規(guī)劃——計(jì)劃——預(yù)算制度(ppbs)

1、1規(guī)劃——計(jì)劃——預(yù)算制度(PPBS)理性途徑憑借其邏輯而擁有許多追隨者。然而，正如PPBS案例所表明的那樣，理性決策直接明了的邏輯在現(xiàn)實(shí)中存在相當(dāng)大的變動(dòng)，而且，系統(tǒng)分析實(shí)施過(guò)程中存在的障礙可能會(huì)導(dǎo)致其最終失敗。1961年，國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特麥克納馬拉（RobertMcNamala）在五角大樓里推介使用了PPBS。這項(xiàng)方法分三個(gè)步驟：(1)規(guī)劃。高層官員制定國(guó)防活動(dòng)的五年戰(zhàn)略；(2)計(jì)劃。將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為對(duì)國(guó)防部的需要的具體說(shuō)明，包括應(yīng)在何時(shí)

2、購(gòu)買(mǎi)何種武器系統(tǒng)；(3)預(yù)算。將計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槊總€(gè)年度的預(yù)算要求，其基本思路就是要將年度預(yù)算過(guò)程與長(zhǎng)期計(jì)劃相掛鉤，而不是與隨意性要求相聯(lián)系。而且，每個(gè)分支機(jī)構(gòu)都要根據(jù)規(guī)劃而不是單位編制來(lái)制定預(yù)算。如五角大樓會(huì)確定國(guó)家的戰(zhàn)略要求是否需要噴氣式戰(zhàn)斗機(jī)，如果需要的話，那它要具備什么性能。而在預(yù)算方面，麥克納馬拉希望規(guī)劃預(yù)算能夠通過(guò)減少機(jī)構(gòu)間為其特有的武器系統(tǒng)而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)壓低開(kāi)支。約翰遜總統(tǒng)對(duì)國(guó)防部所取得的成效甚為滿意。1965年，他將PPBS推

3、廣到幾乎所有的聯(lián)邦非軍事部門(mén)和機(jī)構(gòu)，每個(gè)機(jī)構(gòu)都要以計(jì)劃的形式向預(yù)算局（BureauoftheBudget，現(xiàn)在的行政管理與預(yù)算局：theOfficeofManagementBudget）提交預(yù)算。規(guī)劃預(yù)算要有大量的論證資料，這些資料包括“所有相關(guān)的結(jié)果、費(fèi)用、資金需要”以及“解決問(wèn)題的各種途徑所需成本和收益”。此外，各個(gè)機(jī)構(gòu)還要為未來(lái)計(jì)劃和資金要求擬定一個(gè)五年規(guī)劃。然而，這些規(guī)劃往往是“冗長(zhǎng)的愿望清單，列明了機(jī)構(gòu)在沒(méi)有被施加財(cái)政約束的情

4、況下想在他們的計(jì)劃上所做的投入”。PPBS文件和機(jī)構(gòu)實(shí)際計(jì)劃之間的聯(lián)系往往很模糊。同時(shí)，由于國(guó)會(huì)仍沿襲舊的方式來(lái)操作撥款程序，PPBS與國(guó)會(huì)決議間的聯(lián)系實(shí)際上也很模糊。PPBS沒(méi)有對(duì)總統(tǒng)及國(guó)會(huì)的預(yù)算決議加以結(jié)合和改進(jìn)，反而創(chuàng)建了自己的文案工作領(lǐng)域，PPBS最終不堪重負(fù)而失敗。1971年6月，當(dāng)行政管理與預(yù)算局停止要求各機(jī)構(gòu)將常規(guī)預(yù)算申請(qǐng)同PPBS文件一起上交時(shí)，聯(lián)邦政府的PPBS也就宣告終結(jié)了。從其最初的目標(biāo)來(lái)看，PPBS是個(gè)失敗的例子

5、，它未能改變政府計(jì)劃的基礎(chǔ)，也未能真正把預(yù)算——政府的投入——和它的產(chǎn)出聯(lián)系起來(lái)。在嘗試過(guò)該方法的外國(guó)政府和幾乎所有的州及地方政府中，其結(jié)果都是相似的。PPBS的失敗部分歸因于預(yù)算者無(wú)法應(yīng)付該制度在分析上的負(fù)擔(dān)，從根本上講，它的失敗是因?yàn)樵O(shè)計(jì)上存在明顯缺陷：PPBS沒(méi)有根據(jù)它要運(yùn)作的組織環(huán)境來(lái)設(shè)計(jì)。首先，PPBS的設(shè)計(jì)者將國(guó)會(huì)排除在外，而且PPBS的實(shí)施者“拒絕向國(guó)會(huì)透露依據(jù)PPBS所做的研究和有關(guān)信息……（可是）缺少這種信息，國(guó)會(huì)甚至

6、連針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展提出恰當(dāng)問(wèn)題的能力都受到嚴(yán)重削弱”。其次，雖然PPBS僅是行政機(jī)關(guān)的一種工具，但甚至連這種有限的環(huán)境因素也被忽略掉了。PPBS實(shí)施者對(duì)如何化解行政抵制準(zhǔn)備不足，任何創(chuàng)新都會(huì)招致這樣的抵制，但PPBS實(shí)施者似乎對(duì)許多其他政府官員顯得相當(dāng)傲慢。PPBS的實(shí)施使下層組織非常不安，因?yàn)镻PBS看起來(lái)要奪走他們的權(quán)力(權(quán)力被集中到機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和預(yù)算局手中)，使分析工作從深諳政策領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)人員手里轉(zhuǎn)移到那些擅長(zhǎng)量化卻不熟悉政策領(lǐng)域的PP

7、BS技術(shù)人員手中，同時(shí)它要求大量文件報(bào)告卻對(duì)決策無(wú)任何可見(jiàn)的影響力。案例2然而，PPBS仍具有相當(dāng)大的成效。它把大量能干的分析者引入政府，其中的許多人仍在為政府效力。19它使許多高層官員和職業(yè)公務(wù)員熟悉了一種論述問(wèn)題的新風(fēng)格：強(qiáng)調(diào)解釋目標(biāo)、形成實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的各種途徑以及在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候使成本收益量化?，F(xiàn)在，制定項(xiàng)目成本的多年規(guī)劃已成為國(guó)會(huì)預(yù)算程序中的例行部份。此外，五角大樓現(xiàn)在仍積極地實(shí)施一項(xiàng)修正過(guò)的PPBS。國(guó)防部官員繼續(xù)制定長(zhǎng)期規(guī)劃，將這些

8、規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w計(jì)劃，然后再形成預(yù)算。這一過(guò)程的運(yùn)作方式因行政方面的差異而有相當(dāng)大的區(qū)別。共和黨政府傾向于授予各個(gè)機(jī)構(gòu)更多權(quán)力，而民主黨政府則將權(quán)力更多地收歸于國(guó)防部長(zhǎng)身上。盡管PPBS持續(xù)存在，但結(jié)果卻仍令人失望。原助理國(guó)防部長(zhǎng)勞倫斯J科伯（LawrenceJ.Kb）認(rèn)為在里根時(shí)期，高層官員采取PPBS“促使國(guó)防部的合理預(yù)算近乎崩潰，并助長(zhǎng)了對(duì)國(guó)家一致性的進(jìn)一步破壞。事實(shí)上，當(dāng)1987年末溫伯格（Weinberger）離開(kāi)五角大廈的時(shí)候