政府投資項(xiàng)目決策程序研究.pdf

1、上海交通大學(xué)MPA論文政府投資項(xiàng)目決策程序研究1第一章緒論第一節(jié)研究背景及意義一、研究背景政府投資項(xiàng)目的意義重大。在建國(guó)初期的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府投資項(xiàng)目對(duì)恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，實(shí)行社會(huì)主義改造，維護(hù)國(guó)家安全、獨(dú)立和統(tǒng)一，發(fā)展經(jīng)濟(jì)及各項(xiàng)事業(yè)，發(fā)揮了重要作用。經(jīng)過我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革，為滿足社會(huì)發(fā)展不同階段的各項(xiàng)要求，政府投資項(xiàng)目意義也慢慢地發(fā)生著變化。如今政府投資項(xiàng)目是維護(hù)社會(huì)生產(chǎn)和人民生活的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)健康運(yùn)行，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社

2、會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，以及和諧社會(huì)的構(gòu)建都起著重要作用。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，穩(wěn)定市場(chǎng)信心和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，我國(guó)政府于2008年11月宣布實(shí)施“積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策”。在此背景下，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的十項(xiàng)措施，宣布了一項(xiàng)總額達(dá)4萬億元的擴(kuò)大投資方案。該方案宣布后，立即就刺激起新一輪投資熱情，各地政府先后公布了各自的投資計(jì)劃，僅24個(gè)省市的投資計(jì)劃總額就已經(jīng)接近18萬億元。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，前些年我國(guó)加大政府投資力度

3、，不僅擴(kuò)大了內(nèi)需，拉動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)，而且還建成了一大批大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，此次國(guó)家層面大規(guī)模的投資，也將會(huì)帶動(dòng)地方政府和社會(huì)的投資。從中短期看，此次擴(kuò)大內(nèi)需對(duì)于應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、防止我國(guó)經(jīng)濟(jì)大起大落、保護(hù)改革開放30年的成果，有著積極的、不保替代的作用。但是政府投資項(xiàng)目明顯區(qū)別于普通的市場(chǎng)投資項(xiàng)目，因?yàn)槠洳灰垣@取經(jīng)濟(jì)利益為根本出發(fā)點(diǎn)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)無法直接作用于政府投資項(xiàng)目本身，在項(xiàng)目決策和建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程中就會(huì)受到很多自身及外界因素的影

4、響，致使項(xiàng)目決策失敗和失誤率較高，管理效率低下，給國(guó)家造成了巨大的浪費(fèi)。如：四川綿陽機(jī)場(chǎng)在2001年竣工通航，當(dāng)年就虧損3800多萬，根據(jù)審計(jì)部門調(diào)查，至2005年綿陽機(jī)場(chǎng)未發(fā)揮或未完全發(fā)揮投資效益的資產(chǎn)高達(dá)2.2億元。這些是由于在決策和執(zhí)行過程中尚存問題眾多，一方面盲目追求政績(jī)，大搞“政績(jī)工程”、“形象工程”和“面子工程”，決策失誤，造成項(xiàng)目效益低。在項(xiàng)目實(shí)施前，不經(jīng)科學(xué)論證，對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，違反民主科學(xué)決策程序，盲目決策拍板，致

5、使投資的項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期的效果，成為虧損的黑洞。另一方面是政府投資項(xiàng)目管理薄上海交通大學(xué)MPA論文政府投資項(xiàng)目決策程序研究3期的方案選擇決策更加至關(guān)重要。經(jīng)過相關(guān)研究，項(xiàng)目的前期決策工作對(duì)項(xiàng)目投資影響的可能性約為35%75%，而建設(shè)實(shí)施階段的影響可能性則只有5%25%，可見項(xiàng)目的前期決策既是項(xiàng)目的首要環(huán)節(jié)，同樣也是影響項(xiàng)目投資能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵所在。比較而言，應(yīng)該更加注重對(duì)項(xiàng)目前期的決策研究。論文旨在進(jìn)一步探討使用科學(xué)的研究方法，建立

6、一套較完善、科學(xué)的政府投資項(xiàng)目決策程序，進(jìn)一步府投資決策的正確性和有效性。以及采用何種的評(píng)價(jià)制度以保障評(píng)價(jià)過程公正、客觀、科學(xué)，都是此領(lǐng)域有待解決的研究重點(diǎn)。希望通過在這些方面更多的探討，為政府投資項(xiàng)目的決策研究提供有用的理論依據(jù)和建設(shè)性意見，不僅具有一定的學(xué)術(shù)意義，更加具有其現(xiàn)實(shí)意義，從而促進(jìn)我國(guó)政府投資項(xiàng)目決策相關(guān)研究向更科學(xué)和理性的方向發(fā)展。在政府通過公共投資來實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化過程中，依然有很多問題。比如政府的公共投資通過何種程序來

7、實(shí)現(xiàn)，如何解決公共投資的科學(xué)性和合理性，如何保證群體內(nèi)全體的公平收益，如何考察和保證公共投資自身的效率等等，這些都需要引入合理的公共投資項(xiàng)目決策程序的有關(guān)制度。1、能夠保證公共投資實(shí)現(xiàn)公平正義的價(jià)值追求以追求形式公平為己任的民商法在自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序中發(fā)揮的主導(dǎo)作用，在現(xiàn)代社會(huì)日益顯現(xiàn)其不足和薄弱之處。亞當(dāng)?斯密認(rèn)為人是天生經(jīng)濟(jì)人，個(gè)人本性是為自己利害打算的。他主張最大程度的自由競(jìng)爭(zhēng)和最少限度政府干預(yù)。凱恩斯的主張擴(kuò)大政府職能，通過政府

8、對(duì)消費(fèi)傾向和投資的干預(yù)來擺脫危機(jī)走向繁榮。[1]應(yīng)當(dāng)說，自由放任的理念和全面的國(guó)家干預(yù)模式，都有其長(zhǎng)處和不足?，F(xiàn)代社會(huì)，人們對(duì)社會(huì)的管理、經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式，已經(jīng)采取更為成熟的做法。那就是，讓市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制有機(jī)的結(jié)合。無論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)注重將產(chǎn)權(quán)和制度作為研究對(duì)象的當(dāng)今西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流理論，還是公共管理領(lǐng)域所進(jìn)行的公共服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制的大膽改革，都顯現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制的相互交融、取長(zhǎng)補(bǔ)短。公共投資作為政府管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，同時(shí)又作為市