“涉密工程”招投標(biāo) 期待“尺子”和“指針”

1、<p>　　“涉密工程”招投標(biāo) 期待“尺子”和“指針”</p><p>　　中圖分類號(hào)：TU723.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： </p><p>　　近幾年來，隨著《招標(biāo)投標(biāo)法》和《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招投標(biāo)辦法》等法律法規(guī)的相繼出臺(tái)和有形招投標(biāo)市場的逐步建立，有關(guān)職能部門對(duì)招標(biāo)程序越來越嚴(yán)，各個(gè)環(huán)節(jié)已經(jīng)受到嚴(yán)格制約，招投標(biāo)工作在發(fā)揮市場配置公共資源和從源頭上遏制腐敗行為方面起

2、到了重要作用。 </p><p>　　但是，隨著工業(yè)化、信息化的普及，城市建設(shè)步伐的逐步加快，涉密工程的數(shù)量也日益增加，《國家保密法》和《國家安全法》這兩部關(guān)系國家安全秘密的核心法律對(duì)于招投標(biāo)問題并沒有作出明確規(guī)定，而規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)的《招標(biāo)投標(biāo)法》把涉及國家秘密的招投標(biāo)列為例外條款?？梢哉f，從政策法規(guī)層面上看，涉密工程的招投標(biāo)，尚無系統(tǒng)規(guī)范可以遵循。如何做好涉密工程的招投標(biāo)工作，就成為實(shí)踐中亟待研究和解決的課題。

3、筆者有幸參與了“XX國防工程”建設(shè)過程的管理，在招投標(biāo)階段中積累了一些有益做法，收到了一定的效果。 </p><p>　　一、“涉密工程”招標(biāo)——期待衡量的“尺子” </p><p>　?。ㄒ唬吧婷茼?xiàng)目”招標(biāo)案例回放。據(jù)媒體報(bào)道，某省公安廳想采購一批警務(wù)全彩色顯示屏、單色電子顯示屏等設(shè)備，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目招標(biāo)的經(jīng)辦人員認(rèn)為，這些產(chǎn)品屬于涉密產(chǎn)品，招標(biāo)項(xiàng)目自然是涉密采購項(xiàng)目，因此不必通過常規(guī)政府

4、采購流程來執(zhí)行，于是該省公安廳的工作人員便自行組織了招投標(biāo)，到了國庫集中支付環(huán)節(jié)，他們才發(fā)現(xiàn)該采購項(xiàng)目無法通過財(cái)政專戶支付。某省公安廳負(fù)責(zé)本單位采購的工作人員因?yàn)椴荒軗芨顿Y金而憤懣不已。在本案例中，值得思考的問題是：如何來認(rèn)定涉密項(xiàng)目？涉密項(xiàng)目能否自行招標(biāo)？應(yīng)該如何招標(biāo)？ </p><p>　　1、“涉密工程”≠自行認(rèn)定。目前，關(guān)于涉密工程的界定還不明確，法律法規(guī)還很缺失。一些單位在項(xiàng)目招標(biāo)中，認(rèn)為涉及國家安全秘

5、密，就自行按照涉密工程進(jìn)行操作，有些為了單位或個(gè)人的具體利益，想方設(shè)法證明其工程建設(shè)項(xiàng)目涉及國家秘密，以達(dá)到規(guī)避公開招投標(biāo)的目的。但隨著政府招投標(biāo)改革的不斷推進(jìn)，越來越多的地區(qū)已經(jīng)探索將涉密工程納入了政府招投標(biāo)管理中，規(guī)定“涉密工程”不能自行認(rèn)定，必須經(jīng)由上級(jí)人民政府或相關(guān)主管部門批準(zhǔn)。 </p><p>　　2、“涉密工程”≠自行招標(biāo)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第66條規(guī)定“涉及國家安全、國家秘密……等特殊情況，不適宜進(jìn)行

6、招標(biāo)的項(xiàng)目，按照國家有關(guān)規(guī)定可以不進(jìn)行招標(biāo)。但是，不進(jìn)行招標(biāo)，承包單位如何進(jìn)行確定呢？現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》和《保密法》及其實(shí)施辦法對(duì)此都沒有提及，目前國家其他法律法規(guī)也尚無此類規(guī)定。 </p><p>　　在實(shí)際操作過程中，以招投標(biāo)的項(xiàng)目或系統(tǒng)“涉密”或以有特殊要求為由規(guī)避政府公開招投標(biāo)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，部分建設(shè)單位想方設(shè)法地為招標(biāo)項(xiàng)目披上涉密“外衣”，一方面是覺得自行招投標(biāo)“方便”，另一方面也存在逃避相關(guān)部門監(jiān)督和

7、檢查的嫌疑，這些做法已經(jīng)給政府正常的招投標(biāo)活動(dòng)秩序造成了不良影響。因此，“涉密工程”也不能就等于自行招標(biāo)。 </p><p>　?。ǘ吧婷芄こ獭痹鯓右粋€(gè)“身份證” </p><p>　　1、涉密工程的含義。涉密工程是指用途、功能或者關(guān)鍵部位涉及國家秘密事項(xiàng)，公開后會(huì)危及國家秘密安全和利益的工程項(xiàng)目，包括建筑實(shí)體、技術(shù)安防以及涉密信息系統(tǒng)、通信、音視頻和智能化集成項(xiàng)目等。 </p&

8、gt;<p>　　2、涉密工程身份的認(rèn)定。迄今為止，沒有非常明確的涉密工程判定標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)這方面的法律法規(guī)也尚不健全。根據(jù)各地的實(shí)際操作情況來看，一般情況下涉密工程身份的認(rèn)定：一是保密工程由市國家安全機(jī)關(guān)、保密機(jī)關(guān)或者相應(yīng)的軍事機(jī)關(guān)依法認(rèn)定。二是市國家安全機(jī)關(guān)、保密機(jī)關(guān)或者相應(yīng)的軍事機(jī)關(guān)自身為工程建設(shè)單位的，由其上級(jí)主管機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審查認(rèn)定或者出具審查意見?！癤X國防工程”在項(xiàng)目前期策劃階段就由軍事機(jī)關(guān)確定為保密工程，其立項(xiàng)

9、、招投標(biāo)等也都是按照涉密工程操作的。 </p><p>　　3、招標(biāo)方式的審批。工程建設(shè)項(xiàng)目確定為涉密工程后，建設(shè)單位采用哪種招標(biāo)方式，還要向建設(shè)行政主管部門申請(qǐng)，并取得批復(fù)。一是建設(shè)單位向建設(shè)行政主管部門提出申請(qǐng)，詳細(xì)闡述工程基本情況、理由和依據(jù)，擬采用的招標(biāo)方式等；二是建設(shè)行政主管部門對(duì)建設(shè)單位提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行審核，并對(duì)涉密工程的發(fā)包方式提出審批意見?！癤X國防工程”在招標(biāo)前，向杭州市建委提出申請(qǐng)，擬采取邀

10、請(qǐng)招標(biāo)的方式，并進(jìn)行自行招標(biāo)。 </p><p>　　4、公示和備案?！癤X國防工程”在確定擬邀請(qǐng)的投標(biāo)人名單及擬發(fā)包的承包商后，都分別在辦公場所事先進(jìn)行公示，并且在確定中標(biāo)人之日起15日內(nèi)，向杭州市建委書面報(bào)告了招標(biāo)投標(biāo)情況。二、“涉密工程”招投標(biāo)——期待如何加密的“量具” </p><p>　　如何做好“涉密工程”招投標(biāo)階段的保密工作，也是招標(biāo)工作中必須要考慮的重要問題之一?！吧婷芄こ?/p>

11、”招投標(biāo)的重中之重是做好投標(biāo)方的背景審查、擬參與項(xiàng)目管理的班子成員及參與標(biāo)書編制等人員政治審查等工作，切實(shí)為“涉密工程”加密，避免“密從口出”、“密從手出”，切實(shí)維護(hù)國家涉密信息的安全。 </p><p>　?。ㄒ唬┳ピ搭^——選擇好投標(biāo)方。按照相關(guān)法規(guī)規(guī)定，涉密工程不得公開招投標(biāo)?！癤X國防工程”為確保招投標(biāo)質(zhì)量，采用了邀請(qǐng)招投標(biāo)方式。在選擇投標(biāo)單位時(shí)，首先按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，篩選出具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的能力、資質(zhì)完備、

12、業(yè)績突出的優(yōu)秀隊(duì)伍；再通過考察后，篩選出3～5家投標(biāo)單位；最后對(duì)選定的擬投標(biāo)單位進(jìn)行政審，政審主要是審查擬投標(biāo)單位是否具有下列情形之一：一是有外商（含港澳臺(tái)）投資、與外商存在合作關(guān)系的企事業(yè)單位；二是上級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)層、母公司或控股公司董事會(huì)成員有外籍人員（含港澳臺(tái)）的企事業(yè)單位；三是曾有違反保密協(xié)議、違反保密紀(jì)律等不良記錄的企事業(yè)單位；四是在工程設(shè)施設(shè)備的招投標(biāo)時(shí)，原則上應(yīng)選用國內(nèi)生產(chǎn)廠家，必須選擇國外生產(chǎn)廠家的，應(yīng)通過設(shè)置招投標(biāo)代理方式

13、隱蔽招標(biāo)方，屏蔽工程涉密信息，并對(duì)招標(biāo)的設(shè)備進(jìn)行必要的安全保密技術(shù)檢測。 </p><p>　?。ǘ┳ッ珙^——選擇好參與人。選擇好參與人主要是做好投標(biāo)單位項(xiàng)目管理班子及所有投標(biāo)參與人員的政審。主要考察是否思想進(jìn)步、品德優(yōu)良、作風(fēng)正派，有較強(qiáng)的組織紀(jì)律性和法制觀念。一般有下列情形之一的，屬政審不合格：有反對(duì)四項(xiàng)基本原則言行的；有流氓、偷竊等不良行為，道德品質(zhì)不好的；有犯罪嫌疑尚未查清的；直系血親或?qū)Ρ救擞休^大影響

14、的旁系血親在境外、國外從事危害我國國家安全活動(dòng)，本人與其劃不清界限的；直系血親中或?qū)Ρ救擞休^大影響的旁系血親中有被判處死刑或者正在服刑的。 </p><p>　?。ㄈ┳ル[患——落實(shí)保密責(zé)任?！癤X國防工程”在招投標(biāo)過程中，就建立了保密責(zé)任制，從內(nèi)部、外部兩個(gè)方面入手，一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)的責(zé)任體系。 </p><p>　　一是落實(shí)建設(shè)單位保密責(zé)任。在建設(shè)單位內(nèi)部

15、，建立了完善的內(nèi)部保密工作機(jī)制，制定了涉密招投標(biāo)的制度，明確了涉密招投標(biāo)的操作程序和崗位職責(zé)權(quán)限，為做好保密工作提供剛性的制度約束。 </p><p>　　二是與投標(biāo)人簽訂保密責(zé)任書。按照保密設(shè)施、設(shè)備應(yīng)當(dāng)與涉密信息系統(tǒng)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步運(yùn)行的要求，“XX國防工程”還涵蓋涉密信息系統(tǒng)、通信、視頻、智能化等多方面的集成，這些內(nèi)容大多涉密，在投標(biāo)人編制標(biāo)書過程中，也涉及到各專業(yè)方面的、大量的技術(shù)人員，稍有不慎，

16、便可能造成泄露。如何才能做到“密”不透風(fēng)呢？主要做法是與相關(guān)投標(biāo)人簽訂保密協(xié)議，明確承擔(dān)的保密義務(wù)和違約責(zé)任。同時(shí)，要求投標(biāo)人在投標(biāo)文件中編制保密方案，在簽訂工程項(xiàng)目合同時(shí)，將保密協(xié)議納入合同管理。 </p><p>　　三是與評(píng)標(biāo)專家簽訂保密責(zé)任書。由于招投標(biāo)文件，對(duì)工程的圖紙、布局、功能都會(huì)有所體現(xiàn)，建設(shè)單位還應(yīng)對(duì)評(píng)標(biāo)專家進(jìn)行政審，并與其簽訂保密責(zé)任書，明確評(píng)標(biāo)專家泄密所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這一關(guān)往往容易疏忽，使評(píng)

17、標(biāo)專家思想松懈，造成“密從口出”。 </p><p>　　三、“涉密工程”招標(biāo)——期待明確方向的“指針” </p><p>　　公開招投標(biāo)方式充分發(fā)揮了政府在節(jié)約資金、促進(jìn)競爭、實(shí)現(xiàn)國家社會(huì)全面發(fā)展等方面起到了積極的作用。為了優(yōu)化招投標(biāo)成果，節(jié)約建設(shè)資金，最大限度地提高財(cái)政性資金的公共使用效益，在確保涉密信息安全的基礎(chǔ)上，涉密工程也應(yīng)把競爭機(jī)制引入到了招投標(biāo)中，發(fā)揮招投標(biāo)的質(zhì)量、效益和水平

18、。 </p><p>　?。ㄒ唬癤X國防工程”的基本情況和做法 </p><p>　　“XX國防工程”包括土建、安裝、裝修、信息化、屏蔽和辦公家具等多項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容，按照要求，該項(xiàng)目不適宜進(jìn)行公開招標(biāo)。由于工程的特殊使用性，必須要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)建成并投入使用，工程建設(shè)時(shí)間很緊，設(shè)計(jì)和施工總工期不足12個(gè)月，合同建設(shè)工期只有8個(gè)月。該工程不但為坑道改造工程，而且還面臨必須在高溫季節(jié)進(jìn)行裝修等多

19、個(gè)難題，建設(shè)資金XXXX萬元，不能有一點(diǎn)突破；面對(duì)既要確保進(jìn)度又要節(jié)約資金的難點(diǎn)，該工程采取了邀請(qǐng)招標(biāo)方式確定施工總包單位，采用直接發(fā)包模式確定信息化建設(shè)單位。 </p><p>　?。ǘ┎捎醚?qǐng)招投標(biāo)方式，引入競爭機(jī)制控制造價(jià) </p><p>　　邀請(qǐng)招標(biāo)也稱選擇性招標(biāo)，由招標(biāo)方根據(jù)承包商或供應(yīng)商的資信和業(yè)績，選擇一定數(shù)目的法人或其他組織（不能少于3家），向其發(fā)出招標(biāo)邀請(qǐng)書，邀請(qǐng)他們

20、參加投標(biāo)競爭，從中選定中標(biāo)者的招標(biāo)方式。 </p><p>　　公開招標(biāo)方式是最能體現(xiàn)充分競爭和“三公原則”的采購方式，直接發(fā)包方式能節(jié)約工程招投標(biāo)時(shí)間。但對(duì)于工期和造價(jià)都要控制的“XX國防工程”等涉密工程來說，邀請(qǐng)招標(biāo)應(yīng)為較好的選擇，不但能縮短招投標(biāo)周期，又能相對(duì)充分發(fā)揮招投標(biāo)優(yōu)勢。 </p><p>　　直接發(fā)包方式最難的是工程造價(jià)的控制問題，雖然依據(jù)定額和造價(jià)信息可以套出包括組織措施

21、費(fèi)、材料費(fèi)等在內(nèi)的工程總價(jià)，但不同單位由于施工工藝不同，技術(shù)措施費(fèi)是不一樣的，造價(jià)信息和市場價(jià)之間還是有一定的差距。企業(yè)管理費(fèi)、利潤以及組織措施費(fèi)，是以定額直接費(fèi)或人工費(fèi)為基數(shù)乘以相應(yīng)費(fèi)率得出的，而最低費(fèi)率和最高費(fèi)率相差比較大，最高和最低費(fèi)率對(duì)工程造價(jià)的影響約占5%左右，所以要想通過直接發(fā)包，進(jìn)行商務(wù)談判，來確定取費(fèi)費(fèi)率和材料價(jià)，變數(shù)很大，不利于控制工程造價(jià)?！癤X國防工程”通過邀請(qǐng)招標(biāo)方式，通過有限競爭來確定中標(biāo)人，這使材料單價(jià)和取費(fèi)

22、費(fèi)率、施工組織措施費(fèi)都經(jīng)過競爭，降低了工程造價(jià)，提高了資金的使用效率。 </p><p>　　（三）采用直接發(fā)包方式，建立競爭性談判機(jī)制控制造價(jià) </p><p>　　直接發(fā)包是指發(fā)包方直接選定特定的承包商，與其進(jìn)行一對(duì)一的協(xié)商談判，就雙方的權(quán)利義務(wù)達(dá)成協(xié)議后，與其簽訂承包合同的發(fā)包方式。這種方式簡便易行，節(jié)省發(fā)包費(fèi)用，但缺乏競爭帶來的優(yōu)越性?！癤X國防工程”由于其特殊性，在信息化建設(shè)上只

23、能選擇唯一一家部隊(duì)的承包商，所以只能采取直接發(fā)包方式。 </p><p>　　在信息化建設(shè)的發(fā)包中，“XX國防工程”采用了“設(shè)計(jì)與施工總承包”的方式，即設(shè)計(jì)和施工由一家單位來完成，這種模式對(duì)于投資控制更加困難。針對(duì)這一模式，為了達(dá)到有效進(jìn)行投資控制的目的。首先，將信息化的設(shè)計(jì)納入了設(shè)計(jì)總承包的范疇，在設(shè)計(jì)委托時(shí)就明確了設(shè)計(jì)總包單位必須將信息化投資規(guī)?？刂圃谙鄳?yīng)的范圍內(nèi)。其次，在協(xié)商談判前，組織信息化方面的專家對(duì)設(shè)

24、計(jì)文件、施工組織設(shè)計(jì)和承包商提出的施工預(yù)算進(jìn)行審查，以確定是否滿足業(yè)主對(duì)功能的需求。第三，委托信息化專業(yè)方面的咨詢單位依據(jù)承包單位提出的預(yù)算，編制施工招標(biāo)預(yù)算，確定施工招標(biāo)最高限價(jià)。第四，建立競爭性談判約束機(jī)制，選擇財(cái)政決算審計(jì)及在設(shè)計(jì)、施工、造價(jià)等方面有豐富經(jīng)驗(yàn)的專家成立專家談判小組與承包商面對(duì)面進(jìn)行商務(wù)談判，邀請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行全程跟蹤，建設(shè)單位進(jìn)行全程錄音，并形成競爭性談判會(huì)議紀(jì)要，從而創(chuàng)造了對(duì)唯一一家承包商的約束機(jī)制，使得商務(wù)談

25、判始終處于有好和諧的可控局面，最終達(dá)成雙方都能接受的合理的合同價(jià)款。第五，以滿足業(yè)主提出的信息化需求為目標(biāo)，要求承包商有責(zé)任有義務(wù)無償達(dá)到業(yè)主需求，合同價(jià)款不作調(diào)整。最后，控制非業(yè)主原因的設(shè)計(jì)變更，如在發(fā)生非業(yè)主原因的設(shè)計(jì)</p><p>　?。ㄋ模┎捎每偝邪绞?，避免不平衡報(bào)價(jià) </p><p>　　“XX國防工程”采取的是施工總承包模式，將土建、安裝、裝修、屏蔽等多項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容總承包給承

26、包商（信息化建設(shè)承包商由建設(shè)單位發(fā)包，納入總包管理范圍），為了有效確保工程的順利開展，在邀請(qǐng)招標(biāo)階段，還必須避免安裝、裝修、屏蔽等其它各專業(yè)不平衡報(bào)價(jià)的發(fā)生。如果在投標(biāo)過程中出現(xiàn)明顯的不平衡報(bào)價(jià)，將十分不利于分項(xiàng)工程的施工進(jìn)度和造價(jià)控制，也不利于相關(guān)分包商的順利施工?！癤X國防工程”在評(píng)標(biāo)辦法中把不平衡報(bào)價(jià)列入了廢標(biāo)條件，即明確“如果經(jīng)評(píng)標(biāo)專家小組認(rèn)定投標(biāo)人報(bào)價(jià)存在不平衡報(bào)價(jià)現(xiàn)象將以廢標(biāo)論處，評(píng)標(biāo)時(shí)以造價(jià)咨詢單位提交的預(yù)算書和分項(xiàng)工程總

27、價(jià)為參照，一般幅度控制在10%以內(nèi)，都可認(rèn)為是均衡報(bào)價(jià)”，這一條款對(duì)于投標(biāo)人具有很大的威懾作用，在一定程度上控制了不平衡報(bào)價(jià)，從而促進(jìn)了工程順利的開展。 </p><p>　　涉密工程確認(rèn)作為一項(xiàng)非常有效的對(duì)招投標(biāo)的行政監(jiān)督管理手段，對(duì)于貫徹《招標(biāo)投標(biāo)法》有非常重要的意義。在現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策框架內(nèi)，抓緊完善涉密工程的招投標(biāo)管理，成為加強(qiáng)對(duì)涉密工程監(jiān)管的當(dāng)務(wù)之急?！吧婷芄こ獭钡恼型稑?biāo),期待衡量的“尺子”和明確方