（節(jié)選）2011年--外文翻譯--公共服務(wù)外包的形式及其局限性（譯文）

1、<p><b>　　中文5800字</b></p><p>　　出處：Muench M. Outsourcing of Public-Services - Forms and Limitations[J]. Creative & Knowledge Society, 2011, 1(2):83-95.</p><p><b>　　譯文<

2、;/b></p><p>　　公共服務(wù)外包的形式及其局限性</p><p>　　Michael Muench</p><p>　　關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；外包；公私伙伴關(guān)系；輔助性原則；制造或購買的決定；公 共法</p><p><b>　　……</b></p><p>　　2．外包的原因、類型和

3、可能性</p><p>　　2.1 外包的原因</p><p>　　2.1.1 區(qū)域經(jīng)濟方面 當(dāng)外包任務(wù)預(yù)計將在提供服務(wù)上實現(xiàn)更高的效率，特別是基于個人更靈活的適應(yīng)</p><p>　　能力和行為方式，加上結(jié)果變化影響，于是就存在另一個優(yōu)勢，通常被認(rèn)為是由于專 業(yè)化和曲線效應(yīng)，而以服務(wù)生產(chǎn)的規(guī)?；案玫男蕿榛A(chǔ)的。類似的效果是由于 下放任務(wù)時的責(zé)任轉(zhuǎn)移。其中的

4、一個原因可以在產(chǎn)權(quán)理論中找到。當(dāng)產(chǎn)權(quán)明顯分離的 時候，代理人員將會盡最大努力去實現(xiàn)自己的動機，即實現(xiàn)生產(chǎn)過程中的成本效應(yīng)和 資源的節(jié)約，因為他們可以直接在自己的努力下，從最高利潤形式中追求利益最大化。 競爭理論也被視為同樣適用，因為它描述了帕累托最優(yōu)的情況下所有主體與其他市場 參與者在由此產(chǎn)生的的任務(wù)中達(dá)到他們的個人最優(yōu)化的總體情況。這種狀況只在市場 環(huán)境中存在，而不是行政環(huán)境中。這個市場優(yōu)化過程的一般規(guī)則由法律和一只“看不見 的手”進(jìn)

5、行詳細(xì)的控制(Metzger，M. 1990 第 50 頁)。</p><p>　　另一個重要方面是促進(jìn)小型/中型公司的發(fā)展，因為這些公司代表著大多數(shù)的德國 公司，他們被認(rèn)為是經(jīng)濟成功的原因和德國經(jīng)濟靈活性的重要表現(xiàn)。而如今，這一變 化趨向于更小、更分散的單位，他們更靈活、更具創(chuàng)新性，在面對市場時能夠更快地 反應(yīng)，調(diào)整戰(zhàn)略維度。分權(quán)的優(yōu)點可以用一個突出的例子來說明，那就是法本公司的 分立。法本公司是第二次世界大戰(zhàn)

6、中崛起的一個巨大的德國企業(yè)集團(tuán)，掌控者依次是 巴斯夫、拜耳和赫斯特。后來在極短時間內(nèi)，每一個繼任者都將集團(tuán)做得更大，比之</p><p>　　前更成功(Engels，W. 1976 第 40 頁)。 外包的公共服務(wù)也可以提高服務(wù)的質(zhì)量水平。如今服務(wù)更貼近用戶，更加細(xì)化，</p><p>　　開放時間更長，并且有更好的客戶溝通策略。服務(wù)質(zhì)量的定義被完全嵌入到用戶的期 望之中(Dichtl，E

7、. 1993 第 127 頁)。</p><p>　　2.1.2 財政方面</p><p>　　因為社區(qū)的金融形勢非常緊張，外包為私有化任務(wù)提供了一個救援的可能性。社 區(qū)可以使私營公司按照社區(qū)的方式提供服務(wù)并向這些公司支付之前政府為提供服務(wù) 所花費的成。于是社區(qū)只需要支付費用，而不是去研究相關(guān)投資資本如何使用。另一 個可能性是服務(wù)私有化可以不考慮彌補花銷，因此社區(qū)赤字大幅減少。</p

8、><p>　　改變公司的提供服務(wù)的法律形式也會獲得大量節(jié)?。河捎诠卜?wù)通常有更高的 門檻和副作用，會導(dǎo)致個人成本降低。當(dāng)服務(wù)由私有化的公司來完成時，可以從支付 費用中扣除增值稅并回歸政府財政，這將節(jié)約 19%的財政資金(Gerlach-Mach，R. 2010</p><p>　　第 85 頁，Cronauge，U. 1992 第 48 頁)。 儲蓄也將造成更多的目標(biāo)群體對相關(guān)事物的專注以及

9、市場分割，導(dǎo)致深化相關(guān)市</p><p>　　場的三個步驟：通過定義業(yè)務(wù)相關(guān)的細(xì)化項目，識別并擴展相應(yīng)的市場。定義任務(wù)是 設(shè)定自己的角色和任務(wù)，最后定義市場計劃和生產(chǎn)策略。市場研究和分析產(chǎn)品/服務(wù)的 范圍(Abell，D.F. and Hammond，J.S. 1980 第 9 頁)。相反，公共服務(wù)不能選擇產(chǎn)品/服 務(wù)，因為它與每個市場參與者都有密切相關(guān)的聯(lián)系(Raffée，H. and Fritz，W

10、. and Wiedmann，K.-P. 1989 第 948 頁)。</p><p>　　2.1.3 政策方面</p><p>　　市場監(jiān)管政策，在社會民主國家的經(jīng)濟影響是減少和盡可能多的公共服務(wù)應(yīng)該私 有化。只有私人經(jīng)濟活動的監(jiān)管框架是由政府設(shè)定。自由主義經(jīng)濟理論促進(jìn)競爭的最 佳校正，這種可能性應(yīng)該盡可能使用。所有的立法都要求社區(qū)私有化盡可能多的促進(jìn) 中小型公司發(fā)展(Metzger，

11、M. 1990 第 77 頁)。</p><p>　　輔助性原則，起源于天主教社會教條，已經(jīng)包含在幾個公共憲法之中。它認(rèn)為外 包的一個優(yōu)勢是將減少官僚主義。在任何民主國家，官僚機構(gòu)的組織形式應(yīng)該只被應(yīng) 用在沒有其他替代形式的組織中(Engels，W. 1976 第 18 頁)。</p><p><b>　　2.2 外包任務(wù)</b></p><p&g

12、t;　　2.2.1 附加任務(wù) 附加的內(nèi)部工作任務(wù)不直接向公民提供公共服務(wù)，而是在最后的籌備工作和服務(wù)</p><p>　　內(nèi)部流程中運行。例如清理、印刷服務(wù)、資格課程、構(gòu)建保護(hù)、廚房和餐飲服務(wù)、律 師、維修店以及冬季道路服務(wù)這些附加性的任務(wù)(Hauser，H. 1984 第 22 頁)。</p><p>　　外包要求附加任務(wù)結(jié)果的假設(shè)垂直整合于公共服務(wù)中，超過經(jīng)濟聲級和制造太大 的垂直距離

13、(Hauser，H. 1984 第 23 頁)。外包是在定期通過配售的訂單條件下，使服 務(wù)的質(zhì)量、穩(wěn)定性和可用性能夠經(jīng)久不衰。與大型國有企業(yè)和眾多資本資產(chǎn)相比，唯 一可能的是實質(zhì)性的變化，如新建筑。因此，投資可以達(dá)到大幅減少和最小化(Metzger， M. 1990 第 151 頁)。例如清潔建筑物時，一個私營公司不需要雇傭具有公共服務(wù)水平 的員工，而是會使用更便宜、不需支付社會保障費用的助理員工 (Bud.us，D. 1982 第 1

14、06 頁)。</p><p>　　在教育公共服務(wù)系統(tǒng)中， 特定的公共服務(wù)問題處理內(nèi)部有一個分割策略，一般它 的任務(wù)被外包給商業(yè)公司(Metzger，M. 1990 第 147 頁)。</p><p>　　2.2.2 特色公共服務(wù)</p><p>　　核心主權(quán)強制公共服務(wù)，和廢物管理、教育、兒童看護(hù)、劇院等一樣，通常也是 由全民所有制企業(yè)或組織提供的。在美國有一個非常

15、成功的例子，就是在公立學(xué)校中， 通過一家私人公司私有化運營學(xué)校。然后發(fā)展到醫(yī)院，并引入到盈利組織中。私營醫(yī) 院在他們的運營成本上幾乎有 30%的優(yōu)勢。社會任務(wù)通常由慈善組織或一個單獨的法 律組織來完成。在美國，長期存在一種新趨勢，就是構(gòu)建區(qū)域策劃和開發(fā)私人建筑公 司。這種公私合作開始于 1992 年的德國(Friedmann，J. 1992 第 39 頁)。</p><p>　　其他領(lǐng)域的公共服務(wù)特征——如電氣公

16、司，他們通常是由私人組織形式或提供供 應(yīng)地區(qū)的私營企業(yè)(Bogumil，J. 2007 第 89 頁)。眾所周知，關(guān)于公共交通很容易外包 車庫或港口，但公交系統(tǒng)要實現(xiàn)外包就很困難。多數(shù)情況下， 現(xiàn)在的大型基礎(chǔ)設(shè)施公 司試圖代表社區(qū)提供公共交通而成為一個服務(wù)提供者，而且他們確實也已經(jīng)贏得了投 標(biāo)運動(Eichhorn，P. 2007 第 67 頁)。即使對規(guī)劃、建設(shè)和運營機場最初并沒有成功， 但是民營企業(yè)已經(jīng)對統(tǒng)一后的德國柏林機場獲得了管

17、理權(quán)。對很多其他領(lǐng)域，比如游 樂場服務(wù)和通用服務(wù)公司，社區(qū)有權(quán)自由選擇他們運作的法律形式，因此使它更容易 在私下組織和運營這些服務(wù)(Cronauge，U. 1992 第 119 頁)。</p><p><b>　　2.3 外包的類型</b></p><p>　　2.3.1 委托與競標(biāo) 公共服務(wù)有兩種類型的委托。給予讓步的系統(tǒng)是基于許可私人合作伙伴的，其實</p&

18、gt;<p>　　質(zhì)是組織和金融責(zé)任轉(zhuǎn)移到私營部門。許可方直接與用戶或消費者洽談承包及實施的</p><p>　　定價政策，計算自己操作的金融風(fēng)險(Kuhlmann，S. 2009 第 63 頁)。社區(qū)是唯一的監(jiān) 管法律框架和服務(wù)交付認(rèn)可者。此外，為了確保不間斷服務(wù)，許可將有廣泛的控制權(quán) 利。在公有制組織許可的情況下，控制機制更加嚴(yán)格。在基本情況下，許可私人擁有 和經(jīng)營公司，許可安排服務(wù)和區(qū)域壟斷的

19、定義，如必須包括什么服務(wù)。作為補償，被 許可人將不得不支付一個預(yù)定義的執(zhí)照費。這類合同的持續(xù)時間通常是 10 至 30 年，</p><p>　　由于時間長，合同必須準(zhǔn)確簽訂(Knappe，R. 2010 第 64 頁)。同時，在較長時間內(nèi)會 存在潛在的一次性投資折舊，將導(dǎo)致更少的成本被考慮在計算用戶的費用之中。</p><p>　　第二個可能性外包服務(wù)是競標(biāo)(Wegener，A. 200

20、7 第 29 頁， Wohlfahrt，N. 2011</p><p>　　第 90 頁)。在這種情況下，社區(qū)發(fā)起招標(biāo)公告并邀請所有感興趣的公司提交投標(biāo)。社 區(qū)將保持金融責(zé)任，將繼續(xù)與用戶合作。最重要的商業(yè)和管理仍然是通過接收一定數(shù) 量的私人公司呈現(xiàn)服務(wù)。通常是比如通過教堂操作托兒中心，私人廢物管理公司處理 公共廢物和足球俱樂部經(jīng)營市政體育場。</p><p>　　2.3.2 組織的公共法

21、律形式下的外包</p><p>　　公共法律組織形式可以區(qū)別為那些有自己的法律實體的和那些沒有的。即是否擁 有一個獨立的法律實體的公共協(xié)會或公共機構(gòu)。當(dāng)然也有公共基礎(chǔ)建設(shè)，但他們與這 篇文章不相關(guān)。公共協(xié)會合作的典型類型，是多個社區(qū)為公民在水和能源領(lǐng)域提供服 務(wù)(Cronauge，U. 1992 第 64 頁)。協(xié)會其成員和用戶的內(nèi)部和外部關(guān)系，由強制性的 法律定義和使用費用來聯(lián)第在一起，他們關(guān)于記賬或管理組織方

22、面并沒有法律定義。 協(xié)會的成員必須保證協(xié)會的資助，盡管沒有定義或固定資本要求。這也是公共關(guān)系只 能部分接受商業(yè)環(huán)境的原因，因為他們沒有獨立的信譽，因此只能(經(jīng)濟情況下)由其 成員采取行動。(Sander，O. and Weiben，W. 1981 第 71 頁)。</p><p>　　公共機構(gòu)是一個相反實體對象，意味著人員和資產(chǎn)，注定會促成某些公共目標(biāo)。 不排除某些團(tuán)體沒有利潤取向，只關(guān)注所有公民的福祉，這可能被

23、視為一個慈善組織， 因此獲得免稅的地位。在德國，最常見的公共機構(gòu)是公立銀行，它通常是由一個社區(qū) 來建立——銀行的深入監(jiān)管由國家公共銀行法規(guī)定了非常嚴(yán)格的法律形式 (Bremen， B. 2011 第 101 頁， Cronauge，U. 1992 第 54 頁)。</p><p>　　2.3.3 私法法律下的外包</p><p>　　在這些替代形式的法律組織公共經(jīng)濟行為，它被認(rèn)為是有用的

24、且能夠適用于私營 部門的。其中包涵了管理學(xué)原理、融資、人力資源政策與公司內(nèi)部管理的直接責(zé)任。 社區(qū)的立法不允許任何社區(qū)參與合伙企業(yè)或有限責(zé)任合伙，因為社區(qū)不應(yīng)該讓一些無</p><p>　　法確保會承擔(dān)責(zé)任的組織參與進(jìn)來而由社區(qū)自己承擔(dān)風(fēng)險(Sander，O. and Weiblein， W. 1981 第 68 頁)。</p><p>　　一個公司或股份公司的的運營形式是使用最廣泛的法律

25、形式和有清晰和簡單的 規(guī)則。要求有限責(zé)任股東的公司資產(chǎn)和可能的最大損失永遠(yuǎn)是自己的投資。年度股東 大會對戰(zhàn)略和非?；镜墓芾韱栴}進(jìn)行決定，同時包括確定委員會所有相關(guān)聯(lián)的操作 管理和決策。監(jiān)督董事會正在積極控制整個業(yè)務(wù)，該系統(tǒng)保證一個獨立的管理公司沒 有永久的危險影響，調(diào)和公司和市政當(dāng)局之間的目標(biāo)沖突。</p><p>　　類似地，應(yīng)當(dāng)使用較少的初始資本需求。假如有限責(zé)任公司的股東僅提供 25.000 歐元的最低實

26、收資本的 50%。與股份公司一樣，有一個嚴(yán)格的責(zé)任限制，只允許是公 司資產(chǎn)。股份公司的基本優(yōu)點適用于有限責(zé)任公司，但有可能進(jìn)一步創(chuàng)建一個單獨的 規(guī)則集來影響公司和股東之間的關(guān)系。它是一種常見的習(xí)慣名稱特定的業(yè)務(wù)或管理決 策，公司的董事未經(jīng)批準(zhǔn)不得行使股東。這意味著比證券公司以外的業(yè)務(wù)策略有更多 的可能性和影響。</p><p>　　兩種形式的正式私有化外包任務(wù)，以及公司私法法人的任務(wù)，相比社區(qū)的組織責(zé) 任或金融風(fēng)

27、險的優(yōu)勢，是更專業(yè)的管理和記賬系統(tǒng)和更大的靈活性和更強大的戰(zhàn)略承 諾和性能管理 (Eichhorn，P. and Loesch，A. 1989 第 1307 頁)。</p><p>　　3. 外包的局限性</p><p>　　3.1 法律上的局限 公共服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)可以外包和私有化，但是需要非常注意可能發(fā)生的法律和憲</p><p>　　法限制。當(dāng)他們不僅不永久

28、負(fù)責(zé)的社會環(huán)境下，由私營企業(yè)提供服務(wù)被認(rèn)為是可以接 受的。一般的公共服務(wù)項目和任務(wù)可以在限制很小的情況下進(jìn)行外包。通常最突出的 先決條件是，地方政府的影響必須是為了維護(hù)法治的原則，民主和社會狀態(tài)(Gromoll， B. 1982 第 156 頁)。德國憲法第 20 條規(guī)定了一些權(quán)利和責(zé)任，即對社會弱勢群體進(jìn) 行定性和廉價的公共服務(wù)方面的支持與資助。然而到目前為止沒有得到較好的監(jiān)管， 這與那些先決條件沒有被滿足密不可分。這是公共組織和私營

29、部門在每一個社會公共 服務(wù)的生產(chǎn)和分配的判斷標(biāo)準(zhǔn)。社會必須確保每個公民都有權(quán)利和可能去沒有限制或 障礙地享受公共服務(wù)，且在組織服務(wù)過程中使用私營企業(yè)的話，適當(dāng)?shù)暮贤梢砸?guī)定 和約束服務(wù)的提供者 (Haupt，K.-J. 1988 第 95 頁)。</p><p>　　進(jìn)入私法實體的法律限制我們已經(jīng)在 2.3.3 中討論過，我們發(fā)現(xiàn)可能造成債務(wù)威</p><p>　　脅的限制因素主要取決于之

30、前選擇的公司類型。</p><p>　　3.2 微觀經(jīng)濟和宏觀經(jīng)濟的局限性 外包在微觀經(jīng)濟層面的一個危險是可能建立一個地區(qū)性的壟斷，從而在一些相同</p><p>　　或相似的業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)λ綘I企業(yè)制造一個競爭性威脅。這一威脅提出了精心設(shè)計和實現(xiàn) 法律化的必要性，或是為了防止擠出效應(yīng)而出現(xiàn)的組織局限的必要性。而且在處理非 常復(fù)雜的任務(wù)時常常需要加入不同部門的資源，這會導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，但服務(wù)

31、質(zhì) 量不應(yīng)該受到外包的不良影響(Deutscher St.dtetag 1990 第 54 頁)。</p><p>　　外包核心競爭力和非常專業(yè)的技術(shù)或服務(wù)產(chǎn)生的不必要依賴性會導(dǎo)致另一個問 題。進(jìn)而在包含高沉沒成本的領(lǐng)域產(chǎn)生局限。有一個很好的例子說明這個問題，污水 處理工作代表一個非常高的社會資本投資和長期資產(chǎn)。長期的投資恰恰是最不容易被 私有化的。</p><p>　　一般來說，公共服務(wù)

32、的私有化將降低公共支出額度，提高國內(nèi)生產(chǎn)總值。當(dāng)服務(wù) 被透明地在私營部門進(jìn)行生產(chǎn)時，整個價值創(chuàng)造過程將反映在宏觀經(jīng)濟對國內(nèi)產(chǎn)品的 計算。當(dāng)相同的過程被隱藏在公共服務(wù)之中，就不能完全反映在國家財政預(yù)算上。公 共服務(wù)的私有化會導(dǎo)致相關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)大規(guī)模的增長。雖然不是一個社會服務(wù)， 電信公司的私有化已經(jīng)產(chǎn)生了一個激烈的競爭，并導(dǎo)致使用價格急劇下降。老上市公 司平均員工數(shù)量的下降，促使許多新公司和員工的數(shù)量在整個行業(yè)急劇上升。</p&

33、gt;<p>　　3.3 政策上的局限</p><p>　　外包過程中最大的政策局限性的焦點是外包中私有化的一面。工會自然會反對外 包的過程，因為他們從組織的角度來看的話，利潤取向和競爭對他們的顧客和工作環(huán) 境沒有好處。通常外包行為會因為無法獲得生產(chǎn)公共服務(wù)權(quán)利的危險而遭到排斥和拒 絕，從而導(dǎo)致人們認(rèn)為公共服務(wù)在勞動力市場具有一個掌控社會進(jìn)步的功能(Gromoll， B. 1982 第 35 頁)。

34、</p><p>　　根據(jù)政治方向的不同，對公共服務(wù)的私有化或外包問題上也有不同的觀點。保守 政黨通常反對警察，學(xué)校和監(jiān)督政府等核心公共服務(wù)方面的外包行為。自由黨派為了 滿足他們要求營造一個除了一般的規(guī)則外沒有國家干預(yù)的單純經(jīng)濟環(huán)境，于是一直在 公共服務(wù)每個領(lǐng)域進(jìn)行私有化可能性研究， 而其他以社會為導(dǎo)向的政黨則反對任何 形式的外包，他們只希望看到公共部門與私營企業(yè)的合作，或是以一種可接受的形式 使私營企業(yè)公有化(

35、Naumann，M. 2011 第 68 頁，Metzger，M. 1990 第 19 頁)。</p><p>　　社區(qū)本身有時并不喜歡外包行為，因為這將減少他們的影響力以及政治和經(jīng)濟權(quán)</p><p>　　力。通?？梢缘贸黾俣?，只有公共服務(wù)自身才能夠在公民可接受的社會價格前提下， 為其提供質(zhì)量和數(shù)量上都能達(dá)到較高水平的服務(wù)。他們也意識到州和聯(lián)邦憲法的立法 和政治權(quán)力是所有經(jīng)濟活動的普適

36、性準(zhǔn)則，當(dāng)一個公法的法律實體被使用，或是當(dāng)那 些任務(wù)是直接在公共服務(wù)結(jié)構(gòu)執(zhí)行時，他們只看到了民主意識和政治影響力，同時通 過控制市議會作為擔(dān)保。</p><p>　　結(jié)論 外包的領(lǐng)域和問題是眾多和復(fù)雜的。社區(qū)的局限性導(dǎo)致商業(yè)公司的創(chuàng)建和擴展：</p><p>　　沒有以公共目的為目的的理由，使得市政當(dāng)局無權(quán)參與一個公司的運作。如果社區(qū)想 創(chuàng)建一個公司，它必須確保這種公司及規(guī)模不遭受民營經(jīng)濟

37、市場參與者和開源節(jié)流的 一貫原則所妨礙。所以沒有必要也沒有理由，在社會民主的市場經(jīng)濟環(huán)境下去不斷發(fā) 展和擴大公共服務(wù)或是公有化企業(yè)(Flieger，H. 1989 第 433 頁)。</p><p>　　外包行為的局限性并不是由法律來規(guī)定的，外包的程度通常不是由理性標(biāo)準(zhǔn)決定， 而是與一些具有相關(guān)性或是相牽連的社會，經(jīng)濟和政治方面的組織之間的一種妥協(xié)。 系統(tǒng)審查如同標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立一樣困難，就像社會認(rèn)同進(jìn)入討論和決策過程，

38、這個標(biāo)準(zhǔn)是不 可計量的。因而諸如減少公共服務(wù)，實現(xiàn)節(jié)約直接成本，減少勞動力成本等就非常重 要。</p><p>　　在荷蘭，一種非常成功而且進(jìn)步的公共服務(wù)委托方式已經(jīng)實現(xiàn)。市議會只負(fù)責(zé)設(shè) 置政策目標(biāo)和年度預(yù)算，而公共服務(wù)的管理部門有權(quán)利和責(zé)任去實現(xiàn)這些具體目標(biāo)。 他們對每一個公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供給定一個最高價格，并且嚴(yán)格實行內(nèi)部質(zhì)量、 價格、服務(wù)水平方面的監(jiān)督。而最終成效是，8 年后公共服務(wù)方面的財政支出從人