中國天然氣市場改革任重道遠(yuǎn)但成效可期

1、中國天然氣市場改革任重道遠(yuǎn)但成效可期在過去 30 多年里，為了提高效率，許多國家在市場結(jié)構(gòu)和監(jiān)管方面對天然氣行 業(yè)實(shí)施了重大變革。近年來，中國政府出臺了一系列通過調(diào)整天然氣工業(yè)結(jié)構(gòu)來推進(jìn)天然氣市場改革的政策和措施，國家管網(wǎng)公司的成立被認(rèn)為是邁出了關(guān) 鍵一步。由于能源行業(yè)的改革會產(chǎn)生廣泛的社會和商業(yè)影響，因此在天然氣市場和監(jiān)管框架的改革過程中，各國政府均力圖制定相應(yīng)的政策和機(jī)制，既能對天然氣市場受監(jiān)管部分與解除監(jiān)管部分之間的有效互動提供支

2、持，又能兼顧本 國現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顩r及特定環(huán)境。歐美國家天然氣市場改革實(shí)踐表明：由最初的壟斷型市場逐步過渡到競爭型市場，是天然氣市場發(fā)展的一般趨勢；競爭型市場的建立，既是天然氣市場發(fā)展成熟的產(chǎn)物，也是政府監(jiān)管改革的結(jié)果；建立競爭型市場有利有弊，但在市場發(fā)展成熟的情況下利大于弊。中國推進(jìn)天然氣市場改革的總體思路與歐美國家相似，也是采取運(yùn)銷分離、管網(wǎng)公平準(zhǔn)入等結(jié)構(gòu)改革措施，但不同之處在于中國啟動結(jié)構(gòu)改革是在天然氣市場仍處于快速增長階段，同時面

3、臨上游生產(chǎn)領(lǐng)域集中度高、天然氣對外依存度高等問題，這使得中國天然氣市場改革所面臨的挑戰(zhàn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于歐美國家。中國天然氣市場改革的總體思路 中國天然氣市場改革的總體思路與歐美國家的做法相類似，中國天然氣市場改革的總體思路也是采取運(yùn)銷分 中國天然氣市場改革的總體思路也是采取運(yùn)銷分離、管網(wǎng)公平準(zhǔn)入等結(jié)構(gòu)改革措施，促進(jìn)天然氣市場改革 離、管網(wǎng)公平準(zhǔn)入等結(jié)構(gòu)改革措施，促進(jìn)天然氣市場改革。中共中央、國務(wù)院 2017 年 5 月發(fā)布的《關(guān)于深化石油天然

4、氣體制改革的若干意見》確定，中國油氣體制改革的總體思路是“管住中間、放開兩頭”，即管住產(chǎn)業(yè)鏈中間的管網(wǎng)輸送環(huán)節(jié)，放開可以競爭的上游勘探開發(fā)和下游加工銷售服 務(wù)環(huán)節(jié)，通過公平競爭釋放市場活力。2019 年 3 月 19 日召開的中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過的《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革實(shí)施意見》 提出組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司，推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充

5、分競 爭的油氣市場體系，提高油氣資源配置效率，保障油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)。2019 年 12 月 9 日，國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（簡稱國家管網(wǎng)公司）掛牌成立，標(biāo)志著中國石油天然氣行業(yè)的市場化改革邁出了關(guān)鍵一步。國家管 網(wǎng)公司成立后，中國石油、中國石化、中國海油三大石油公司的油氣干線管道 以及部分 LNG 接收站、地下儲氣庫交給國家管網(wǎng)公司運(yùn)營，今后由國家管網(wǎng)公司負(fù)責(zé)全國油氣干線管道的建設(shè)、運(yùn)營并向所有符合條件的用戶公平開放，國 家管網(wǎng)

6、公司不從事油氣銷售業(yè)務(wù)。管網(wǎng)獨(dú)立、運(yùn)銷分離后，三大石油公司將加大油氣勘探開發(fā)力度，降低油氣對外依存度，全力保障國家能源安全。中國天然氣市場改革面臨的挑戰(zhàn) 中國天然氣市場改革面臨的挑戰(zhàn)依存度逐年提高，2018 年已上升至 43%，未來很有可能還將進(jìn)一步提高。由于 進(jìn)口天然氣成本較高，天然氣進(jìn)口企業(yè)不同程度地存在進(jìn)口虧損現(xiàn)象。中國石油天然氣股份有限公司年報(bào)披露，該公司 2017 年和 2018 年天然氣進(jìn)口虧損分 別為 239.47 億元和

7、 249.07 億元。目前，該公司天然氣進(jìn)口虧損通過管道運(yùn)輸利潤來彌補(bǔ)，管道獨(dú)立后，該公司就失去了彌補(bǔ)進(jìn)口虧損的管道運(yùn)輸利潤，如 果天然氣進(jìn)口虧損問題得不到合理解決，天然氣進(jìn)口企業(yè)就沒有進(jìn)口的積極性，如何保證中國天然氣供應(yīng)安全成為一個大問題。3 如何加快天然氣管網(wǎng)建設(shè)中國成立國家管網(wǎng)公司，由國家管網(wǎng)公司負(fù)責(zé)天然氣干線管道的建設(shè)、運(yùn)營并向所有符合條件的用戶公平開放，一個重要目的就是為了加快中國天然氣管網(wǎng)建設(shè)，但面臨的挑戰(zhàn)也是顯而易見的。管

8、道建設(shè)不僅需要巨額投資，而且形成的資產(chǎn)具有極強(qiáng)的專用性，只有在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下才能進(jìn)行。管道建設(shè)的風(fēng) 險(xiǎn)主要來自資源風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)。在生產(chǎn)運(yùn)輸垂直一體化結(jié)構(gòu)下，管道建設(shè)的資源風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)相對較小。在管道獨(dú)立、運(yùn)銷分離后，國家管網(wǎng)公司既不擁有資源，也不控制市場，管道建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)很大，與使用方（上游供氣方或下游買方）簽訂帶有“照付不議”條款的長期使用合同，是控制風(fēng)險(xiǎn)的有效辦法。然而，在實(shí)行管道公平準(zhǔn)入的情況下，由于上游供氣方很難控制市場風(fēng)

9、險(xiǎn)，下游買方很難控制資源風(fēng)險(xiǎn)，決定了無論是上游供氣方還是下游買方，都不愿意與管道公司簽訂帶有“照付不議”條款的長期合同，這可以解釋為什么在歐美國家只有當(dāng)天然氣市場進(jìn)入穩(wěn)定增長階段，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施已基本建設(shè) 完善，才開始對天然氣工業(yè)實(shí)施結(jié)構(gòu)改革以促進(jìn)天然氣市場改革。4如何通過“管住中間、放開兩頭”釋放市場活力中共中央、國務(wù)院 2015 年 10 月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》 提出，按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，推進(jìn)天

10、然氣價格改革，促進(jìn)市場主體多元化競爭。中共中央、國務(wù)院 2017 年 5 月發(fā)布的《關(guān)于深化石油天 然氣體制改革的若干意見》進(jìn)一步明確采取管道獨(dú)立、運(yùn)銷分離等結(jié)構(gòu)改革措施，通過公平競爭釋放市場活力。歐美國家在管道實(shí)行公平準(zhǔn)入后即放開管道 兩頭的氣源銷售價格和門站銷售價格，完全通過市場競爭形成。從中國的情況 看，上游生產(chǎn)領(lǐng)域集中度較高，尤其是天然氣對外依存度和進(jìn)口成本較高，使得相對于管住中間，實(shí)現(xiàn)“放開兩頭”的目標(biāo)要困難得多。目前，由天然

11、氣進(jìn) 口企業(yè)承擔(dān)巨額進(jìn)口虧損，放開管道兩頭的氣源銷售價格和門站銷售價格，就意味著國內(nèi)市場的天然氣價格可能出現(xiàn)較大幅度上升。目前，中國對天然氣價格實(shí)行政府管制，天然氣價格形成機(jī)制主要存在兩個方面的問題：一是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)所獲得的投資收益與其承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn) 不相匹配。上游勘探開發(fā)和進(jìn)口的投資和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)最大，但所獲得的投資回報(bào) 率很低；由于自然壟斷，中游管道運(yùn)輸和下游城市配送投資和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較小，但獲得的投資回報(bào)率較高[9]。二是在門站批