第九章退耕還林工程

1、第九講 退耕還林（草）工程,,一、工程開展的原因——兩條導(dǎo)火索,1.1997年的黃河斷流 1997年的黃河斷流累計267天，創(chuàng)歷史最高記錄。 一些專家指出，黃河中上游灌溉農(nóng)業(yè)過度發(fā)展可能是最主要的因素。,2.1998年長江洪水,1998年的長江洪水造成重大損失。證據(jù)表明，長江、黃河中上游陡坡地上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動是導(dǎo)致水土流失的重要原因。1999年秋天，朱镕基總理提出了退耕還林還草的主張。隨

2、后，四川、甘肅和陜西三省率先開始退耕還林還草試點。2000年，經(jīng)國務(wù)院批準，退耕還林還草工程在全國13省(市)，174個縣展開試點。,二、退耕還林還草工程的目標和原則,（一）退耕還林還草工程的目標要將長江上游、黃河中上游地區(qū)水土流失嚴重的坡耕地上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停止下來，代之以林草植被的恢復(fù)，以實現(xiàn)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和全社會的可持續(xù)發(fā)展。,（二）退耕還林還草工程的原則,1.統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施、突出重點、注重實效；

3、2.政策引導(dǎo)和農(nóng)民自愿退耕相結(jié)合，誰退耕、誰造林、誰經(jīng)營、誰受益；3.遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理；4.建設(shè)與保護并重，防止邊治理邊破壞；5.逐步改善退耕還林者的生活條件。,三、退耕還林的主要安排,1.組織安排退耕還林由各部門配合進行，但主要由林業(yè)部門執(zhí)行?？h級人民政府林業(yè)行政主管部門……落實到具體地塊和土地承包經(jīng)營權(quán)人。,2.退耕還林的基本要求,退耕土地還林營造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退

4、耕土地還林面積的80％。此生態(tài)林與生態(tài)公益林不同，它是按照樹種、造林密度、經(jīng)營措施等確定的，但主要是依據(jù)樹種確定。蘋果,梨樹,杏樹,桃樹,李子,葡萄,石榴,無花果,獼猴桃,櫻桃,海棠,沙果月渾,仁用杏屬于北方的經(jīng)濟樹種。,3.種苗供應(yīng),①退耕還林需要的種苗，可以由縣級人民政府根據(jù)本地區(qū)實際組織集中采購，也可以由退耕還林者自行采購。集中采購的，應(yīng)當征求退耕還林者的意見，……超過國家種苗造林補助費標準的，不得向退耕還林者強行收取超出部分

5、的費用。 ②任何單位和個人不得為退耕還林者指定種苗供應(yīng)商。 ③禁止壟斷經(jīng)營種苗和哄抬種苗價格。,4.對退耕者的約束,①退耕還林者在享受資金和糧食補助期間，應(yīng)當按照作業(yè)設(shè)計和合同的要求在宜林荒山荒地造林。 ②退耕還林者應(yīng)當履行管護義務(wù)。③禁止在退耕還林項目實施范圍內(nèi)復(fù)耕和從事濫采、亂挖等破壞地表植被的活動。,四、退耕還林（草）工程的補助政策,（一）第一個補償期 1.補助期限：原定生態(tài)林補8年，經(jīng)濟林補5年，草補2年，并聲明

6、到期后看情況需要補再繼續(xù)補。,2.補助標準,①向退耕戶無償提供糧食。目前實施的標準依流域劃分，長江上游地區(qū)每畝地每年補助原糧300斤，黃河上游地區(qū)每畝地每年補助原糧200斤。（從 2004 年 7 月 31 日起，原則上將向退耕戶補助的糧食改為現(xiàn)金補助，按每公斤糧食 1.40 元計算。）②向退耕戶提供現(xiàn)金補貼。在補貼年限內(nèi)，每畝退耕地每年補助 20元。,,③向退耕戶無償提供種苗。經(jīng)費標準是每畝地50元。（尚未承包到戶及休耕的坡耕地，不

7、納入退耕還林工程兌現(xiàn)錢糧補助政策的范圍，但可作宜林荒山荒地造林，按 50 元/畝標準給予種苗和造林費補助）。④實行“退一還二、還三”甚至更多，即農(nóng)民除了負責每退一畝耕地造林，還要承擔兩畝或兩畝以上宜林荒山荒地造林種草任務(wù)（這部分只給予種苗和造林補助）。,,⑤實行報賬制，即農(nóng)戶按規(guī)定數(shù)量和進度進行退耕還林(草)，林業(yè)部門組織檢查驗收退耕還林(草)的進度、質(zhì)量及管護情況，農(nóng)戶憑發(fā)放的退耕任務(wù)卡和驗收證明，按報賬制辦法領(lǐng)取糧食和現(xiàn)金補助。,

8、（二）第二個補助期,由于2006年已經(jīng)有到期的，而退耕戶的長遠生計還沒有新的出路，所以國務(wù)院（2007.8.9）決定繼續(xù)補償一個周期。但補助標準降低了：長江流域及南方地區(qū)每畝退耕地每年補助現(xiàn)金105元；黃河流域及北方地區(qū)每畝退耕地每年補助現(xiàn)金70元。每畝退耕地每年20元生活補助費。同時指出，各地可結(jié)合本地實際，再適當提高補助標準。,五、政策實施情況,（一）群眾熱烈響應(yīng) 農(nóng)戶和地方政府都對此政策表示歡迎。,地方政府普遍對此工程

9、持相當積極的態(tài)度?；旧纤械貐^(qū)安排的退耕地數(shù)量都達到或超過計劃下達的數(shù)量。每年都超額完成任務(wù)，超額的部分下一年向上級政府要指標。計劃下達后，各地為趕在造林季節(jié)內(nèi)完成造林任務(wù)，基層政府出動大量干部，吃住在退耕點，動員、督促和指導(dǎo)退耕工作。如此現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是：中央政府提供了慷慨的物質(zhì)條件。在大多數(shù)案例調(diào)查縣，退耕地塊正常年份的糧食年產(chǎn)量低于相應(yīng)的糧食補貼標準。,,這樣造成結(jié)果,1.退好地以求見效果，以此爭取上級多給指標；2.退耕面

10、積和速度遠遠超過中央預(yù)期，地方倒逼中央保證對農(nóng)民兌現(xiàn)補助，中央不得不承認地方的先斬后奏（——提前完成的退耕任務(wù)）。3.導(dǎo)致退耕指標成為一種有價值的東西，使得各地動用一切力量爭取這一財富。,（二）具體結(jié)果,1.規(guī)模截止 2007 年 9 月底，全國完成退耕還林工程總?cè)蝿?wù) 36371.2 萬畝，其中退耕地還林 13891.5 萬畝；荒山荒地造林 20479.8 萬畝，封山育林 2000.0 萬畝。,,,退耕還林歷程,1999 年從四川、

11、陜西、甘肅三省率先開始試點；2000 年退耕還林工程試點工作正式啟動；2001 年進一步擴大試點范圍；2002 年退耕還林工程在 25 個?。▍^(qū)、市）全面啟動，任務(wù)開始急劇放大；2003 年退耕還林工程任務(wù)達到高峰；2004 年任務(wù)大幅縮減；2005 年退耕還林工程重點轉(zhuǎn)移到荒山荒地造林，安排少量任務(wù)解決已經(jīng)完成任務(wù)的遺留問題；2006 年退耕任務(wù)很少，進一步解決部分遺留問題；從 2007 年開始只安排荒山荒地造林，沒有

12、安排退耕任務(wù)。,2.生態(tài)林建設(shè),從 1999－2006 退耕還林工程統(tǒng)計來看，生態(tài)林、經(jīng)濟林、草占退耕地還林的比例分別為 90％、9％、1％，達到國家確定的標準，充分體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的原則。鮮果類的經(jīng)濟林占 6.4%左右，加上干果類及其他有經(jīng)濟效益的樹種，大概占 56%左右（吳禮軍，2007）,六、退耕還林工程存在的問題,（一）工程的實施帶有過多的計劃經(jīng)濟色彩，從高層動員到基層實施過于倉促： （1）計劃和實際退耕行動在

13、時間和數(shù)量上脫節(jié)，導(dǎo)致政策兌現(xiàn)的困難這個問題在較早啟動退耕的陜西省比較突出。由于先于國家計劃實施退耕，且退耕面積大，許多參與退耕的農(nóng)戶難以列入享受政策補貼的范圍，給項目的可持續(xù)性帶來隱患。,（2）技術(shù)和物質(zhì)準備不足,許多獲得退耕還林還草任務(wù)的地方不是傳統(tǒng)林區(qū)，缺乏造林經(jīng)驗和必要的技術(shù)儲備。另外，突如其來的造林任務(wù)增加了種苗需求，造成供給缺口。,（3）工程實施速度快，要求高，政治風險大，可能造成工程實施的結(jié)果背離初衷。,原意是陡坡退耕

14、。但調(diào)查顯示，相當多的地方在選擇地片時，偏向于選擇靠近公路的土地。西南更嚴重，靠近公路的農(nóng)戶比例超過70％。已退耕的土地中，有相當多的地不是計劃中的陡坡地。而陡坡地（北方15度以上，南方25度以上）卻大量保留了下來。（檢查驗收方便，成果顯著，容易取得政績和更多的退耕指標）。,（二）沒有成功的先例，也沒有完整的試點,1.退耕還林還草未有成功的先例可循，工程長期風險大。自80年代始，全國各地進行了許多類似的嘗試，有得到大力宣傳的典型，但

15、最后均以農(nóng)民毀林復(fù)耕而告終。這次的退耕還林還草工程雖然在補貼標準和年限上都超過以往任何一次，但在思路上和技術(shù)路線上并沒有真正的創(chuàng)新。前三年的試點雖進展順利，但還不足以表明今后將一帆風順。試點的作用只有在補貼停止后若干年才能體現(xiàn)出來。決策者顯然沒有這樣的耐心，因而也就置整個工程項目于非常大的風險之中。,,2.采取何種方式換取農(nóng)民采用有利于環(huán)境的土地利用方式尚待探討農(nóng)民踴躍參加退耕還林(草)的行動無非是由于補貼比較實惠。但若補償?shù)?/p>

16、期后，農(nóng)民沒有其他收益保障，農(nóng)民還會反過來毀林造田。這也就是退耕還林 (草)工程風險大的原因所在。,,3.退耕還林還草，實質(zhì)是國家希望通過一定的經(jīng)濟補償，向農(nóng)民購買土地的部分使用權(quán)。這比之于過去的單純依靠行政命令行事的方法已有實質(zhì)性進步。既然是購買，就有一個供給和需求的平衡。退耕還林是國家單方面定價、單方面確定交易數(shù)量，這自然導(dǎo)致市場供求不平衡（各地爭著退耕）。政府是否有能力長期補——從消極的角度，國家似應(yīng)準備長期補貼下去。,

17、（三）其他幾個具體問題,1.陡坡地家底不清——有多少地需要退耕，政府需要拿出多少錢不清楚退耕還林還草工程的對象是被開墾的陡坡地。據(jù)當時統(tǒng)計，全國25度以上的坡耕地共 9100萬畝，西部地區(qū)占70％以上。但在退耕還林還草工程的實施過程中，人們發(fā)現(xiàn)實際已開墾和耕種的陡坡地面積要遠大于統(tǒng)計上顯示的數(shù)據(jù)。,比如四川省的25度以上坡耕地面積有四個：,一種是實際面積，據(jù)調(diào)查要大于國土詳查數(shù)30％以上；一種是國土詳查數(shù)，面積為9889萬畝（詳查時

18、間84年到九十年代中期，技術(shù)、人員素質(zhì)都差，時間跨度也大；也有人為影響怕政府增稅）；一種是農(nóng)業(yè)統(tǒng)計數(shù)，面積為6883萬畝（層層上報的數(shù)字，為了保證單產(chǎn)的可比性，所以一直沿用）；一種是計稅面積數(shù)，比農(nóng)業(yè)統(tǒng)計數(shù)還低（計稅面積主要根據(jù)耕地的平均糧食產(chǎn)量折算而得，俗稱“習(xí)慣面積”，而非實測面積，故與現(xiàn)有實際面積不一致）。但農(nóng)戶的土地承包證上所填面積主要是計稅面積。,2.農(nóng)戶的擔心,2004 年起，糧食補助已經(jīng)改為現(xiàn)金補助，這樣農(nóng)民退耕后獲得

19、糧食的數(shù)量就受到糧食價格波動的影響。另一方面補助到期以后怎么樣農(nóng)民也難以預(yù)測，政策前景不穩(wěn)定，農(nóng)民甚至有危機感。在將來如何獲取林產(chǎn)權(quán)收益？雖然按照規(guī)定，在資金和糧食補助期滿后，在不破壞整體生態(tài)功能的前提下，經(jīng)有關(guān)主管部門批準，退耕還林工程者可以依法對其所有的林木（草場）進行采伐，但是，規(guī)定很模糊，且不知道其是否會變。,中國政府的政策是娃娃臉！,遠的不說，退耕還林的補償原來規(guī)定是主要補糧食，現(xiàn)在又轉(zhuǎn)化成錢了。早在 2002 年《退耕還

20、林工程條例》第 41 條明確規(guī)定的兌付補助糧食不得折算成現(xiàn)金或者代金券的政策條文發(fā)生變化。從2004 年開始做出調(diào)整，退耕還林工程糧食補助改為現(xiàn)金，按每公斤糧食折資1.4 元。,由此導(dǎo)致退耕還林工程的實施機制缺乏牢固的微觀基礎(chǔ)（王小龍，2004）。,河北省沽源縣調(diào)查的 86 戶退耕農(nóng)戶“對退耕還林工程的打算”：11 戶選擇復(fù)耕，占 12.8%；25 戶選擇不管理，占 29.1%；30 戶選擇加強管理，占34.9%；3 戶選擇換樹

21、種，占 3.5%；6 戶沒有考慮，占 7%；3 戶選擇調(diào)整結(jié)構(gòu)主要發(fā)展畜牧業(yè)，占 3.5%；8 戶沒有回答，占 9.2%。,3.糧食安全問題,（1）糧食安全（這里僅指數(shù)量安全）糧食供給不等于糧食完全自給自足，而是在一定糧食安全警戒線以內(nèi)的糧食自給，即聯(lián)合國規(guī)定的人均0.8畝耕地或糧食進口量達到5%或更高一點。2003年下半年全國糧價上漲。這觸動了國家和民眾濃厚的糧食情結(jié)。引發(fā)了退耕還林與糧食安全的討論。,,在各地退耕工作進行的

22、如火如荼時，國家忽然在沒有任何征兆的情況下大幅削減了2004年的退耕指標，從計劃的6000萬畝突然降為1000萬畝。“十一五”期間的規(guī)劃也幾乎完全取消。退耕規(guī)模的緊縮可能是國家的糧食自給出現(xiàn)問題及政府的糧食情結(jié)所致。退耕還林政策始自90年代后期，那時國家出現(xiàn)了全面的糧食過剩。退耕政策推行三年來，為國家消化了大量的糧食庫存。在糧食減產(chǎn)、庫存減少等因素的作用下，2003年糧食價格出現(xiàn)強勁反彈。于是國家有意識地放慢了退耕的步伐。,（2）退耕

23、與糧食減產(chǎn)的關(guān)系分析,①我國擬退耕的土地多屬于坡耕地和沙化土地，其水肥條件差，水土流失嚴重，糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)。如河北壩上地區(qū)豐寧縣、圍場縣退耕后耕地面積減少的比例分別為 19.2％和 19.1％，糧食產(chǎn)量減少比例分別為 0.98％和 0.85％（王占杰等，2006）。,,據(jù)估計，我國大于15度的坡耕地的糧食平均畝產(chǎn)僅236斤，遇上干旱等自然災(zāi)害，很多地方連種子都收不回。即使規(guī)劃的2.2億畝坡耕地和沙化土地全部退完，一年也不過少收52

24、0億斤左右的糧食，只占“九五”期間全國糧食平均產(chǎn)量的5.2%（國家退耕還林規(guī)劃，2002）。,,②1998年到2002年糧食產(chǎn)量減少的因素：第一位的是糧食價格作用和自然災(zāi)害；其次是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引起糧食播種面積減少和單產(chǎn)下降；最后才是國家退耕還林政策的推進。（譚晶榮，2003）。據(jù)預(yù)測，西部地區(qū)退耕還林將引起糧食減產(chǎn)近400萬噸，而由于糧食單產(chǎn)提高帶來的糧食增產(chǎn)可達1000萬噸，二者抵消每年可增產(chǎn)600萬噸（封志明，2002）。,