鳳縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法存在的問(wèn)題與應(yīng)對(duì)措施

1、鳳縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法存在的問(wèn)題與應(yīng)對(duì)措施王建成(風(fēng)縣水土保持預(yù)防監(jiān)督站陜西風(fēng)縣721700)摘要隨著新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)的有序推進(jìn)，招商l資項(xiàng)目的落地開(kāi)工和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施改造建設(shè)，不可避免的造成人為水土流失，情況日趨嚴(yán)重。鳳縣水土保持監(jiān)督工作面臨十分嚴(yán)峻的局面，針對(duì)鳳縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法現(xiàn)狀，指出現(xiàn)階段存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。關(guān)鍵詞水土保持執(zhí)法；存在；問(wèn)題；應(yīng)對(duì)措施中圖分類(lèi)號(hào)：1、，21111文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B鳳縣水土保持監(jiān)督執(zhí)

2、法工作是風(fēng)縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要組成部分，肩負(fù)著督促全縣各類(lèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度、履行水土保持法的重任。水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作是落實(shí)縣委縣政府提出的建設(shè)“水韻江南、七彩鳳縣”、“大秦嶺的會(huì)客廳”、“秦嶺花谷”的需要，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建水土保持生態(tài)文明的需要，也是支撐“六個(gè)鳳縣”建設(shè)的重要舉措，更是鳳縣深入貫徹《水土保持法》、《陜西省水土保持條例》，有效控制人為水土流失的需要，還是水行政主管部門(mén)依法履行職責(zé)的需要。因此

3、，在現(xiàn)階段加強(qiáng)水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，既能提高社會(huì)各界的水土保持法律意識(shí)，落實(shí)好水土保持“三同時(shí)”制度，又能提高自身水土保持依法行政水平，促進(jìn)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目依法依規(guī)履行法定義務(wù)，實(shí)現(xiàn)水土保持監(jiān)督管理工作再上臺(tái)階。1水土保持監(jiān)督執(zhí)法存在的問(wèn)題1991年頒布的《水土保持法》，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)中一直處于比較弱勢(shì)地位，在部分人的思維當(dāng)中，甚至一些領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)當(dāng)中，都認(rèn)為水土保持無(wú)關(guān)大局，甚至有礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此造成基層水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作

4、舉步維艱。2011年修訂的《水土保持法》和2013年頒布的《陜西省水土保持條例》的實(shí)施，對(duì)水土保持工作具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，但是由于各種因索的制約和大家的慣性思維，當(dāng)前的水保持監(jiān)督工作依然面臨諸多困境。(1)行政干涉仍然存在。依法治國(guó)理念推行已多年，社會(huì)主義法律體系已基本建立，但人們?cè)凇皺?quán)力重于法律”的傳統(tǒng)意識(shí)和GDP考核雙重支配下，或出于行業(yè)利益的目的，權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員利用手中的行政公權(quán)力，逾越法律層面而“施加”行政干涉。其突出特征

5、為：①部門(mén)利益保護(hù)思想嚴(yán)重，超越法律賦予自身權(quán)限，擅自突破法律限制，不能很好履行法律義務(wù)。如國(guó)土資源部門(mén)在近幾年搞的建設(shè)用地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目，恢復(fù)農(nóng)田時(shí)不采取水土保持防護(hù)措施，在坡面大量取土、削坡造成新的人為水土流失；在審批開(kāi)山炸石項(xiàng)目時(shí)，不落實(shí)項(xiàng)目水土保持措施，超越法律賦予權(quán)限違法審批，造成開(kāi)山采石項(xiàng)目施工區(qū)與周?chē)h(huán)境不協(xié)調(diào)，棄渣棄土隨處可見(jiàn)，有些甚至堆棄到河道，影響行洪。②在上級(jí)意志和權(quán)力影響下，降低了水土保持執(zhí)法力度。如上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)對(duì)

6、下級(jí)施加影響，或曲解法律規(guī)定，要求對(duì)部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行特殊保護(hù)等措施，造成水保監(jiān)督執(zhí)法大打折扣。目前，最突出的表現(xiàn)是：地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有的甚至搞“政績(jī)工程”、“形象工程”，采取“先上車(chē)、后買(mǎi)票”的策略，企業(yè)出于減少投資成本，置水保法律法規(guī)于不顧，不按要求編報(bào)水土保持方案，不落實(shí)水土保持防治措施。③部分相關(guān)部門(mén)不嚴(yán)格履行《水土保持法》、《陜西省水土保持條例》賦予的職責(zé)，違法審批項(xiàng)目。如環(huán)保部門(mén)、國(guó)土資源部門(mén)在環(huán)評(píng)、采礦許可證頒

7、布時(shí)不查驗(yàn)是否有水利局批復(fù)的水土保持方案，越權(quán)審批，造成水土保持監(jiān)督工作被動(dòng)不力。④行業(yè)內(nèi)部也存在履法不到位現(xiàn)象。如在小水工程、堤防工程立項(xiàng)及建設(shè)過(guò)程中，忽視水土保持措施，不編制水土保持方案，不走審批程序，在工程建設(shè)的同時(shí)，雖保護(hù)了河邊基本農(nóng)田和村莊，解決了群眾吃水難問(wèn)題，但又造成新的水土流失，棄土棄渣淤積河道，成為汛期行洪新的障礙物。(2)取證不及時(shí)較為普遍。水土流失問(wèn)題本質(zhì)上屬于環(huán)境保護(hù)范疇，分人為水土流失和自然水土流失兩類(lèi)。人為水

8、土流失具有突發(fā)性、潛伏性、連續(xù)性、易變性，在生態(tài)脆弱地區(qū)具有不可恢復(fù)性等特征，在線(xiàn)形工程具有點(diǎn)多面廣、線(xiàn)長(zhǎng)的特點(diǎn)。鳳縣地域廣闊，許多生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或活動(dòng)地處偏僻，發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題滯后，加上水保執(zhí)法人員少，取證設(shè)備落后，業(yè)務(wù)和法律知識(shí)儲(chǔ)備不足等，收集證據(jù)易出現(xiàn)主要證據(jù)不足、取證不及時(shí)、地點(diǎn)不明確、有些證據(jù)已滅失、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)不準(zhǔn)確，不能形成相互輔證連貫的證據(jù)鏈條和準(zhǔn)確勘驗(yàn)數(shù)據(jù)等問(wèn)題。這些問(wèn)題除了客觀原因外，主觀上還有基層人員文化素質(zhì)低、不善于學(xué)習(xí)與

9、總結(jié)，都是造成取證困難和不及時(shí)的原因。(3)法規(guī)尚有未覆蓋之處。人為水土流失的成因種類(lèi)多而復(fù)雜，在具體到某項(xiàng)違法行為時(shí)，在判斷適用何種法律上存在較大困難，有些法律法規(guī)未做規(guī)范。如《水土保持法》對(duì)在崩塌區(qū)、滑坡危險(xiǎn)區(qū)或者泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖沙、采石等可能造成水土流失的行為，法律設(shè)置了處罰規(guī)定，但在上述范圍外的區(qū)域挖沙、取土、采石未做處罰規(guī)定，今年新頒布的《陜西省水土保持條例》也對(duì)該項(xiàng)未做處罰規(guī)定。又如“開(kāi)辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)

10、建設(shè)活動(dòng)造成水土流失，不進(jìn)行治理的”，法律規(guī)定“由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)責(zé)令限期治理；逾期仍不治理的，縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)”而沒(méi)有處罰標(biāo)準(zhǔn)，這就給基層水保監(jiān)督管理工作造成困局，無(wú)法操作。(4)隊(duì)伍不穩(wěn)定素質(zhì)不高?；鶎铀帘３诸A(yù)防監(jiān)督機(jī)構(gòu)多數(shù)與水土保持工作機(jī)構(gòu)為一套機(jī)構(gòu)，執(zhí)法人員不固定，工作中“重治理、輕執(zhí)法”思想較重。鳳縣水保監(jiān)督執(zhí)法雖為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，但執(zhí)法人員多為

11、退伍軍人，文化程度多為高中畢業(yè)，存在執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平不高、法律知識(shí)儲(chǔ)備不夠。在執(zhí)法檢查過(guò)程中，水土保持執(zhí)法艱辛，工作難度大，執(zhí)法人員都愿意從事治理工作，而不愿意執(zhí)法。(5)城鎮(zhèn)建設(shè)與落實(shí)水土保持措施未有機(jī)結(jié)合。小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目如雨后春筍般一樣，在基層蓬勃發(fā)展，建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量多、單體工程量小，分布面廣，各項(xiàng)生產(chǎn)建設(shè)導(dǎo)致大量水土流失，是造成現(xiàn)階段新的人為水土流失的主要原因。但是由于小城鎮(zhèn)建設(shè)普遍存在資金短缺，項(xiàng)目法人水土保持法制意識(shí)不強(qiáng)，自身又

12、無(wú)技術(shù)手段，更談不上編報(bào)水保方案。在項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)，因資金短缺，水土保持防治措施往往被忽略，在水保監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中困難重重，執(zhí)法人員常常受到辱罵推搡，行政處罰難以下達(dá)。2解決水保監(jiān)督執(zhí)法存在問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施筆者對(duì)風(fēng)縣貫徹執(zhí)行水保監(jiān)督執(zhí)法工作進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析，指出了風(fēng)縣在執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題，也就現(xiàn)行《水土保持法》、《陜西省水土保持條例》未覆蓋到的問(wèn)題作了簡(jiǎn)述。針對(duì)以上提出的問(wèn)題，通過(guò)提出一些具體建議，解決縣一級(jí)水保監(jiān)督執(zhí)法工作遇到困局，引導(dǎo)縣級(jí)

13、水保監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行好水土保持法律法規(guī)，保護(hù)好當(dāng)?shù)氐乃临Y源。(1)堅(jiān)持依法行政減少行政干預(yù)。隨著我國(guó)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的實(shí)施，行政管理法律體系已基本形成，各級(jí)行政權(quán)力運(yùn)行逐步規(guī)范，行政權(quán)力行施與行政問(wèn)責(zé)機(jī)制也已基本落實(shí)，各項(xiàng)防范和化解社會(huì)矛盾機(jī)制逐漸建立，政府工作人員依法行政意識(shí)和能力不斷提升。①加強(qiáng)法律學(xué)習(xí)提高自身依法行政意識(shí)。利用當(dāng)前全省上下大力宣傳《陜西省水土保持條例》的有利時(shí)機(jī)，組織執(zhí)法人員全面學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《條例》的法律內(nèi)涵

14、，采取發(fā)送手機(jī)短信、印發(fā)宣傳品、送法下基層的形式深入開(kāi)展水土保持法規(guī)宣傳“六進(jìn)活動(dòng)”，特別是利用開(kāi)會(huì)等方式加強(qiáng)與政府相關(guān)部門(mén)溝通，召開(kāi)水土保持法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)會(huì)，通過(guò)組織學(xué)習(xí)影響相關(guān)單位及領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水土保持法律的認(rèn)識(shí)，減少部門(mén)行政干預(yù)。②量化自由裁量權(quán)制約權(quán)力對(duì)執(zhí)法工作的干涉。《水土保持法》和《陜西省水土保持條例》法律責(zé)任中，對(duì)違法行為的處罰幅度比較大。例如《水土保持法》第五十三條：違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部

15、門(mén)責(zé)令停止違法行為，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，處五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人依法給予處分。這就給權(quán)力干涉執(zhí)法很大空間，而要減少權(quán)力對(duì)執(zhí)法干預(yù)最好的辦法就是細(xì)化、量化自由裁量權(quán)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，量化行政執(zhí)法自由裁量權(quán)就是行政執(zhí)法的標(biāo)尺，既規(guī)范了執(zhí)法者的執(zhí)法行為，又可以有效降低權(quán)力對(duì)行政執(zhí)法的干涉，因此，量化行政執(zhí)法裁量權(quán)勢(shì)在必行。③明確水土保持辦事程序能有效防范行政干涉。明確辦事

16、程序，建立公示制度，接受社會(huì)、群眾及上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。辦事程序要明確各個(gè)辦理環(huán)節(jié)的細(xì)節(jié)、需要提交的資料、辦結(jié)時(shí)效、辦理人員等內(nèi)容。建立一支公正透明、規(guī)范執(zhí)法、清正廉潔的水土保持執(zhí)法隊(duì)伍，可以確保水土保持監(jiān)督管理工作實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，能有效防范行政干涉。(2)JJn強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)提高人員素質(zhì)。執(zhí)法隊(duì)伍是否過(guò)硬，人員素質(zhì)高低決定著執(zhí)法成效，這些素質(zhì)既包括隊(duì)伍帶頭人是否具有過(guò)硬的本領(lǐng)、淵博的法律知識(shí)、開(kāi)放的民主意識(shí)、依法行政的法制觀念、頑強(qiáng)的事業(yè)心、

17、廉潔奉公的服務(wù)意識(shí)和過(guò)硬的團(tuán)隊(duì)。要提高團(tuán)隊(duì)整體素質(zhì)，領(lǐng)導(dǎo)就必須帶頭學(xué)法、模范守法、公正執(zhí)法，對(duì)執(zhí)法人員推行準(zhǔn)人制、培訓(xùn)制、目標(biāo)考核制和淘汰制等管理手段，為想干事的人創(chuàng)造寬松的環(huán)境。水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，要求執(zhí)法人員既懂專(zhuān)業(yè)技術(shù)、又要熟悉法律法規(guī)，還要掌握?qǐng)?zhí)法技能。沒(méi)有一支業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高、敢碰硬的監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法工作將寸步難行。在隊(duì)伍建設(shè)過(guò)程中，一是必須堅(jiān)持“凡進(jìn)必考、末位淘汰”的用人機(jī)制，在本系統(tǒng)內(nèi)選拔業(yè)務(wù)精通、紀(jì)律嚴(yán)

18、明、作風(fēng)過(guò)硬的高素質(zhì)人員充實(shí)到監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍；二是積極派員參加各級(jí)培訓(xùn)會(huì)，學(xué)習(xí)先進(jìn)執(zhí)法理念，提升執(zhí)法人員素質(zhì)，全面提升執(zhí)法監(jiān)督管理水平；三是爭(zhēng)取縣財(cái)政水土保持監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位，加強(qiáng)執(zhí)法裝備建設(shè)，保證水保違法案件查處及時(shí)、取證迅速、及時(shí)處罰。(3)以地方規(guī)范性文件促進(jìn)水保監(jiān)督工作。根據(jù)《水土保持法》規(guī)定，鳳縣政府印發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格核準(zhǔn)縣級(jí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)加強(qiáng)水土保持工作的通知》、《鳳縣人民政府關(guān)于劃定縣境內(nèi)崩塌滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)范圍

19、的通知》這兩份規(guī)范性文件。規(guī)范性文件填補(bǔ)了《水土保持法》、《陜西省水土保持條例》的不足，是開(kāi)展水保監(jiān)督執(zhí)法的又一利器，為風(fēng)縣水保執(zhí)法提供了輔助性政策依據(jù)。(4)加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作明確相關(guān)職責(zé)。為了提高水保執(zhí)法效果，降低執(zhí)法成本，加強(qiáng)部門(mén)之間的協(xié)作刻不容緩。《水土保持法》和《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律一樣，都是環(huán)境資源保護(hù)方面的法律，他們有著共性?！兜V產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中都有條款將水土保持

20、措施審批作為礦產(chǎn)資源開(kāi)采、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的前置條件。因此，水保監(jiān)督機(jī)構(gòu)要加大與發(fā)展和改革、國(guó)土資源、環(huán)保、住房和建設(shè)等部門(mén)的溝通，促進(jìn)信息交流與案件查處情況共享。通過(guò)縣政府召開(kāi)水土保持專(zhuān)題會(huì)議，以會(huì)議紀(jì)要的形式，明確相關(guān)部門(mén)的水土保持職責(zé)。在具體執(zhí)法過(guò)程中要與各部門(mén)之間建立良好的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)水保執(zhí)法效果事半功倍的至關(guān)重要的一環(huán)，平時(shí)要經(jīng)常與他們進(jìn)行聯(lián)系溝通，各種違法違規(guī)現(xiàn)象盡可能在土地預(yù)審、項(xiàng)目立項(xiàng)階段、城建規(guī)劃報(bào)批前落實(shí)好水土流失防治措