地方政府融資平臺運(yùn)營及其風(fēng)險(xiǎn)管理

1、<p>　　地方政府融資平臺運(yùn)營及其風(fēng)險(xiǎn)管理</p><p>　　摘 要：地方政府融資平臺運(yùn)營中存在運(yùn)營體制不盡合理，信用結(jié)構(gòu)失衡，融資渠道單一，償債對土地依賴過大，存在償付風(fēng)險(xiǎn)等等問題。加強(qiáng)地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)管理需要做到：完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，形成評價(jià)考核機(jī)制；建立科學(xué)的債務(wù)管理模式，依法規(guī)范整頓存量債務(wù)；拓展平臺公司主營業(yè)務(wù)，突出城建主渠道作用；健全城建項(xiàng)目決策機(jī)制，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范化；建立政府支持保

2、障機(jī)制，有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；積極拓寬融資渠道，構(gòu)建多元化的融資格局。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺；運(yùn)營；風(fēng)險(xiǎn)管理；濟(jì)南 </p><p>　　中圖分類號： 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A </p><p>　　地方融資平臺在解決地方政府城市建設(shè)資金不足、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起到了巨大的推動作用。金融危機(jī)爆發(fā)以來，在以政府投資為主的擴(kuò)內(nèi)需、保增長的投資計(jì)劃的刺激和帶

3、動下，各地方政府融資平臺迅速建立，融資總量激增。隨著社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和國務(wù)院清理規(guī)范地方融資有關(guān)政策措施的不斷出臺，現(xiàn)有的政府投融資管理體制存在的問題和不足逐漸顯現(xiàn)出來，融資平臺風(fēng)險(xiǎn)防范問題也提上了日程。在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的前提下，如何緩解地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)，保持地方融資平臺的健康運(yùn)行，就顯得尤為重要。 </p><p>　　1、濟(jì)南市各融資平臺運(yùn)營狀況與運(yùn)作機(jī)制 </p><p>

4、　　本世紀(jì)初，隨著濟(jì)南市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，市委、市政府確立了“東拓、西進(jìn)、南控、北跨、中疏”的城市規(guī)劃建設(shè)布局和“新區(qū)開發(fā)、老城提升、兩翼開展、整體推進(jìn)”的城市建設(shè)發(fā)展思路，拉開了大規(guī)模城市建設(shè)的序幕，迫切需要大量的資金投入做保障。濟(jì)南市通過建設(shè)各大融資平臺和實(shí)施政府投融資體制改革，運(yùn)用多種方式多渠道籌措城市建設(shè)資金，破解了多年來制約城市建設(shè)發(fā)展的資金難題，極大地改善了城市發(fā)展環(huán)境。 </p><p>　　1.1

5、濟(jì)南市投融資平臺設(shè)立概況 </p><p>　　2005年，為加強(qiáng)政府投融資管理，提高資金使用效益，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，濟(jì)南市委、市政府決定改革政府投融資管理體制，發(fā)布了《濟(jì)南市人民政府關(guān)于政府投融資體制改革的意見》，成立了濟(jì)南市政府投融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組。同年8月，濟(jì)南市政府投融資管理中心成立，同時(shí)組建濟(jì)南市國有資產(chǎn)運(yùn)營有限公司，與投融資管理中心一套機(jī)構(gòu)、兩個(gè)牌子，作為政府唯一的投融資平臺，行使代表政府統(tǒng)一對外融資、

6、統(tǒng)一管理政府項(xiàng)目投資、統(tǒng)一歸還以及國有資產(chǎn)授權(quán)管理等職能。之后又根據(jù)具體項(xiàng)目，相繼成立了濟(jì)南市城市投融資管理中心（濟(jì)南市城市建設(shè)投資有限公司），濟(jì)南市西區(qū)投融資管理中心（濟(jì)南市西區(qū)建設(shè)投資有限公司），濟(jì)南市舊城改造投融資管理中心（濟(jì)南市舊城改造投資運(yùn)營有限公司），濟(jì)南市小清河投融資管理中心（濟(jì)南市小清河改造投資有限公司）4個(gè)市直融資平臺，搭建起運(yùn)轉(zhuǎn)靈活高效的融資平臺體系。各縣（市）區(qū)也相繼成立了本級政府的平臺公司。截至目前，全市共有5家

7、市級政府平臺公司、10家縣區(qū)級平臺公司。從組織形式看，這些融資平臺都是“中心”與“公司”兩個(gè)牌子一套機(jī)構(gòu)，直接隸屬政府管理，承擔(dān)著政府授權(quán)范圍內(nèi)的規(guī)劃、建設(shè)、投資和融資職責(zé)，其中市級5家平臺公</p><p>　　1.2 濟(jì)南市投融資平臺市場化改革情況 </p><p>　　為積極應(yīng)對融資環(huán)境變化，全面整合提升濟(jì)南市平臺的融資能力和自求平衡能力，不斷提高投融資管理水平，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)

8、地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）和財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會等四部委《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕412號）文件精神，濟(jì)南市委、市政府開始對五家投融資平臺公司進(jìn)行市場化改革。2011年9月5日，制定下發(fā)了《濟(jì)南市投融資平臺公司改革實(shí)施方案》，將原五大平臺公司整合組建為四大集團(tuán)公司，使其成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的市場主

9、體。至此，濟(jì)南市新一輪政府投融資體制改革框架基本建立。一是對五大平臺進(jìn)行公司制改革。此次改革，主要是改變城投、西區(qū)、舊投、小清河四家平臺現(xiàn)有一套機(jī)構(gòu)兩個(gè)牌子的現(xiàn)狀，暫時(shí)保留其事業(yè)牌子，將平臺由全額撥款的事業(yè)單位改革成具有獨(dú)立法人資格的國有獨(dú)資公司，由市國資委代表政府行使國有資本的出資人職責(zé)。市政府明確公司主營業(yè)務(wù)，充實(shí)公司資本金，注入經(jīng)營性優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，深化產(chǎn)權(quán)改革，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)和激勵約束機(jī)制，不斷做大、做實(shí)、做強(qiáng)公司

10、。保</p><p>　　1.3 政府投融資平臺監(jiān)督管理狀況 </p><p>　　為加強(qiáng)對投融資平臺的監(jiān)管，近幾年濟(jì)南市政府主要采取了以下措施：在融資決策方面，市縣兩級政府都建立了政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長、政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的政府投融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對政府投融資工作的領(lǐng)導(dǎo)。在制度建設(shè)方面，相繼制定了《濟(jì)南市政府投融資計(jì)劃管理辦法》、《濟(jì)南市政府投融資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督辦法》、《濟(jì)南市政府

11、投融資資產(chǎn)管理辦法》、《濟(jì)南市利用國家開發(fā)銀行貸款資金管理辦法》、《濟(jì)南市政府投融資監(jiān)督辦法》、《濟(jì)南市政府投融資財(cái)務(wù)監(jiān)察工作規(guī)程》等規(guī)章制度，保障了政府投融資平臺科學(xué)規(guī)范運(yùn)營。在規(guī)范資金使用和會計(jì)核算方面，通過建立政府投融資統(tǒng)一會計(jì)核算體系，規(guī)范了融資和資金使用流程，明確了全市政府投融資會計(jì)核算主體，統(tǒng)一了核算口徑，滿足了各平臺日常核算的需要，達(dá)到市有關(guān)部門實(shí)施監(jiān)控資金和控制風(fēng)險(xiǎn)的要求。在項(xiàng)目建設(shè)資金管理方面，監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門成

12、立聯(lián)合審計(jì)辦公室對項(xiàng)目建設(shè)全過程跟蹤審計(jì)，市財(cái)政局派兩名副局級干部擔(dān)任市級平臺公司的財(cái)務(wù)監(jiān)察專員。各縣（市）區(qū)及濟(jì)南高新區(qū)也根據(jù)本地實(shí)際，通過強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，實(shí)行全方位、全過程監(jiān)督，有效控制成本，減少資金浪費(fèi)，防止違法違規(guī)行為，杜絕不合理開支。全市基</p><p>　　自2005年濟(jì)南市投融資管理體制改革以來，市委、市政府高度重視投融資工作，不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，建立了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)分離的管理體制和“自

13、求平衡、良性循環(huán)、滾動發(fā)展”的運(yùn)行機(jī)制。 </p><p>　　一是建立城市資產(chǎn)與資源注入機(jī)制。首先，建立存量資產(chǎn)注入制度。審計(jì)部門對改制公司進(jìn)行清產(chǎn)核資，在整合現(xiàn)有平臺存量資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，將目前分散的政府性存量經(jīng)營資產(chǎn)，根據(jù)改制公司開發(fā)建設(shè)需要和各自的經(jīng)營情況注入公司，并在今后形成定期的新增資產(chǎn)注入制度。改制公司各自負(fù)責(zé)這些資產(chǎn)的建設(shè)、運(yùn)營、管理，并依托這些資產(chǎn)開展公司的主營業(yè)務(wù)，不斷擴(kuò)大公司資產(chǎn)規(guī)模，提高資產(chǎn)質(zhì)

14、量和運(yùn)營能力。其次，健全土地出讓金收益分配機(jī)制。將土地出讓收入作為改制公司的主營業(yè)務(wù)收入之一，形成公司穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流。不斷完善土地出讓成本返還和收益分配辦法，對公司承擔(dān)的公益性項(xiàng)目，在返還土地成本的基礎(chǔ)上，按照一事一議原則，單獨(dú)記賬、單獨(dú)核算，并根據(jù)項(xiàng)目的工程建設(shè)成本據(jù)實(shí)結(jié)算，確保土地出讓收入能夠合理、合法、合規(guī)注入改制公司。再次，完善政府資金注入制度。根據(jù)改制公司承擔(dān)政府公益性項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營的情況，將政府城市建設(shè)資金劃撥公司

15、使用，并按照規(guī)定給予相關(guān)規(guī)費(fèi)、稅收的政策優(yōu)惠，將政府資金通過合理、合規(guī)、合法的渠道注入公司，夯實(shí)公司的經(jīng)營性現(xiàn)金流。 </p><p>　　二是探索政府融資市場化機(jī)制。通過對市級各平臺債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)與其儲備土地存量匹配情況進(jìn)行對比分析、梳理、評估，針對全市城建債務(wù)總體情況和風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀，引導(dǎo)平臺公司積極探索建立融資市場化機(jī)制。首先，鼓勵改制公司運(yùn)用市場化方式經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，靈活運(yùn)用企業(yè)債券、股權(quán)融資、信托計(jì)劃等

16、融資渠道，創(chuàng)新直接融資方式，擴(kuò)大直接融資規(guī)模。鼓勵公司通過兼并、重組、收購等方式壯大自身實(shí)力。其次，進(jìn)一步強(qiáng)化公司的土地熟化和儲備功能，通過土地捆綁、合資合作等多種方式，引進(jìn)社會資本參與征收熟化，土地儲備、整理和開發(fā)工作。再次，積極嘗試采用BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓）和PPP（政府項(xiàng)目與民間合作）等多種方式，加快城建項(xiàng)目的融資創(chuàng)新。 </p><p>　　三是完善公司

17、貸款融資幫扶制度。不斷完善對改制公司的融資幫扶制度，進(jìn)一步調(diào)動公司貸款融資的積極性，為城建項(xiàng)目提供充足的資金保障。財(cái)政部門要及時(shí)將土地成本和分成的收益劃撥到公司貸款時(shí)指定的賬戶，使公司有穩(wěn)定的現(xiàn)金流入；市金融辦要及時(shí)與人民銀行、銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)及各銀行溝通協(xié)商，取得銀行對公司的貸款主體資格和抵押質(zhì)押的認(rèn)可；建委、規(guī)劃、發(fā)改、國土等部門要按照特事特辦原則，開辟綠色通道，簡化城建貸款融資項(xiàng)目的建設(shè)審批手續(xù)，提高工作效率，確保在最短的時(shí)間內(nèi)讓項(xiàng)目

18、建設(shè)單位辦理完相關(guān)手續(xù)，以滿足貸款需要。 </p><p>　　四是建立償債保障機(jī)制。每年從財(cái)政預(yù)算（含土地出讓收益）中安排一定資金，設(shè)立城建項(xiàng)目償債準(zhǔn)備金，在公司支付政府公益性項(xiàng)目貸款資金發(fā)生困難時(shí)，動用償債準(zhǔn)備金支付。為貫徹落實(shí)好中央政策，加強(qiáng)組織實(shí)施，各級政府成立了“清理規(guī)范政府融資平臺公司工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，積極開展清理規(guī)范工作。按照上級要求，各級財(cái)政部門協(xié)調(diào)人民銀行、銀監(jiān)局等部門確定納入清理規(guī)范平臺公司名單

19、，制定《政府融資平臺公司清理規(guī)范工作方案》和《政府融資平臺公司自查工作提綱》，明確清理規(guī)范工作各個(gè)階段范圍、內(nèi)容、要求和目的。建立定期例會調(diào)度制度、工作聯(lián)系人制度和巡視督察制度，及時(shí)掌握進(jìn)展情況，扎實(shí)推進(jìn)全市清理規(guī)范工作。為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，市財(cái)政部門采取有效措施，建立了借、用、還一體的債務(wù)良性循環(huán)機(jī)制。按照“誰負(fù)債誰償還”的原則，落實(shí)債務(wù)還款責(zé)任和還款來源，嚴(yán)把項(xiàng)目投入產(chǎn)出平衡關(guān)，將貸款與土地掛鉤，還款來源都落實(shí)到具體地塊，并建立償債準(zhǔn)備

20、金制度，提高政府防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)控能力。同時(shí)，不斷調(diào)整貸款結(jié)構(gòu)，中長期貸款比例超過80%，緩解短期還款壓力；努力控制財(cái)務(wù)費(fèi)用，提高資金使用效率。 </p><p>　　2、濟(jì)南市政府融資平臺運(yùn)營中存在的問題 </p><p>　　2.1 融資平臺公司運(yùn)營體制不盡合理 </p><p>　　第一，濟(jì)南市五大平臺公司開始運(yùn)營時(shí)都是“中心（全額撥款的正局級事業(yè)單位）”+“

21、公司”模式，有8個(gè)融資平臺公司掛靠財(cái)政部門，對政府財(cái)政的依存度高，到目前公司運(yùn)營體制剛剛起步，離“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”的公司運(yùn)營體制還有一定距離，還不能有效發(fā)揮融資功能，更不利于平臺做大做強(qiáng)走向市場。第二，現(xiàn)行體制和分配機(jī)制未能充分體現(xiàn)按勞分配原則，沒有形成制度化的、激勵與約束并存的用人機(jī)制、分配機(jī)制，在一定程度上制約了融資平臺公司干部職工積極性的發(fā)揮，也束縛了融資平臺公司的進(jìn)一步發(fā)展。 </p>&l

22、t;p>　　2.2 融資平臺公司信用結(jié)構(gòu)失衡 </p><p>　　首先，平臺還款來源單一，缺乏可持續(xù)經(jīng)營能力和盈利能力。融資平臺公司主營業(yè)務(wù)單一，現(xiàn)金流不穩(wěn)定。目前，濟(jì)南市各融資平臺公司主要承擔(dān)城建項(xiàng)目融資和土地熟化的功能，在適時(shí)擴(kuò)大土地二級市場開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營等延伸自主經(jīng)營項(xiàng)目等方面涉足少，單靠土地成本收益返還收入，難以形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流入。由于對土地熟化的依存度高，資產(chǎn)負(fù)債率高，弱化了融資功能。其次，平

23、臺貸款項(xiàng)目“借、用、還”脫節(jié)。其主要問題： 一是部分項(xiàng)目抵（ 質(zhì)） 押專戶及償債資金賬戶管理執(zhí)行不到位；二是部分平臺現(xiàn)金流來源不通暢。未能形成制度化的政府回購資金以及土地出讓資金注入機(jī)制，平臺公司無法形成較穩(wěn)定的現(xiàn)金流，待還本付息前期臨時(shí)籌集資金，各方銜接不暢。三是融資、使用與償債職能分離，資金的責(zé)任主體模糊。由于大多數(shù)平臺公司對項(xiàng)目建設(shè)和資金使用不實(shí)施管理，貸款使用人往往是建設(shè)單位，影響了投資資金使用效率和還款能力。“重視投資、輕視經(jīng)

24、營、忽視償債”的情況在融資平臺比較普遍。 </p><p>　　2.3 融資平臺公司融資渠道單一 </p><p>　　目前，濟(jì)南市融資平臺公司融資主要依靠政府信用向銀行貸款、發(fā)行債券等方式，融資渠道和融資方式較為單一。由于沒有掌握充分的優(yōu)良資產(chǎn)，缺少多元化的融資手段，一定程度上制約了政府融資功能的發(fā)揮。特別是貸款新規(guī)出臺后，政府信用方式受到限制，而土地收入只是作為未來的現(xiàn)金流入，各融資平

25、臺公司缺少有效實(shí)物作為抵押，不能得到銀行貸款支持，已經(jīng)呈現(xiàn)出政府融資困難，重點(diǎn)工程及民生項(xiàng)目資金難以保障的現(xiàn)實(shí)問題。 　　2.4 融資規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)加大 </p><p>　　由于地方政府貸款建設(shè)的項(xiàng)目，大都不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，無法用項(xiàng)目本身產(chǎn)生的效益來歸還銀行貸款，要用當(dāng)?shù)乇炯壵磥淼呢?cái)政收入來歸還。巨大的還款壓力對一些財(cái)力較弱的地方政府而言，是個(gè)很大的負(fù)擔(dān)。由于目前對地方政府性融資平臺的融資規(guī)模和融資期

26、限缺乏有效的約束機(jī)制。一些地方政府不僅擴(kuò)大融資量，而且盡可能延長融資償還的期限，把還貸負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)給了后幾屆政府。加之，在融資平臺投資上存在政績趨利因素，“前人借債，后人還錢”、“新官不理舊賬”，不少地方政府難以抑制投資沖動和建設(shè)沖動，不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，盲目上項(xiàng)目，這些都可能催生基礎(chǔ)建設(shè)的泡沫，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)。按照一般融資平臺的運(yùn)作流程：項(xiàng)目建設(shè)―環(huán)境改善―收儲土地―熟化土地―土地升值――溢價(jià)分成，“土地財(cái)政”都是一個(gè)無法回避的問題。許多地方政

27、府主要依靠土地收入等來償還融資平臺的負(fù)債，因此在客觀上有強(qiáng)烈的動機(jī)來推高土地價(jià)格，從而對房地產(chǎn)泡沫形成推動作用。特別是2009年初，面對國際金融危機(jī)的沖擊，從國家到各級地方政府都加大了投資力度，使房地產(chǎn)業(yè)成為投融資鏈條上的關(guān)鍵一環(huán)。而一旦房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)大的波動，整個(gè)鏈條便有斷裂的危險(xiǎn)。 </p><p>　　2.5 平臺公司償債對土地依賴過大 </p><p>　　平臺融資過程中，雖然地方政

28、府會想方設(shè)法提供變相擔(dān)?；虺兄Z，但由于多數(shù)地方政府自身的隱性債務(wù)水平已經(jīng)很高，再加上一些地方政府的平臺公司數(shù)目過多，地方政府的這些擔(dān)?；虺兄Z往往是“一女多嫁”，重復(fù)運(yùn)用，許多擔(dān)保、承諾實(shí)際上有名無實(shí)，一旦平臺還債發(fā)生困難，地方政府實(shí)際上無能力還債。一方面，一些投融資平臺中存在著資本金不足或資本金不實(shí)以及抽逃資本金的現(xiàn)象，甚至采取各種變通手法向平臺注入不實(shí)資產(chǎn)“濫竽充數(shù)”。另一方面，投融資平臺的總體負(fù)債水平都相當(dāng)高，負(fù)債率普遍超過80%。

29、由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目一般所需資金規(guī)模較大，投融資平臺往往需要從多家銀行分別借款，然后將借來的資金放入一個(gè)“資金池”里，根據(jù)工程進(jìn)度需要隨時(shí)提取。這樣做雖然方便了平臺的資金使用，但卻給貸款銀行帶來很大風(fēng)險(xiǎn)，使其無法對貸款資金的使用進(jìn)行有效監(jiān)控，更無法防范信貸資金被違規(guī)挪用的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府大量通過銀行融資，加劇了低成本資金市場的競爭，并可能增加未來貨幣政策調(diào)整的難度。以地方政府投融資平臺為載體的政府信用擴(kuò)張，實(shí)際上形成了地方政府的隱性舉

30、債。地方政府在舉債時(shí)考慮更多的是政績，較少考慮債務(wù)成本問題，風(fēng)險(xiǎn)意識淡薄，舉債投資存在一定的沖</p><p>　　2.6 地方政府融資平臺存在償付風(fēng)險(xiǎn) </p><p>　　一是還款來源難以保證。由于融資平臺的主要作用是為政府融資，平臺公司往往缺少突出的主營業(yè)務(wù)。即便是公用收益項(xiàng)目，其項(xiàng)目的收費(fèi)一般都在地方財(cái)政部門設(shè)有歸集專戶，項(xiàng)目收益直接歸地方財(cái)政收入，納入政府財(cái)政預(yù)算，并實(shí)行收支兩條

31、線管理。二是項(xiàng)目還款資金難以掌控。如果依靠土地和稅收的地方政府財(cái)政收入出現(xiàn)大幅下滑，則會直接威脅地方財(cái)政償付能力，導(dǎo)致融資平臺難以履行其償債的義務(wù)，政府承諾用于還款的財(cái)政資金，銀行難以對其形成有效的約束和監(jiān)管，還款擔(dān)保往往落不到實(shí)處。三是質(zhì)押權(quán)存在法律障礙。在城建項(xiàng)目貸款中，目前常用的質(zhì)押方式是收費(fèi)權(quán)質(zhì)押，雖然這些收費(fèi)權(quán)都按貸款銀行的要求，在有關(guān)上級主管部門作了抵押登記，但目前這些項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)大部分都由政府壟斷，在現(xiàn)實(shí)市場中是難以轉(zhuǎn)讓的，

32、項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押不具備變現(xiàn)性，質(zhì)押實(shí)際上也是懸空的。 </p><p>　　3、加強(qiáng)地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)管理的對策建議 </p><p>　　3.1 完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，形成評價(jià)考核機(jī)制 </p><p>　　要按照政企分開、經(jīng)營管理與監(jiān)督約束相制衡的原則，建立平臺公司“借、用、管、還”一體化的法人治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營約束機(jī)制。建立程序規(guī)范、決策高效、運(yùn)用有力、監(jiān)督到位的公司

33、法人治理結(jié)構(gòu)和激勵約束機(jī)制，并建立對應(yīng)的薪酬激勵制度、企業(yè)內(nèi)部管理制度體系和議事規(guī)則。按照企業(yè)集團(tuán)構(gòu)架，以資本為紐帶，逐步構(gòu)建公司內(nèi)部母子公司體系，加強(qiáng)集團(tuán)內(nèi)部專業(yè)化分工、業(yè)績考核和薪酬激勵，提高公司員工的積極性、創(chuàng)造性。采取“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作”的方式，推動財(cái)政、規(guī)劃、國土和銀行等機(jī)構(gòu)與投融資平臺聯(lián)動，指導(dǎo)平臺公司建立起“自我管理、自我經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展“的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)平臺公司的高效規(guī)范運(yùn)行和可持續(xù)性發(fā)展。在規(guī)范法人

34、治理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立由地方政府牽頭，財(cái)政、人行、銀監(jiān)等部門共同參與的融資平臺貸款評價(jià)、監(jiān)測、考核機(jī)制，成立專門委員會，動態(tài)監(jiān)測，定期評價(jià)和考核融資平臺貸款運(yùn)行情況，定期向金融機(jī)構(gòu)通報(bào)。 </p><p>　　3.2 建立科學(xué)的債務(wù)管理模式，依法規(guī)范整頓存量債務(wù) </p><p>　　要將政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和償還本息等計(jì)劃采取分類管理，區(qū)別對待，建立政府償債基金和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、監(jiān)

35、控、評估機(jī)制。一是按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整頓保全”的原則，督促融資平臺公司落實(shí)債務(wù)抵押物，進(jìn)一步落實(shí)有關(guān)債務(wù)人償債責(zé)任，嚴(yán)格按照融資平臺公司存量債務(wù)協(xié)議約定償還，嚴(yán)格防止轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)，切實(shí)防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是政府有關(guān)部門應(yīng)積極幫助平臺公司對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行梳理，及時(shí)完善建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃、規(guī)劃、用地、環(huán)保、施工許可證等手續(xù)。財(cái)政部門采用資產(chǎn)劃撥、預(yù)算資金撥付、非稅收入返還等方式，充實(shí)融資平臺公司資本和項(xiàng)目資本金，提高市場

36、競爭力和融資能力。三是充分利用土地熟化職能，放大土地效應(yīng)。明確和規(guī)范國有儲備用地登記工作，為融資平臺公司落實(shí)存量債務(wù)抵押物，申請?jiān)隽咳谫Y資金創(chuàng)造條件。四是建立和完善政府債務(wù)定期統(tǒng)計(jì)和公司會計(jì)報(bào)表定期報(bào)告制度。通過對會計(jì)報(bào)表的審查、分析，及時(shí)掌握各平臺的資產(chǎn)和債務(wù)總量結(jié)構(gòu)變化、資金使用等情況，為加強(qiáng)債務(wù)管理奠定基礎(chǔ)。五是健全城建公益性融資項(xiàng)目機(jī)制，加強(qiáng)公益性項(xiàng)目貸款資金使用的監(jiān)督。嚴(yán)格區(qū)分公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目，明確項(xiàng)目資金來源和項(xiàng)目主體

37、，督促各融資平</p><p>　　第一，按照政企分開、政事分開、管建分開的原則，可嘗試將分散在政府部門的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營職能以及城建資產(chǎn)和其他政府性資產(chǎn)、權(quán)益統(tǒng)一由融資平臺公司運(yùn)營管理。融資平臺公司作為城市建設(shè)投融資主體經(jīng)授權(quán)依法享有出資人權(quán)利，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)。對政府下達(dá)的城市建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃，依法進(jìn)行融資、建設(shè)、管理以及部分市場化項(xiàng)目的運(yùn)營。第二，在確保融資平臺公司完成政府公益性項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)的情況

38、下，著力推動各融資平臺公司拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，加快向房地產(chǎn)開發(fā)、城市資源市場化運(yùn)營等領(lǐng)域延伸步伐，通過拓展新業(yè)務(wù)以及整合現(xiàn)有資產(chǎn)資源，形成多種主營業(yè)務(wù)，以公司充足的現(xiàn)金流和穩(wěn)定收益，建立有效的企業(yè)信用關(guān)系，為依法、合規(guī)融資奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，將融資平臺公司受益納入國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，作為城建基礎(chǔ)設(shè)施重要的資金來源渠道。2010年，濟(jì)南市西區(qū)建設(shè)投資有限公司已與山東高速建設(shè)股份有限公司、恒大地產(chǎn)等展開戰(zhàn)略合作，共同開發(fā)組建公司，承擔(dān)拆遷、建設(shè)、開發(fā)等

39、業(yè)務(wù)。小清河開發(fā)建設(shè)投資有限公司也積極與魯能集團(tuán)等展開合作，共同打造濱河新區(qū)。西區(qū)及小清河兩個(gè)融資平臺的有益嘗試應(yīng)成為濟(jì)南市政府投融資體制機(jī)制改革調(diào)整的開端，必將起到十分重要的示范</p><p>　　3.4 健全城建項(xiàng)目決策機(jī)制，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范化 </p><p>　　強(qiáng)化政府城建項(xiàng)目的統(tǒng)一規(guī)劃審批管理，所有城市建設(shè)項(xiàng)目必須由“濟(jì)南市城市建設(shè)項(xiàng)目審批領(lǐng)導(dǎo)小組”審批。建立健全政府城市建設(shè)

40、項(xiàng)目立項(xiàng)、城建和資金安排、籌措使用的統(tǒng)一決策機(jī)制，對全市城市建設(shè)項(xiàng)目和投融資實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一審批、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。嚴(yán)格區(qū)分公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目，明確項(xiàng)目資金來源和項(xiàng)目主體，并將年度城市建設(shè)計(jì)劃下達(dá)到各融資平臺公司負(fù)責(zé)承建。各融資平臺公司對政府安排的公益性項(xiàng)目按照投資計(jì)劃單獨(dú)記賬、獨(dú)立核算建設(shè)成本，經(jīng)審計(jì)后由政府財(cái)政部門足額撥付建設(shè)資金。對經(jīng)營性城市建設(shè)項(xiàng)目，有融資平臺公司按市場化方式建設(shè)運(yùn)營，政府給予適當(dāng)支持。 </p&g

41、t;<p>　　3.5 建立政府支持保障機(jī)制，有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) </p><p>　　第一，建立城市資產(chǎn)與資源注入機(jī)制。將現(xiàn)有的城市建設(shè)資金統(tǒng)一整合劃歸融資平臺公司使用，逐年加大財(cái)政資金注入力度。對新完工的可經(jīng)營性城市資產(chǎn)要及時(shí)劃入投融資主體。按照融資平臺公司承擔(dān)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營的情況給予相關(guān)規(guī)費(fèi)、稅收的政策優(yōu)惠。通過財(cái)政資金補(bǔ)充、城建資產(chǎn)注入、土地增值受益返還等形式，建立持續(xù)

42、的城建資產(chǎn)與資源注入機(jī)制，通過外部注入、內(nèi)部積累，不斷擴(kuò)大融資平臺公司的資產(chǎn)規(guī)模，提高資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)營能力。第二，建立融資平臺公司償債保障機(jī)制。每年從財(cái)政預(yù)算中以及土地出讓收益和其他經(jīng)營開發(fā)性收入中拿出一定比例，設(shè)立城建項(xiàng)目償債準(zhǔn)備金，委托融資平臺公司管理和使用，逐步形成以盈利性項(xiàng)目為載體，以城建項(xiàng)目償債準(zhǔn)備金及經(jīng)營收益為主要還款來源的，與城市建設(shè)相適應(yīng)的城建項(xiàng)目籌資、建設(shè)、償債的良性運(yùn)營保障機(jī)制。第三，發(fā)改、財(cái)政、國資、建委、規(guī)劃、國土

43、等部門加大對融資平臺公司的支持保障力度，為城市建設(shè)提供相對寬松的政府內(nèi)部環(huán)境，全力以赴支持融資平臺公司發(fā)展壯大，為濟(jì)南市城市建設(shè)服務(wù)。 </p><p>　　3.6 積極拓寬融資渠道，構(gòu)建多元化的融資格局 </p><p>　　第一，深化地方政府投融資體制改革，放眼國際國內(nèi)資本市場，大膽嘗試各種現(xiàn)代融資方式，拓寬融資領(lǐng)域。發(fā)行企業(yè)債券、信托計(jì)劃、理財(cái)產(chǎn)品、城建基金、民間融資、利用外資，支持

44、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。債券融資相比股票融資具有投資風(fēng)險(xiǎn)小的優(yōu)點(diǎn)，國內(nèi)實(shí)踐證明，只要將債券利率貼補(bǔ)到比同期貸款利率低1至2個(gè)百分點(diǎn)，就可極大地增強(qiáng)企業(yè)債券融資的吸引力。第二，對融資平臺注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、城市經(jīng)營性資源等，使其真正成為擁有雄厚實(shí)力的投融資平臺。在繼續(xù)給予財(cái)政補(bǔ)貼支持的同時(shí)，將路橋收費(fèi)權(quán)給予融資平臺，增加現(xiàn)金流；將部分特許經(jīng)營權(quán)賦予融資平臺；將有收益的國有資產(chǎn)注入融資平臺。第三，充分發(fā)揮土地儲備中心的作用。土地是城市的最大資產(chǎn)，盤活存

45、量資產(chǎn)應(yīng)以建立和健全土地儲備制度為突破口，大力推行土地招、拍、掛制度的改革，完善土地信息公開制度，提高土地的融資收益。第四，盡快研究出臺引進(jìn)民間資金、社會資金投資城市基礎(chǔ)設(shè)施的獎勵政策。鼓勵個(gè)體私營單位參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，放開個(gè)體私營單位對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的限制；鼓勵個(gè)體私營單位參與投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，特別是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的項(xiàng)目。推進(jìn)社會資本采取參股、受讓資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、BOT（建設(shè) - 經(jīng)營 - 轉(zhuǎn)讓</p><p>&

46、lt;b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1] 王修華，劉 燦：地方融資平臺治理的關(guān)鍵與對策研究[J]，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2010，（8）：73-77. </p><p>　　[2] 秦德安，田靖宇：我國地方融資平臺運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)及控制研究，揚(yáng)州大學(xué)稅務(wù)學(xué)院學(xué)報(bào)[J]，2010，（6）：72-76. </p><p>　　[3] 濟(jì)南市投融資

47、平臺改革領(lǐng)導(dǎo)小組：濟(jì)南市投融資平臺改革的實(shí)施方案[N]，濟(jì)南政報(bào)，2011-8-18. </p><p>　　[4] 毛 蓉：地方融資平臺的信貸風(fēng)險(xiǎn)管理[J]，中國集體經(jīng)濟(jì)，2011，（1）（下）：98-99. </p><p>　　[5] 高自強(qiáng)：關(guān)于地方融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識與思考[J]，中國金融，2010，（16）：21-22. </p><p>　　[6]