旅游用地性質(zhì)

1、旅游用地：亟待厘清的幾個基本理論問題旅游用地：亟待厘清的幾個基本理論問題席建超旅游用地問題已經(jīng)成為制約和困擾近年來旅游業(yè)發(fā)展的焦點問題之一。這不僅表現(xiàn)在目前各地普遍存在的旅游用地指標缺失，“項目落地難”方面，更體現(xiàn)在全國因旅游用地引發(fā)的問題受到越來越多的關(guān)注，有的甚至成為社會輿論關(guān)注的焦點。盡管國家相關(guān)職能部門已經(jīng)開始關(guān)注到這個問題，并在一些地區(qū)進行了探索性改革嘗試。但是，其特殊性和復雜性，仍需要在基礎(chǔ)理論層面提供系統(tǒng)研究作為支撐。一、

2、界定與特點對于“旅游用地”界定目前尚沒有明確定義。目前的一些相關(guān)界定基本缺少相關(guān)法律制度依據(jù)，這顯然無助于在實際政策層面上的操作。那么，如何正確界定“旅游用地”呢？我們可從《中華人民共和國土地管理法》中尋找答案。作為國家進行土地管理的基本法律，其在第四條“國家實行土地用途管制制度”已隱含著對“旅游用地”的規(guī)定：第一，“旅游用地旅游用地”屬于建設(shè)用地屬于建設(shè)用地的一種。也就是說，非建設(shè)性用地變成旅游用地，必須經(jīng)過相應的法律程序。第二，“旅

3、游用地旅游用地”主要指用來旅游開發(fā)和建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物的用地。主要指用來旅游開發(fā)和建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物的用地。這既包含了諸多受法律保護的全國重點保護文物、自然保護區(qū)以及風景名勝區(qū)等建設(shè)用地，也全國重點保護文物、自然保護區(qū)以及風景名勝區(qū)等建設(shè)用地，也包含了獨立于這些用地類型之外新的建設(shè)用地。包含了獨立于這些用地類型之外新的建設(shè)用地。第三，“旅游用地”具有與“城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、軍事設(shè)施用地”等同的用地類型

4、，是一種功能性用地。因此，也應該具有與這些用地類型相同的屬性界定，如明確產(chǎn)權(quán)邊界和空間屬性，有符合自身特點的用地規(guī)范和系確產(chǎn)權(quán)邊界和空間屬性，有符合自身特點的用地規(guī)范和系統(tǒng)流程等。統(tǒng)流程等。與一般建設(shè)用地，如城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地不同，除了具有上述建設(shè)用地一般屬性特征外，旅游用地還有其自身的特點。（1）用地導向的外向性：旅游用地是以滿足“人（旅游者）”的旅游休閑度假為基本導向的用地類型，屬于屬于“服務(wù)型服務(wù)型

5、”用地范疇用地范疇。（2）用地功能的集成性：旅游用地多以自然資源和社會資源、文化資源為依托，旅游功能短期內(nèi)并不影響土地的原始屬性；此外，除了旅游設(shè)施用地具有純化的用地特征統(tǒng)籌；旅游用地碎片化，項目發(fā)展“孤島化”等。這種“工業(yè)型項目型”的用地模式也往往因違反現(xiàn)有法律制度規(guī)定成為媒體負面報道的重點。三、問題本質(zhì)本質(zhì)上說，目前旅游用地問題是轉(zhuǎn)型升級的“增量”旅游建設(shè)用地指標供給和配置不甚合理的問題。究其原因，有三個主要因素：（1）總量供給缺失

6、。一般性城市土地利用總體規(guī)劃和城市用地指標中沒有旅游用地指標配置。按照現(xiàn)有2012年1月1日起實施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》，城市建設(shè)用地標準要求“用地統(tǒng)計范圍與人口統(tǒng)計范圍必須一致”，也就是“以當?shù)厝丝诖_定用地指標”的統(tǒng)計方法。其中人口規(guī)模是按照區(qū)域常住人口進行統(tǒng)計，沒有短期“流動人口”用地配給，造成旅游用地指標從根源上缺失。（2）總量供給不足。風景旅游城市中土地利用配置指標偏小。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標準中規(guī)定“區(qū)域社會經(jīng)濟、

7、風景旅游等具有特殊情況的”，其“上限不得大于150.0平方米人。”但這種用地指標的規(guī)定，難以滿足旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級的要求。（3）結(jié)構(gòu)性不足。旅游用地在已有城鄉(xiāng)建設(shè)用地系統(tǒng)配置中缺乏競爭力。相較于工業(yè)用地以及其他產(chǎn)業(yè)用地，旅游用地具有集約度較低，投資回收期長，經(jīng)濟效益相對較差；而相對于農(nóng)業(yè)用地，又缺少《基本農(nóng)田保護制度》的法律約束，這使得旅游用地在與其他產(chǎn)業(yè)用地指標競爭中處于弱勢地位。四、產(chǎn)生根源旅游用地問題產(chǎn)生的根本原因在于“服務(wù)型社會土地

8、利用需求”與“生產(chǎn)型社會土地制度設(shè)計”之間的矛盾。這種矛盾，既是旅游用地階段性特征的表現(xiàn)，同時也是與旅游業(yè)發(fā)展相適應的配套系統(tǒng)土地制度設(shè)計的滯后和缺失。（1）基本法律依據(jù)不夠完善。盡管旅游用地在《土地法》中僅僅作為建設(shè)用地的一種類型予以提及，但是與其他同類型用地相比，如“城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、軍事設(shè)施用地”缺少更為明確的法律界定；而后續(xù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》對其規(guī)

9、劃利用程序并沒有提及。新出臺的《旅游法》中第二十條指出，“各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當充分考慮相關(guān)旅游項目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求……規(guī)劃和建設(shè)交通、通信、供水、供電、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，應當兼顧旅游業(yè)發(fā)展的需要……”但是因為旅游土地利用規(guī)劃本身缺乏細則，其真正實施缺乏可操作性。（2）配套法律制度體系缺失。旅游用地在現(xiàn)有土地利用分類體系和城鄉(xiāng)土地利用分類體系中缺少位置。GBT210102007《土地利