淺析工商行政指導(dǎo)的實踐與探索

1、淺析工商行政指導(dǎo)的實踐與探索蔣軼群近年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展形勢日趨復(fù)雜，新的形勢對工商部門服務(wù)科學(xué)發(fā)展提出了新的課題和挑戰(zhàn)。深化行政指導(dǎo)工作，是工商部門應(yīng)對挑戰(zhàn)，貫徹科學(xué)發(fā)展觀，落實建設(shè)服務(wù)型政府要求，實現(xiàn)監(jiān)管與發(fā)展、監(jiān)管與服務(wù)、監(jiān)管與維權(quán)、監(jiān)管與執(zhí)法相統(tǒng)一的重要途徑。一、行政指導(dǎo)的起源與發(fā)展背景行政指導(dǎo)這一新型的行政行為，是伴隨現(xiàn)代政治和市場經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的重要的政治與行政現(xiàn)象，是指行政機關(guān)為謀求當事人作出或不作出一定行為以實現(xiàn)一定行政

2、目的而在其職責(zé)范圍內(nèi)實施的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強制力且不直接產(chǎn)生法律效果的行為。行政指導(dǎo)行為具有非強制性、示范引導(dǎo)性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇接受性等特征，它既不同于設(shè)立規(guī)范的行政立法行為，也不同于具有強制力的行政執(zhí)法行為，又區(qū)別于直接產(chǎn)生法律效果的行政契約行為，它與這些行為共同構(gòu)成行政機關(guān)的行為方式體系，相輔相成、各有所長地調(diào)整社會生活，從而更有效地實現(xiàn)行政目標。20世紀中葉以來，隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟實踐和理論的不斷發(fā)展和政府

3、角色的逐步演化，出現(xiàn)了對行政管理理念發(fā)展和方法創(chuàng)新的巨大社會需求。由于行政指導(dǎo)在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的行政實務(wù)中日益顯現(xiàn)出特殊的功效性和適應(yīng)性，因此，不僅日本首先于“二戰(zhàn)”后在行政管理過程中日益廣泛地采用行政指導(dǎo)行為方式，而且其他許多重要市場經(jīng)濟國家（如美國）對行政指導(dǎo)的態(tài)度也陸續(xù)發(fā)生了由否定到曖昧到肯定到注重采用的變化過程?？梢哉f，行政指導(dǎo)作為對傳統(tǒng)依法行政的一種必要補充和一種靈活有效的行政活動方式，日益廣泛地運用于許多國家的經(jīng)濟與社會

4、管理過程中，起著補充和替代、輔導(dǎo)和促進、協(xié)調(diào)和疏通、預(yù)防和抑制等積極作用，顯現(xiàn)出特殊的功效性和適應(yīng)性，并成為行政管理過程中廣泛運用的一種非權(quán)力強制性的行政方式方法。我國行政指導(dǎo)的實質(zhì)，可謂是一種發(fā)展型的行政指導(dǎo)制度。行政指導(dǎo)在我國的出現(xiàn)和實踐，呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展導(dǎo)向。有別于最早產(chǎn)生行政指導(dǎo)的日本，我國的行政指導(dǎo)更多地體現(xiàn)了為推動發(fā)展而對國家權(quán)力的自制和退縮。工商部門因市場經(jīng)濟的發(fā)展而發(fā)展，市場經(jīng)濟的發(fā)展需要就是工商部門改革的指向標。近年來

5、，隨著市場經(jīng)發(fā)育程度的提高和政府治理模式的改進，工商部門的職能也進行了相應(yīng)的調(diào)整，并克服了廣為詬病的“重監(jiān)管、輕服務(wù)”甚至的“重收費、輕監(jiān)管”問題，高舉服務(wù)旗幟，在堅持“四個統(tǒng)一”，推進“四化建設(shè)”，改革行政審批制度以降低企業(yè)準入門檻和成本、構(gòu)建企業(yè)誠信體系以實現(xiàn)企業(yè)分類監(jiān)管、實施品牌戰(zhàn)略以促進企業(yè)核心競爭力提升、開展食品安全工程以維護消費者權(quán)益等方面做了大量工作，以適應(yīng)和滿足市場的需求和地方政府發(fā)展經(jīng)濟的需要，以期在履行監(jiān)管與服務(wù)兩項

6、基本職能中尋找統(tǒng)一和平衡點。發(fā)展型行政指導(dǎo)的本質(zhì)要求，與工商行政管理工作改革的根本目的是一致的，是建設(shè)服務(wù)型工商的重要切入點，在過去“科學(xué)監(jiān)管”、“依法監(jiān)管”的基礎(chǔ)上，進而構(gòu)建“和諧監(jiān)管”模式，使工商部門和企業(yè)的關(guān)系由單一、單向、強制，轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻印⒒?、柔性。二、行政指?dǎo)工作開展的現(xiàn)狀近幾年來，各級工商機關(guān)已越來越多地使用行政指導(dǎo)方式。工商行政指導(dǎo)是主動性、服務(wù)性、非強制性行政行為，其方式具有便捷、靈活、多樣的特點，可采取說服、教育、示

7、范、勸告、建議、協(xié)商、調(diào)解、鼓勵、政策指導(dǎo)等多種多樣的非強制性手段和方法適時進行。在分局的行政指導(dǎo)實踐中，其主要內(nèi)容大致包括以下幾個方面：1、推行工商登記事務(wù)助導(dǎo)制：依托工商行政管理機關(guān)的行政許可職能，發(fā)布市場主體信息，實行溫馨提示、分類輔導(dǎo)和逐項引導(dǎo)，幫助行政相對人了解工商行政許可相關(guān)規(guī)則，正確辦理工商行政許可事務(wù)，依法有序進入或退出市場。在2009年經(jīng)濟危機大背景下，眾多行業(yè)和領(lǐng)域陷入低迷，而中國的汽車銷售市場卻呈現(xiàn)出一派購銷兩旺的

8、景象，在這種情況下，受利益的驅(qū)動，在汽車銷售服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些違法經(jīng)營行為，“潛規(guī)則”盛行，極大地損害了消費者的合法權(quán)益。分局對轄區(qū)內(nèi)杭州東星行汽車維修有限公司、杭州申通汽車銷售服務(wù)有限公司等10家汽車銷售服務(wù)企業(yè)開展了形式多樣的格式合同專項檢查。在檢查中，我們發(fā)現(xiàn)很多進口汽車銷售總代理的法律意識，尤其是遵守中國的法律法規(guī)意識還不強，通過對格式相關(guān)條款的逐條審查，我們發(fā)現(xiàn)汽車銷售合同普遍存在不規(guī)范情況，比如車商減輕自身責(zé)任或加重消費者義

9、務(wù)，限制消費者選擇權(quán)，限制消費者的使用權(quán)等。而格式合同的制定者都是由汽車銷售企業(yè)的上一級企業(yè)（或總部）所制定，由于總部對其品牌實行全國統(tǒng)一合同格式，作為被授權(quán)的汽車分銷商只能遵照執(zhí)行，因此對于汽車銷售合同的規(guī)范整治，要從源頭抓起，從上而下地進行指導(dǎo)和規(guī)范，才能達到規(guī)范汽車銷售市場秩序，保護消費者合法權(quán)益的目的。針對這些現(xiàn)象，分局先向這些企業(yè)宣傳了《合同法》的有關(guān)規(guī)定，對存在上述問題的汽車銷售企業(yè)及時作出了行政建議，一是要求他們及時改正不

10、合理格式條款。二是要求他們將修改后的合同及時去相應(yīng)的合同管理部門備案。四、關(guān)于工商行政指導(dǎo)工作的思考與探索行政指導(dǎo)工作涉及工商工作的方方面面，經(jīng)過長期的實踐和探索，我們認為工商行政指導(dǎo)工作應(yīng)側(cè)重于從與企業(yè)需求最為密切的企業(yè)市場準入、維權(quán)發(fā)展、監(jiān)管執(zhí)法這三方面切入，在既有工作基礎(chǔ)上，通過行政指導(dǎo)，加強事前引導(dǎo)、事中規(guī)范、事后鞏固，把工商部門服務(wù)發(fā)展的這一重要職能提升到更高層次。1、把握市場準入環(huán)節(jié)，完善登記事務(wù)助導(dǎo)機制市場主體的發(fā)展，是經(jīng)

11、濟發(fā)展的基礎(chǔ)。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得舉世矚目的成就，但縱觀中國發(fā)展的大格局，我國將長期處于社會主義初級階段。在現(xiàn)階段，我們?nèi)悦鎸κ袌鲋黧w發(fā)展不足或不成熟的狀況，大量經(jīng)驗欠缺、能力不足或缺乏能力的大學(xué)生、居民、農(nóng)民和返鄉(xiāng)民工進入市場創(chuàng)業(yè)，這些市場經(jīng)濟經(jīng)驗不足、弱小的市場主體，迫切需要予以指導(dǎo)服務(wù)、扶持幫助。工商部門應(yīng)加強在行政許可、行政執(zhí)法中，指導(dǎo)市場主體的準入行為。這樣的行政指導(dǎo)不僅可降低監(jiān)管部門的行政成本，更重要的是降低社會成

12、本。比如，杭州市下城區(qū)美達小額貸款有限公司是實施《浙江省小額貸款公司試點登記管理暫行辦法》以來下城區(qū)成立的首家小額貸款公司。由于小額貸款公司準入門檻高，審批程序復(fù)雜，申請材料繁瑣，為此分局企業(yè)登記注冊監(jiān)管科采取行政指導(dǎo)方式，開通綠色通道，通過上門服務(wù)，提前介入，專人指導(dǎo)，全程跟蹤，嚴格把關(guān)，快速發(fā)照等方式，幫助企業(yè)解決了在登記注冊中的不少問題，使企業(yè)少走了彎路，第一時間完成了工商登記注冊。2、重視維權(quán)發(fā)展環(huán)節(jié)，完善維權(quán)興企引導(dǎo)機制企業(yè)是

13、“經(jīng)濟細胞”，經(jīng)濟發(fā)展好不好，關(guān)鍵在企業(yè)的發(fā)展。通過行政指導(dǎo)讓更多企業(yè)存續(xù)、發(fā)展和壯大，是行政指導(dǎo)的終極目標之一，是工商行政指導(dǎo)的一個重要功能。在推行行政指導(dǎo)的過程中，要強調(diào)以服務(wù)對象為本，以市場主體的需求為導(dǎo)向，以工商部門的職能為基礎(chǔ)，遵循市場主體的培育、壯大的客觀發(fā)展規(guī)律，加強企業(yè)行為的引導(dǎo)，如商標注冊、合同管理、品牌推廣等。這樣的行政指導(dǎo)不僅使行政指導(dǎo)成為企業(yè)征信、授信的可行途徑，而且對提高企業(yè)自律也是很好的促進。“JNBY”是杭

14、州江南布衣服飾有限公司的注冊商標，為了進入臺灣，滿足消費者的需要，于2003年在向臺灣申請商標注冊時，發(fā)現(xiàn)“JNBY”商標在“服、洋裝、休閑服、披肩、女裝、棉襖、女鞋、圍巾、帽子、服飾用手套、腰帶、圍裙?！鄙唐讽椖勘慌_灣斑綺國際開發(fā)有限公司（英文名稱：PANCHCO.LTD.）搶注，只能申請注冊“鞋釘、襪子、綁腿、尿布、圍兜”商品項目。沒有商標，進入臺灣的市場只能隔岸相望。我分局立即幫助聯(lián)系和溝通境內(nèi)外的商標代理機構(gòu)進行分析策劃，最后由