公務消費信息公開困境的實證分析

1、<p>　　公務消費信息公開困境的實證分析</p><p>　　摘 要：“三公”經費的公開觸動了行政成本管理的寒冰，引發(fā)了社會的廣泛關注，公務消費制度改革問題再次站在了公眾的面前。通過從微觀層面的研究探討，旨在使行政機關重視“三公”經費公開，理性面對公開工作中存在的困境，大力推進信息公開工作。 </p><p>　　關鍵詞：公務消費；信息公開；制度改革 </p>&

2、lt;p>　　2011年4月14日，科技部率先公開2011年“三公”經費預算為4018.72萬元。成為第一個公布“三公”預算的中央部委。截至2011年8月4日，共計93個部門已公開“三公經費”，仍有外交部、國家安全部、國務院僑務辦、國務院港澳事務辦、國務院臺辦、國家煤礦安監(jiān)局、國家保密局、國家密碼管理局、國家語言文字工作委9部門尚未公開“三公經費”。中央部門的公開是為地方作表率，但地方政府的“三公”經費公開卻沒有跟上步伐。公開阻力

3、大，不愿主動公開成為目前地方政府“三公”經費公開面臨的最大的困境。為什么地方“三公”經費公開如此費力和緩滯呢？筆者通過實地調查某市A行政單位來試探討其存在的問題及其成因。 </p><p>　　一、A行政單位公車、公款接待、公費出國相關規(guī)定 </p><p>　　在訪談中筆者了解到該單位沒有專門的“三公”科目的分類，公車、公費出國、公款接待主要是按照我國行政單位會計科目表進行統(tǒng)計的。公款接

4、待、公費出國都屬于商品和服務支出這一科目，而車輛購置屬于其他資本性支出。公務用車的購置都要向市局打報告，市局批復數(shù)量、排量標準和金額后由分局自行購買。公費出國主要是上級領導和部門分配名額，由分局支付費用。公務接待主要是兄弟單位間的相互宴請，根據(jù)對方的單位、級別由局長或主管副局長確定標準，大多以定點單位簽單的形式結賬。 </p><p>　　二、困境產生的原因分析 </p><p>　?。ㄒ?/p>

5、）“三公”公開缺乏保障機制 </p><p>　　從制度保障方面來看，從2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）開始實施，到財政部于2010年3月1日提出的《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），再到新《保密法》的修訂和實施，最后到2011年11月國務院法制辦公布的《機關事務管理條例（征求意見稿）》，雖然“三公”經費公開已經進入頂層設計，但目前法制建設

6、依然存在一些不足：一方面，現(xiàn)行的《預算法》中并沒有規(guī)定中央部門預算公開的實施細則，這就導致地方政府及基層單位缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑和具體的指導規(guī)則。另一方面，新《保密法》中一些降低要求的內容，對政府的信息公開工作并沒有實質性的推進作用。多數(shù)行政機關認為“三公”經費是敏感或機密性的內容，因此沒有上級的強制性命令，一般不會主動公開。若公開，往往以敷衍的態(tài)度，公布一個模糊龐統(tǒng)的數(shù)據(jù)。 </p><p>　　從人員保障機制方

7、面來看，大部分機關單位在政府信息公開方面無專人負責，而多是由其他部門人員兼職這部分工作，負責人員流動性比較大，工作的延續(xù)性較低；此外，人員缺乏專業(yè)指導，專業(yè)知識和工作經驗欠缺。 </p><p>　?。ǘ﹤鹘y(tǒng)官僚文化的制約 </p><p>　　王亞南先生曾經在其著作《中國官僚政治研究》中描述了中國官僚政治的三種特性，即延續(xù)性；包容性；貫徹性。當下的官員大部分也無法擺脫傳統(tǒng)官僚文化的束縛

8、，權之所在，利之所在，官員出于維護自身利益的需要，往往對于各種信息進行保密。所以，當信息公開涉及到財政預決算等比較敏感的信息時，很多都是處于一種停頓的狀態(tài)，政府對于“工資支出、出國考察支出以及公款接待支出”之類的公開申請回應也十分消極。 </p><p>　?。ㄈ┱g存在權責不明確 </p><p>　　由于我國政府與市場及政府之間的權責不明晰，所以即便是政府部門將財政信息進行公開和

9、透明，也無法通過此公開的信息進行政府活動績效的分析和評價，不足以約束和糾正政府在財政運作方面的不合理。政府職責的不明確，很難使公眾所了解和判斷政府部門的活動是否在一個可行的框架和空間內進行運作，政府的實際活動范圍是否適當及為此提供的資金是否合理等信息，缺乏對政府的活動績效進行分析和評價，往往會導致較高的監(jiān)督成本，從而造成對政府缺乏有效的監(jiān)督。 </p><p>　　三、完善公務消費信息公開制度建設的對策建議 &l

10、t;/p><p>　　（一）修訂新《保密法》，明確“三公”經費不屬于保密范圍 </p><p>　　新《保密法》的頒布與實施，進一步提高了我國政府信息公開的力度，但是，新制度經濟學的研究表明，制度未必是有效率的，它服務于那些有制定規(guī)則的談判能力的人的利益。當前，許多政府以保密條例為借口，拒絕公開，影響政府信息公開的制度效力。故筆者建議將“三公”經費完全剔除在政府保密范圍內，指明“三公”經費不屬

11、于保密內容。 </p><p>　　（二）建立健全監(jiān)督制度 </p><p>　　“三公”經費公開的目的不僅在于滿足社會公眾的知情權，更重要的是通過公開，建立一個廉價政府，為社會公眾的監(jiān)督創(chuàng)造更多的途徑。因此，筆者認為應建立內部和外部雙層的監(jiān)督體系。 </p><p>　　內部監(jiān)督體系主要依靠內部審計機制。按照國際內部審計師協(xié)會的要求，內部審計旨在檢查和評價內部控制

12、、組織治理和風險管理。內部審計機制是提高政府部門財務內部控制的重要手段。要將內部審計部門獨立于政府其他部門，保證審計人員對“三公”消費的各項數(shù)據(jù)進行真實、客觀、有效的審計監(jiān)督。 </p><p>　　結合中國實際國情，筆者認為外部監(jiān)督體系可以包括人大代表對預算的監(jiān)督、外部審計機構的監(jiān)督以及社會公眾的監(jiān)督三個方面。 </p><p>　　就我國目前的情況來看，人大預算監(jiān)督權在多數(shù)情況下都是懸

13、空的，根本起不到監(jiān)督的作用，因此，必須提升人大的預算監(jiān)督能力，強化制約的有效性。筆者建議從以下一個方面提升人大預算監(jiān)督能力。第一，立法賦予人大預算修正權?！叭舜箢A算監(jiān)督乏力的源頭就在于沒有預算修正的權力行使空間。在中國的憲政實踐中，長期以來的黨委行政主導模式使得人大在公共財政支配問題上缺乏信息和監(jiān)督手段，從而未能建立起應有的法律權威性?！?。第二，優(yōu)化人大代表結構，加強預算監(jiān)督組織建設。預算審查和監(jiān)督專業(yè)性強、工作量大、內容繁雜，需要多個

14、專門機構通力協(xié)作才能完成。人大代表來自各行各業(yè)，不可能全身心的投入到人大工作中去，有些不具備財政專業(yè)知識，加之時間有限，無法看懂預算草案，更不可能讓他們對預算提出專業(yè)性的意見，這樣各級人大就不可能對預算進行實質性監(jiān)督。因此，預算監(jiān)督需要一個專業(yè)化、高水平的專職人員組成的機構，特別是財經委員會和預算工作委員會的工作人員，同時也可吸收在財政、審計、會計、法律等領域的專家作為委員會成員。 　　外部審計是獨立于政府機關和企事業(yè)單位以外的國家審

15、計機構所進行的審計，以及獨立執(zhí)行業(yè)務會計師事務所接受委托進行的審計</p><p>　　公眾監(jiān)督是發(fā)揮社會民主的重要途徑，同時也是約束政府行為的有效方式。小農意識在當今表現(xiàn)為情大于法、民主自由意識淡薄、安于現(xiàn)狀、缺乏權利保護意識等等，這就使公眾監(jiān)督缺乏一個殷實的基礎，因此必須加強公民對民主政治的熱情，提高公民參政議政的能力，拒絕政治冷漠，充分行使監(jiān)督權。公民可以在網絡技術創(chuàng)造的交流空間，形成及時、有效、良好的社會

16、監(jiān)督氛圍。 </p><p>　?。ㄈ┘訌姂吞幜Χ龋栘煓C制 </p><p>　　雖然隨著“三公”經費公開的力度逐漸加大，但公開的質量如何，公眾仍然心存疑慮。為了消除公眾疑慮，提高“三公”經費公開質量、真實客觀性和權威性，必須建立“三公”經費問責機制。問責，不僅對于那些拒不公開“三公”經費賬本的部門，更在于那些違規(guī)挪用擠占預算資金的部門，在領導“一支筆”下變通做假賬的部門與個人。要

17、整治“三公”消費，必須下決心建立一整套懲處制度，如果不公開、假公開，公開數(shù)字不真實，部門就要負責，特別是主管領導要負責，約束開支的隨意性，真正做到有權必有責，有責必問、有錯必糾。另一方面，可以將“三公”經費公開情況納入到政府績效考核范圍中，保障公開的有效性和權威性。 </p><p>　?。ㄋ模┛茖W制定和細化“三公”消費制度與規(guī)范標準 </p><p>　　治理“三公”問題，沒有一套標準的

18、制度體系，工作就難以有效開展。目前，我國對公車購置及運行、公費出國、公務接待沒有一個統(tǒng)一的標準和消費制度，雖然中央頒布了相關的規(guī)定，但實際效果并不理想，特別是基層政府“三公”消費標準存在很大的主觀性和隨機性，沒有科學合理的規(guī)范標準。古語有云，“無規(guī)矩不成方圓”。因此，必須科學制定和細化“三公”消費一系列制度規(guī)程，從源頭上填補“三公”管理漏洞。筆者建議結合定性和定量的方法對“三公”消費進行科學合理的制定。 </p><

19、p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1] 馬占穩(wěn).深化治理“三公”消費的幾點思考[J].理論視野，2012，1. </p><p>　　[2] 王亞南.中國官僚政治研究[M].中國社會科學出版社，第21頁. </p><p>　　[3] 冷新波.我國財政透明對監(jiān)督政府的有效性研究[D].浙江財經學院，2012，1.