非主權(quán)性、權(quán)限局部性、職責(zé)社會性的特點(diǎn)。</p><p>　　2.地方政府功能體現(xiàn)</p><p>　　地方政府作為國家政治和行政體系的不可缺少的組成部分，不僅在國家政治生活中，而且對于整個社會的發(fā)展和進(jìn)步，都起著重要的作用。第一，地方政府的政治功能：主要表現(xiàn)在對國家政治統(tǒng)治的持續(xù)和穩(wěn)定有重要的影響；有助于促進(jìn)民主政治的加強(qiáng)和發(fā)展；有利于中央政府完成對社會事務(wù)的公共管理。第二，地方政府的

24、社會功能：地方政府是國家為協(xié)助中央政府完成社會事務(wù)公共管理而設(shè)的地方性的政府層級。在維護(hù)社會安定，促進(jìn)社會進(jìn)步方面，地方政府扮演著重要角色。地方政府不僅為居民提供一個安定的生活環(huán)境和工作環(huán)境，并有助于形成凝聚地方居民向心力的共同體，從而促進(jìn)地方的社會進(jìn)步。其中農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)就屬于地方政府社會管理的功能之一。</p><p>　　二、以地方政府為功能主體建立農(nóng)村社會保障體系的意義</p>&l

25、t;p>　?。ㄒ唬┈F(xiàn)代社會保障制度的內(nèi)在要求</p><p>　　現(xiàn)代社會保障體系強(qiáng)調(diào)的是以人為本。健全的社會保障體系不僅能夠解除人們的后顧之憂、保障人們的基本生活，而且通過面向低收入階層的各種社會救助項(xiàng)目，直接體現(xiàn)了對弱者的重視以及人文關(guān)懷的精神，實(shí)踐著縮小社會不公平、促進(jìn)人的全面發(fā)展的功能，最終促進(jìn)整個社會的和諧健康發(fā)展。農(nóng)村社會保障體系作為社會保障體系中的重要組成部分，也必然具有社會保障的這一性質(zhì)，是

26、一種典型的政府行為，不僅需要中央政府制度引導(dǎo)，更需要地方政府的積極介入，承擔(dān)不可或缺的責(zé)任。同時(shí)，從本質(zhì)上說，農(nóng)村社會保障是保持我國國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”，也是社會主義和諧發(fā)展的“減震器”，更是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率與社會穩(wěn)定的“均衡器”。以地方政府為功能主體，建立健全與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障體系，有利于改善農(nóng)村貧困群體和弱勢群體的生活，減輕家庭負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)民增收，降低社會風(fēng)險(xiǎn)，緩和社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定，最終實(shí)現(xiàn)社會主義和

27、諧社會和新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。</p><p>　　（二）實(shí)現(xiàn)社會公平正義的重要途徑</p><p>　　我國現(xiàn)階段社會保障的最為突出的一個問題就是沒有充分體現(xiàn)社會公平和正義性的要求，具體體現(xiàn)在兩個方面。</p><p>　　1.農(nóng)村對國家的貢獻(xiàn)沒有得到合理回報(bào)</p><p>　　我國的工業(yè)化在起步階段，很大程度上是以犧牲農(nóng)業(yè)為代價(jià)完成資本

28、的原始積累的。建國初期，中央政府在實(shí)施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和城市的戰(zhàn)略過程中，完成了社會的原始資本積累。[9]政府采取“價(jià)格剪刀差”的非經(jīng)濟(jì)手段，對工業(yè)品則實(shí)行高價(jià)政策，而對農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行低價(jià)政策，從而完成了初期對工業(yè)發(fā)展所需要的原始資本積累。在1950—1978年的29年中，相關(guān)政府部門通過工農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格剪刀差獲得了 5100 億元左右的收入，同期財(cái)政支出農(nóng)業(yè)部分 1577 億元，而農(nóng)業(yè)稅收入978 億元，其中政府取得農(nóng)業(yè)剩余凈額4500 億元

29、，平均每年從農(nóng)業(yè)部門流出的凈資本達(dá) 155 億元。1979—1994年的16年中，相關(guān)政府部門通過工農(nóng)產(chǎn)品的剪刀差獲得得了 15000 億元左右的收入，財(cái)政支出農(nóng)業(yè)部分3769 億元，同期農(nóng)業(yè)稅收入為 1755 億元，其中政府取得農(nóng)業(yè)剩余凈額為12986 億元，平均每年從農(nóng)業(yè)部門流出的凈資本達(dá) 811 億元。[10]在實(shí)施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和城市的戰(zhàn)略進(jìn)程中，農(nóng)民做出了巨大的貢獻(xiàn)，因此，為了構(gòu)建更加完善的農(nóng)村社會保障體系，更好的實(shí)現(xiàn)社會的公

30、平正義需進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府的正面功能。</p><p>　　2.農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民在社會保障方面具有差距</p><p>　　在城鎮(zhèn)，我國已經(jīng)初步建立起包括職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助和疾病預(yù)防保健在內(nèi)的比較健全的社會保障體系，在我國一些發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)，其社會保障水平已經(jīng)接近或達(dá)到發(fā)達(dá)國家的水平。在農(nóng)村，盡管我國農(nóng)村對新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度等社會保障水平已經(jīng)取得很大進(jìn)展，可是由于絕大多數(shù)的農(nóng)村貧困

31、人口游離于這種基本的社會保障之外，他們的保障需求并沒有得到足夠的滿足和重視。因此，以地方政府為功能主體建立農(nóng)村社會保障體系，將成為我國實(shí)現(xiàn)社會公平正義的重要途徑。</p><p>　?。ㄈ┓限r(nóng)村社會保障的公共屬性</p><p>　　農(nóng)村社會保障具有公共產(chǎn)品屬性，所謂公共產(chǎn)品是：每一個人對這種產(chǎn)品的消費(fèi)并不減少任何他人也對這種產(chǎn)品的消費(fèi)。[11]而社會公共產(chǎn)品又可稱為三類：一是政府為實(shí)

32、現(xiàn)政府職能而必須提供的基本物品。二是政府為維護(hù)市場自由競爭制度而必須提供的經(jīng)濟(jì)物品。三是政府為提高國民素質(zhì)而提供的文化物品。[12] 廣義的公共產(chǎn)品包括政府管理、經(jīng)濟(jì)管理、以及國防、外交、義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生等。狹義的公共產(chǎn)品主要是指為公民提供安全和社會福利水平的產(chǎn)品，如國防、外交、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育等。綜合來說可以認(rèn)為農(nóng)村社會保障應(yīng)當(dāng)屬于公共產(chǎn)品的范疇。而地方政府作為公共產(chǎn)品的一個重要供給主體，因此，從公共產(chǎn)品屬性出

33、發(fā)：由公共組織（地方政府）以補(bǔ)貼或直接投入的方式參與生產(chǎn)和供給，通過調(diào)節(jié)稅收保證資金來源；另外，則由非政府組織通過投資作為補(bǔ)充供給，并通過價(jià)格獲得補(bǔ)償。但在這種混合產(chǎn)權(quán)模式下，并非簡單的對公共供給和非政府供給進(jìn)行相加，而是政府直接或間接地提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品中。[13]</p><p>　?。ㄋ模┪覈嚓P(guān)法律法規(guī)的現(xiàn)實(shí)要求</p><p>　　聯(lián)合國大會頒布的《世界人權(quán)宣言》第 22 條規(guī)定：每

34、個社會成員，都有社會保障的享受權(quán)，并有權(quán)享受個人尊嚴(yán)和自由發(fā)展所必需的社會、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，這種實(shí)現(xiàn)是通過國家政策調(diào)節(jié)和國際間的合作并依照各國的實(shí)際情況而制定的。第 25 條規(guī)定：人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的生活和生產(chǎn)水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障?，F(xiàn)行憲法第14條第 4 款規(guī)定：國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的

35、社會保障制度。第 45 條規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保障、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定：縣級以上相關(guān)地方政府部門主管本行政管轄區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村社會保障工作；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府主管本行政管轄區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村社會保障工作；村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展農(nóng)村社會保障工作。農(nóng)村社會保障的資金，在地

36、方政府財(cái)政預(yù)算中安排。從國際法到我國憲法直至其他法律法規(guī)規(guī)定，都對以</p><p>　　三、當(dāng)前農(nóng)村社會保障體系中地方政府的功能缺陷</p><p>　?。ㄒ唬┑胤秸谵r(nóng)村社會保障中的權(quán)責(zé)規(guī)定不明確</p><p>　　新中國成立以來，我國從當(dāng)時(shí)的實(shí)際國情出發(fā)制定了“二元社會保障體系”，在這種制度背景的指引下，農(nóng)村部分地區(qū)實(shí)行了一些社會保障措施，但是卻無法與社會

37、主義市場經(jīng)濟(jì)及城鄉(xiāng)社會保障體系相結(jié)合，無法有效的保護(hù)農(nóng)民的真正的切身利益。由于農(nóng)民缺乏基本的社會保障，造成了農(nóng)村有效需求嚴(yán)重不足。而農(nóng)村社會保障制度作為保護(hù)農(nóng)民的根本性制度，地方政府政府就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)制度設(shè)計(jì)、建設(shè)和改革的職能。在地方政府主導(dǎo)農(nóng)村社會保障前提下，建立什么樣的農(nóng)村社會保障制度，堅(jiān)持什么標(biāo)準(zhǔn)，采用什么模式，各方主體的責(zé)任如何劃分以及社會保障制度如何實(shí)施等，都需要政府在制度設(shè)計(jì)方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。</p><p

38、>　　然而在農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)中，地方政府的責(zé)任和功用有待進(jìn)一步明確。地方政府農(nóng)村社會保障制度的構(gòu)建中，當(dāng)?shù)卣狈χ鲃痈母镛r(nóng)村社會保障制度的空間和動力，通常只是照搬中央的制度安排，未能結(jié)合地方實(shí)際情況加以修改完善。這種就使農(nóng)村社會保障在制度設(shè)計(jì)上的責(zé)任劃分不清，進(jìn)而導(dǎo)致了地方政府在農(nóng)村社會保障的構(gòu)建過程中卻缺乏自主性和積極性。尤其在農(nóng)村社會保障中，地方政府的功能更為突出，如果地方政府制度設(shè)計(jì)就缺失，那么也就不可能制定出因地制

39、宜、靈活性較強(qiáng)的相關(guān)制度。同時(shí)，隨著廣大農(nóng)民生活水平的日益提高，就對其生活、生產(chǎn)的保障有著更高的期待，希望社會保障不僅能提供資金等物質(zhì)資助，并且希望社會保障能提供更多精神上的服務(wù)。因此，農(nóng)村社會保障制度需要不斷地發(fā)展、創(chuàng)新。</p><p>　?。ǘ┑胤秸畬r(nóng)村社會保障給予的制度供給不夠</p><p>　　我國農(nóng)村的普遍情況是：農(nóng)民居住分散，收入不固定或不穩(wěn)定，管理難度較大；農(nóng)村地區(qū)

40、間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，信息不夠靈通，交通相對不便，和城鎮(zhèn)相比有很大的差距。制度是農(nóng)村社會保障實(shí)施的基礎(chǔ)和可靠保證。所以，建立農(nóng)村社會保障制度，保障農(nóng)民基本生活為目的，以相關(guān)政策和法律為核心，與農(nóng)村社會保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相配套，整體規(guī)劃，逐步構(gòu)建。在農(nóng)村社會保障方面，我國《憲法》、《老年人權(quán)益保障法》、《婚姻法》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》等政策法規(guī)都對農(nóng)村社會保障的相關(guān)內(nèi)容作了規(guī)范和要求。西方各國社會保障制度包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度的制

41、定和實(shí)施也都以立法的形式表現(xiàn)出來的。但是，在我國長期以來有關(guān)農(nóng)村社會保障的配套政策、法律一直欠缺或不健全，地方政府在農(nóng)村社會保障的具體實(shí)施過程中有著相當(dāng)大的不穩(wěn)定性，使得本來就心存懷疑的農(nóng)民更不愿意地配合當(dāng)?shù)卣墓ぷ?，對農(nóng)村社會保障缺乏自信和主動性。農(nóng)村社會保障體系不能廣泛建立，恰是缺乏政策法規(guī)保障的結(jié)果。正是關(guān)于社會保障方面的政策導(dǎo)向和法律規(guī)范的欠缺，致使農(nóng)村社會保障工作無策可尋、無法可依，使社會保障資金管理缺乏約束，特別是關(guān)于社會

42、保障基金的保值增值問題存在很大的分歧。因此</p><p>　?。ㄈ┲醒胝c地方政府財(cái)政分配失衡 </p><p>　　在農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)過程中，一直由各級地方政府承擔(dān)著主要的制度、組織、財(cái)政以及監(jiān)管等職能。特別在財(cái)政支出方面，中央政府與地方政府的財(cái)政分配處于嚴(yán)重衡狀態(tài)。 從1994 年分稅制改革至現(xiàn)在，地方財(cái)權(quán)向中央集中,事權(quán)則向地方下放，然而地方政府，依舊需要提供基本公共品,

43、中央政府將原本的公共支出比如農(nóng)村社會保障等下劃到地方政府造成了地方財(cái)力的嚴(yán)重不足。為了保證地方政府財(cái)政收支平衡，中央政府通過稅收返還和稅收劃分規(guī)則的支付方式向地方政府轉(zhuǎn)移了更多的稅收收入。盡管地方政府的稅收收入占總稅收收人的比例從1993年的70%下降到最近的45%，但在考慮了稅收返還后,地方政府的預(yù)算內(nèi)支出占全國財(cái)政預(yù)算內(nèi)總支出的比例仍然高達(dá)70%。正如下表中所示，每年中央政府在全國財(cái)政收入中的比重一直大于地方政府，而財(cái)政支出的比重卻

44、遠(yuǎn)小于地方政府。其主要原因在于我國的多數(shù)公共產(chǎn)品是由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的，其中最突出的是市縣兩級地方財(cái)政承擔(dān)了全部農(nóng)村養(yǎng)老金的籌集，還包括最低生活補(bǔ)貼等。</p><p>　　2003—2010年中央和地方財(cái)政收入與支出比重</p><p>　　數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站（http://www.stats.gov.cn）。 </p><p>　　2010 年全國財(cái)

45、政公共醫(yī)療衛(wèi)生支出4804.18億元，其中，中央財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生支出73.56億元，占 1.53％；全國財(cái)政社會保障和就業(yè)支出9130.62億元，其中，中央財(cái)政社會保障支出450.30億元，占 4.93％。從各級財(cái)政負(fù)擔(dān)農(nóng)村社會資本支出的結(jié)構(gòu)分析得出，可以說我國是以地方財(cái)政為主。比如在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生總支出中，地方財(cái)政支出占比大98％。城市公共事業(yè)政府辦，農(nóng)村公共事業(yè)農(nóng)民辦，這是中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)的基本特征之—，尤其是 1983

46、年農(nóng)村撤社建鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后舉辦農(nóng)村公共事業(yè)的主要任務(wù)便落到了鄉(xiāng)村兩級。[14]</p><p>　?。ㄋ模┑胤秸谵r(nóng)村社會保障的監(jiān)督機(jī)制不完善 </p><p>　　我國主要通過憲法來確定地方政府的職責(zé)。但憲法的規(guī)范的僅僅是原則性的，而地方政府功能承擔(dān)必須通過國家（政府）補(bǔ)償和賠償法律制度的制定來實(shí)現(xiàn)。地方政府在農(nóng)村社會保障中的功能不僅要通過法律形式的明晰化，更重要的是，必須建立相應(yīng)的地

47、方政府責(zé)任監(jiān)督機(jī)制?；鶎酉嚓P(guān)地方政府部門和官員的對農(nóng)村社會保障的意識不強(qiáng)，在實(shí)踐中往往忽視監(jiān)督的作用，導(dǎo)致已有的監(jiān)督機(jī)制沒有發(fā)揮真正的作用。有些職能部門甚至對自己的職責(zé)與監(jiān)督的具體內(nèi)容還模糊萬分,使監(jiān)督可控性變大。并且，農(nóng)村社會保障監(jiān)督機(jī)制還沒有建立一套完整有效的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，缺乏公民網(wǎng)絡(luò)參與的社會監(jiān)督，特別是農(nóng)民的參與監(jiān)督和管理意識相對淡薄。同樣，監(jiān)督渠道的不透明和單一化，也造成農(nóng)民發(fā)現(xiàn)問題卻投訴無門，社會公共監(jiān)督受到了限制。例

48、如上海社?；鸢傅某霈F(xiàn)并非偶然，原上海市勞動和社會保障局局長祝均一竟能以一己之力違規(guī)使用 32 億元社保基金，其根源不僅僅在于我們沒有完善的社會保障法，更重要的是，當(dāng)政府不履行自身義務(wù)時(shí)，我們?nèi)狈τ辛Φ膬?nèi)外監(jiān)督和追究機(jī)制。地方政府在建設(shè)農(nóng)村社會保障體系中的行政行為如何受到常態(tài)化的監(jiān)督，這是必須要考慮的問題。</p><p>　　四、完善地方政府在建立農(nóng)村社會保障體系中功能的對策</p><p&

49、gt;　　（一）明確地方政府在農(nóng)村社會保障中的權(quán)責(zé)規(guī)定</p><p>　　鑒于不同層級的地方政府權(quán)責(zé)劃分在農(nóng)村社會保障體系的建立、運(yùn)行及完善的重要作用，明確地方政府在農(nóng)村社會保障中的權(quán)責(zé)規(guī)定及范圍。基于上述分析，本文認(rèn)為明確劃分我國地方政府權(quán)責(zé)規(guī)定的過程可遵循以下基本思路：第一，統(tǒng)一政策，分工負(fù)責(zé)。具體說來，地方政府應(yīng)在全國性農(nóng)村社會保障政策法規(guī)的統(tǒng)一指引下，制訂適合本轄區(qū)實(shí)際情況的地方性農(nóng)村社會保障法規(guī)政策和

50、實(shí)施細(xì)則，主要內(nèi)容放在規(guī)范農(nóng)村社會保障日常行政管理、農(nóng)村低保、貧困家庭的統(tǒng)計(jì)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會保障基金的具體落實(shí)等具體實(shí)施辦法上。第二，地方政府分級提供不同層次性公共產(chǎn)品。我國農(nóng)村社會保障體系的目標(biāo)不是僅僅建立和完善某一種農(nóng)村社會保障產(chǎn)品目，而是以農(nóng)村醫(yī)療合作為基礎(chǔ)，以農(nóng)村社會福利為長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的農(nóng)村社會保障體系，根據(jù)地區(qū)差別性部分和公共基礎(chǔ)性部分，不同產(chǎn)品保障項(xiàng)目和具體保障項(xiàng)目的不同部分具有不同的層次性和效用外溢程度，分層次性的建立不同級

51、的地方政府的權(quán)責(zé)，并按照實(shí)際情況具體實(shí)施。第三，兼顧經(jīng)濟(jì)效益。通過建立不同層級地方政府間和同級不同部門的科學(xué)分工和有效配合，以提高地方政府配置農(nóng)村社會保障的經(jīng)濟(jì)效益及地方政府機(jī)構(gòu)本身的工作效率，高質(zhì)量地發(fā)揮地方政府的農(nóng)村</p><p>　　（二）強(qiáng)化地方政府對農(nóng)村社會保障的政策保護(hù)</p><p>　　世界各國經(jīng)驗(yàn)表明農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建是有規(guī)律可循的，其中我國農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)等農(nóng)村社會保

52、障制度的實(shí)施，主要通過地方政府下達(dá)各種政策、方案及辦法予以試點(diǎn)和推廣，缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)。農(nóng)村社會保障制度方面的制度法規(guī)制定工作滯后，是導(dǎo)致我國目前農(nóng)村社會保障制度政策不穩(wěn)定、發(fā)展緩慢的關(guān)鍵因素。同時(shí)還應(yīng)該考慮到明確政府的社會責(zé)任，通過法律的手段使當(dāng)前農(nóng)村社會保障中的自愿原則變?yōu)閺?qiáng)制原則。</p><p>　　因此，地方政府首先要加強(qiáng)農(nóng)村社會保障體系的政策保護(hù)步伐，盡快推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度的定型，構(gòu)建農(nóng)村社會保障

53、制度新框架：第一，以推進(jìn)社會保障體系的城鄉(xiāng)整合為最終目標(biāo)，并循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。第二，要做好遠(yuǎn)景規(guī)劃和近期規(guī)劃，特別是在農(nóng)村社會保障制度設(shè)計(jì)上，要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，擴(kuò)大城市社會保險(xiǎn)的覆蓋面，逐步與城市接軌，形成城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。第三，要針對具體實(shí)踐中出現(xiàn)的問題提出相應(yīng)的解決辦法或建議，將這些建議反饋給立法機(jī)關(guān)，使其能及時(shí)地制定或修改、完善相關(guān)法規(guī)政策。第四，地方政府要以已有的相關(guān)法律為先導(dǎo)，制定符合實(shí)際情況的、具有可操作性的具體制

54、度。同時(shí)也要加強(qiáng)農(nóng)村社會保障行政執(zhí)法力度。強(qiáng)化人力資源和社會保障部等相關(guān)部門的職責(zé)，優(yōu)化社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收繳社會保障費(fèi)等。另外在司法方面，要保證公民的社會保障權(quán)利受到侵害時(shí)可以獲得相應(yīng)的救助。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，培養(yǎng)精通社會保障事務(wù)的法官，最終實(shí)現(xiàn)社會保障制度的城鄉(xiāng)整合。</p><p>　?。ㄈ?gòu)建地方政府在農(nóng)村社會保障中的籌資體系</p><p>　　發(fā)展農(nóng)村社會保障需要大量的資金。

55、在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下、農(nóng)民收入增長緩慢的情況下，由于大部分地區(qū)農(nóng)村集體和個人的繳費(fèi)能力比較有限，因此，增強(qiáng)地方政府對農(nóng)村社會保障的財(cái)政支持力度，就顯得非常重要。首先地方政府對農(nóng)村社會保障所承擔(dān)的各項(xiàng)功能主要通過財(cái)政撥款來體現(xiàn)。在農(nóng)村社會保障基金入不敷出時(shí)，地方政府財(cái)政要承擔(dān)最后的支付功能。其次，要平衡中央政府與地方政府在農(nóng)村社會保障中的財(cái)政支持力度，在不同的項(xiàng)目中，各級政府應(yīng)該進(jìn)行合理的角色調(diào)整，明確各自的負(fù)擔(dān)比例。建立中央財(cái)政專

56、項(xiàng)社會保障預(yù)算制度，并隨著國家GDP總量的增長而相應(yīng)增長，實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政對農(nóng)村社會保障的投入增長固定比例化和制度化。地方財(cái)政則要逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)、事權(quán)及社會保障責(zé)任的統(tǒng)一。再則地方政府要通過適當(dāng)增加財(cái)政支出和出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，促進(jìn)農(nóng)村社會保障體系的最優(yōu)發(fā)展。最后要創(chuàng)新籌資機(jī)制。擴(kuò)大農(nóng)村社會保障資金的渠道，設(shè)立農(nóng)村社會保障專項(xiàng)基金，以滿足農(nóng)村社會保障對資金的需求。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，地方政府部門可以鼓勵非政府部門參與社會保障資金的籌集，這對我國農(nóng)村社

57、會保障的發(fā)展起到重要作用的。比如，在一些社會保障相對比較發(fā)達(dá)的國家，作為非政府的慈善機(jī)構(gòu)</p><p>　　（四）加強(qiáng)地方政府在農(nóng)村社會保障中的監(jiān)管力度</p><p>　　地方政府強(qiáng)化相關(guān)部門職責(zé)，推行行政問責(zé)制度，要明確各相關(guān)部門之間的責(zé)任邊界，理順農(nóng)村社會保障的管理體制。首先，要盡快建立獨(dú)立的農(nóng)村社會保障業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，配備專門的工作人員，規(guī)范社會保障具體基金的收支與管理，并開展對社

58、會保障對象的管理服務(wù)工作。同時(shí)，地方政府應(yīng)通過建立民主、科學(xué)的農(nóng)村社會保障的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村社會保障具體業(yè)務(wù)的監(jiān)督職責(zé)。地方政府的監(jiān)督職責(zé)，不僅表現(xiàn)在地方政府部門自身要發(fā)揮監(jiān)管職能，還在于地方政府有職責(zé)調(diào)動全社會共同承擔(dān)監(jiān)管的責(zé)任。社會公共監(jiān)督包括行政監(jiān)察部門的監(jiān)督，上下級之間的相互監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)管人員的責(zé)任意識，明確監(jiān)管人員責(zé)任。其次，創(chuàng)新監(jiān)督方法。與此同時(shí)，鼓勵和推動網(wǎng)絡(luò)、民間或媒體組織實(shí)施輿論監(jiān)督，創(chuàng)新公民參與程度利用現(xiàn)代化技術(shù)

59、進(jìn)行監(jiān)管的手段，保證監(jiān)管過程的公開透明，防止監(jiān)督活動中的暗箱操作。最后，建立并完善農(nóng)村社會保障監(jiān)督舉報(bào)及反饋系統(tǒng)，確保公民監(jiān)督投訴渠道的有效暢通，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的無礙反饋，對重大違法亂紀(jì)行為做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)并嚴(yán)肅處理。只有這樣，才能使農(nóng)村社會保障各方面要求真正得以落實(shí)，使公民的權(quán)利得到真正的保障。</p><p><b>　　五、結(jié)束語</b></p><p>　　以地方政

60、府為功能主體構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系是關(guān)系到全國最大多數(shù)人的切身利益；關(guān)系到我國如何全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村；歸根到底，這是關(guān)系到科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的重要戰(zhàn)略思想能不能真正得到貫徹落實(shí)的問題。農(nóng)村社會保障是我國社會保障的重要組成部分，與城鎮(zhèn)社會保障相對應(yīng)。它是為了保證每個農(nóng)村成員個人及其家庭的生活和生產(chǎn)安全和提供必要的福利，通過國民收入的分配和再分配等形式，對農(nóng)村社會成員的基本生產(chǎn)和生活給予的保障，主要包括社會保險(xiǎn)、社會優(yōu)撫、社會福利、

61、社會救助等。然而當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障的構(gòu)建仍存在著許多問題，尤其是地方政府在其中的功能還沒有有效的發(fā)揮。例如，關(guān)于農(nóng)村社會保障的政策、法律等制度不夠完善；財(cái)政支持的分配不夠明確，相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制也沒有健全。所以，我們必須從實(shí)際出發(fā)，地方政府應(yīng)該高度重視我國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀及未來，立足于我國具體國情，充分發(fā)揮地方政府的優(yōu)勢和功能，提供相應(yīng)的制度支持，完善籌資體系，加強(qiáng)監(jiān)督管理，積極完善我國農(nóng)村社會保障體系，從而完成全面建設(shè)社會主義新農(nóng)

62、村和社會主義和諧社會的戰(zhàn)略目標(biāo)。</p><p><b>　　[參考文獻(xiàn)]</b></p><p>　　[1]美國社會保障署.全球社會保障制度[M].北京:華夏出版社,1996:3-4.</p><p>　　[2]劉燕生.社會保障的起源、發(fā)展和道路選擇[M].北京:法律出版社,20O1:2-3.</p><p>　　[3

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64、解析[M].北京:紅旗出版社,2008:1-2.</p><p>　　[7]鄧大松,劉昌平.新農(nóng)村社會保障體系研究[M].北京:人民出版社,2007:2-11.</p><p>　　[8]楊翠迎.中國社會養(yǎng)老保障制度實(shí)踐、評價(jià)及改革[J]. 山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2005(3):13.</p><p>　　[9]溫鐵軍.三農(nóng)問題與世紀(jì)反思[M].上海：三聯(lián)書店,2005

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67、lt;/p><p>　　[15]李斌.關(guān)注民生—中國社會保障制度模式及運(yùn)行[M].上海:中國勞動社會保障出版社,2005:224.</p><p><b>　　后記</b></p><p>　　落筆之際，內(nèi)心有幾分忐忑，入校時(shí)似有幾分躊躇滿志，而今呈現(xiàn)出的這些文字卻不敢說是對這四年大學(xué)學(xué)習(xí)的一份滿意的答卷。只覺，四年，太匆匆！</p>

68、<p>　　靜下心，回頭看看自己論文的寫作歷程，心中似有千言萬語，卻無從抒發(fā)。</p><p>　　這四年與老師和同學(xué)們的相遇是件值得慶幸的事情。高老師溫文爾雅、待人親和，極富涵養(yǎng)，對待生活和人生總是從容淡定，作為他的學(xué)生，老師的智慧需要我用一生去感受和學(xué)習(xí)，由衷地感謝老師對我真誠的鼓勵和一直以來的信任和關(guān)懷，這份深情我會永遠(yuǎn)記在心中。在這樣的夜和這樣的思緒里，我要吧心中的感激送給我可愛的同窗們，在過

69、去的幾年甚至十幾年里，我們互相扶持共勉，一起思考和學(xué)習(xí)。對于我來說他們的情誼難得，盡管相處的時(shí)間有限，可我堅(jiān)信彼此的友誼長存。</p><p>　　感謝我的父親母親，他們給了我生命和生活中的一切，那份愛沉甸得讓我不敢多想，生怕感動其中無法自拔，我唯有健康快樂的生活給他們以慰藉！</p><p>　　經(jīng)成為一股銳不可當(dāng)?shù)氖澜绯绷?，勢在必行。因此，就?dāng)前我國的具體實(shí)踐而言，加速改變中國現(xiàn)階段農(nóng)