當前重大改革評價制度推進情況解析

1、<p>　　當前重大改革評價制度推進情況解析</p><p>　　今年是十八屆三中全會部署全面深化改革落地實施的重要改革年，各項重大改革舉措進展怎樣，企業(yè)和群眾反映的評價效果如何，社會各界普遍關(guān)注。本文重點以浦東綜合配套改革試驗區(qū)開展的評估情況為例，分析提出當前改革評價制度建設(shè)中的一些問題和建議。 </p><p>　　一、上海浦東新區(qū)推進哪些綜合配套改革創(chuàng)新 </p>

2、;<p>　　2005年6月21日，國務(wù)院批準上海浦東新區(qū)作為全國首個綜合配套改革試點。近十年來，浦東綜合配套改革按照國務(wù)院批復方案的要求，先后完成三輪三年行動計劃，目前正在實施第四輪三年行動計劃，推動了200余項改革任務(wù)，在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了積極進展。 </p><p>　?。ㄒ唬┮约涌燹D(zhuǎn)變政府職能為抓手，調(diào)整政府和市場的關(guān)系 </p><p>　　一是探索適應(yīng)大區(qū)域

3、管理需求的開發(fā)體制和行政管理體制。以扁平化管理為導向，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和行政資源配置，探索建立“大部門制”、“大管委會”、“大市鎮(zhèn)”行政管理架構(gòu)。二是推進簡政放權(quán)，在上海市率先剝離街道招商引資職能，促進街道工作重心放到社區(qū)服務(wù)、社會穩(wěn)定等公共服務(wù)職能上來。推進行政審批制度改革，把社會類行政審批事項從最初的724項減少到203項，將平均審批時限從法定22個工作日壓縮到承諾8.4個工作日。三是探索完善事中、事后監(jiān)管體制和綜合執(zhí)法體制。整合工

4、商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三個局的機構(gòu)和職能，成立浦東新區(qū)市場監(jiān)管局，將原來按生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)劃分的分段監(jiān)管模式改為以對象為中心的一體化監(jiān)管模式，完善了市場監(jiān)管領(lǐng)域的行政審批和綜合執(zhí)法體制。 </p><p>　?。ǘ┩七M自貿(mào)區(qū)建設(shè)與國際高標準投資和貿(mào)易規(guī)則相適應(yīng)的現(xiàn)代市場體系，實現(xiàn)對外開放新高度 </p><p>　　實行外資準入負面清單管理模式，對負面清單之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的管理原

5、則，外商投資項目實行備案制（國務(wù)院規(guī)定對國內(nèi)投資項目保留核準的除外）；外商投資企業(yè)設(shè)立和變更實行備案管理。優(yōu)化外資項目審批流程，加大投資管理模式和市場監(jiān)管綜合執(zhí)法等政府管理方式創(chuàng)新，延伸自貿(mào)區(qū)保稅展示交易功能，推動進口商品商業(yè)模式創(chuàng)新，推進融資租賃兼營商業(yè)保理業(yè)務(wù)試點。 </p><p>　?。ㄈ┮酝七M浦東金融核心功能區(qū)建設(shè)為契機加大金融改革創(chuàng)新力度，實現(xiàn)金融改革創(chuàng)新和金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好互動 </p>

6、<p>　　浦東新區(qū)通過出臺一系列金融改革創(chuàng)新舉措，吸引國內(nèi)外金融機構(gòu)不斷集聚，市場競爭更加充分，資源配置更加高效。截至2013年底，浦東共有監(jiān)管類金融機構(gòu)794家，各類股權(quán)投資企業(yè)1452家，財富管理公司305家，各類金融專業(yè)服務(wù)機構(gòu)465家，成為國內(nèi)持牌金融機構(gòu)和股權(quán)投資及管理企業(yè)最密集的地區(qū)。今年以來，金融要素市場成交額繼續(xù)保持較快增長，證券市場成交額增長30.3%，金融業(yè)已經(jīng)成為浦東服務(wù)業(yè)的重要支撐產(chǎn)業(yè)。 <

7、/p><p>　?。ㄋ模埥瓌?chuàng)新以“股權(quán)激勵、人才聚集、財稅支持、金融服務(wù)、管理創(chuàng)新”為核心的科技中小企業(yè)投融資機制，通過“一企一策”準確定位企業(yè)需求 </p><p>　　經(jīng)過9年多的改革探索，浦東新區(qū)以制度優(yōu)勢集聚創(chuàng)新資源、撬動社會資本，科技型中小企業(yè)已進入繁榮發(fā)展階段。2013年，浦東新區(qū)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達到2792億元，經(jīng)認定的高新技術(shù)企業(yè)和研發(fā)機構(gòu)分別達到1298家和524家，擁有科技

8、小巨人及培育企業(yè)210家。張江高新園區(qū)通過實行“一企一策”制度，準確定位龍頭企業(yè)的需求，極大地激發(fā)了企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。 </p><p>　?。ㄎ澹┩菩姓徺I公共服務(wù)機制，創(chuàng)新教育醫(yī)療服務(wù)提供方式 </p><p>　　2007年以來，浦東逐步將原來由政府主辦、為社會發(fā)展和群眾日常生活提供服務(wù)的事項交給有資質(zhì)的社會組織來完成，探索形成“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的政府提供公

9、共服務(wù)新方式。另外，浦東通過教育體制改革創(chuàng)新形成了推動“管理方式、辦學制度、評價機制聯(lián)動”的教育“管辦評”辦法，通過醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體制創(chuàng)新建立“社區(qū)醫(yī)療聯(lián)合體+全科醫(yī)生”的基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)模式，被認為較為可行，可以在更大范圍推廣的試點經(jīng)驗。 </p><p>　?。┮浴罢绶珠_、政社合作”為基本模式探索社會治理新機制，探索與國際接軌、具有上海特點和浦東特色的服務(wù)型社會體系 </p><p&g

10、t;　　浦東新區(qū)各職能部門將部分具體社會事務(wù)管理職能以及市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)、民間組織和社會組織能夠自律管理的事務(wù)轉(zhuǎn)移出去。如將行業(yè)協(xié)會的行規(guī)制定以及協(xié)調(diào)、準入、評比等行業(yè)管理與協(xié)調(diào)職能，法律服務(wù)、環(huán)境保護等社會事務(wù)管理與服務(wù)職能，業(yè)務(wù)咨詢等技術(shù)服務(wù)與市場監(jiān)督等職能轉(zhuǎn)移給民間組織和社會組織。通過政社合作互動，更好發(fā)揮社會組織在基層治理中的作用。 </p><p>　　二、如何評價浦東綜合配套改革試驗區(qū)產(chǎn)生的可復制

11、可推廣經(jīng)驗 </p><p>　?。ㄒ唬┲醒朐谄謻|進行的綜合改革進展評價和經(jīng)驗轉(zhuǎn)化 </p><p>　　2014年7月3日至5日，國務(wù)院第五督查組到上海開展督查，上海市委書記韓正向督察組匯報了上海當前重點改革進展。之后，國務(wù)院督查組分三個小組分別在中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)、洋山保稅港區(qū)和臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)、張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等，圍繞督查重點內(nèi)容進行調(diào)研檢查，并召開現(xiàn)場座談會，聽取企業(yè)、群眾和相

12、關(guān)單位的意見建議。最后，姜大明代表國務(wù)院督查組就督查情況作了反饋，認為上海在貫徹落實國務(wù)院一系列決策部署態(tài)度認真、措施有力，成效比較明顯；同時提出希望上海積極研究經(jīng)濟社會發(fā)展和改革中的一些新苗頭、新問題、新趨勢，抓住自貿(mào)區(qū)建設(shè)機遇，繼續(xù)推進行政審批制度改革，為全國行政審批制度改革深入推進和政府治理能力提升積累更多“可復制、可推廣”的經(jīng)驗。在國務(wù)院督察組的推動下，浦東新區(qū)“聯(lián)動登記、歸口審查、評估評審的行政審批制度改革經(jīng)驗”在全國推廣應(yīng)用

13、，由浦東新區(qū)審批制度改革辦公室編寫了《聯(lián)動登記、歸口審查、評估評審的行政審批制度改革經(jīng)驗推廣應(yīng)用說明》，并由審改辦熟知改革實踐內(nèi)容的負責人在全國其他地區(qū)進行經(jīng)驗推廣。 </p><p>　?。ǘ﹪也课瘜用鎸ζ謻|新區(qū)可復制可推廣的改革經(jīng)驗評估和轉(zhuǎn)化 </p><p>　　2014年年初，國家發(fā)改委委托12家研究機構(gòu)對上海浦東新區(qū)等11個試驗區(qū)進行第三方中期評估，其中，由中國人民大學常務(wù)副

14、校長王利明任組長的專家組承擔對上海浦東新區(qū)的中期評估工作。評估報告總結(jié)了浦東新區(qū)綜改試驗區(qū)的改革任務(wù)總體完成情況和有關(guān)工作機制，梳理了試點經(jīng)驗，提出了改革試驗面臨的主要問題和對全面深化改革的啟示。在11個國家綜改試驗區(qū)中，共總結(jié)出47條成功經(jīng)驗，其中12條來自浦東新區(qū)。不少經(jīng)驗已經(jīng)在全國范圍內(nèi)得以推廣。 　?。ㄈ┢謻|綜合配套改革試驗區(qū)自身組織的第三方評估 </p><p>　　浦東新區(qū)作為全國改革排頭兵，首先

15、在上海自由貿(mào)易試驗區(qū)進行了第三方評估活動。2014年7月，針對自貿(mào)區(qū)運行一周年，自貿(mào)區(qū)推進工作領(lǐng)導小組辦公室和自貿(mào)區(qū)管委會通過招投標形式共同委托上海財經(jīng)大學、上海對外經(jīng)貿(mào)大學、普華永道會計師事務(wù)所3家獨立的第三方評估機構(gòu)，同時委托1家內(nèi)部評估機構(gòu)――上海市發(fā)改委下屬上海投資咨詢公司，分別對自貿(mào)區(qū)運行一年的情況進行了評估。10月下旬各方評估報告已提交至國務(wù)院。市政府在和評估機構(gòu)正式簽約時一再強調(diào)要獨立評估，不設(shè)定任何約束性框架，而且?guī)准以u

16、估單位互相之間也不通氣。 </p><p>　　有的評估將一年里自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的進展和落實狀況與國務(wù)院總體方案規(guī)定的總體目標和主要任務(wù)逐項比照，對改革目標的實現(xiàn)程度給出專業(yè)評估；有的評估采取了調(diào)查問卷形式，同時召開了若干場專家、企業(yè)及監(jiān)管部門座談會，涉及五六十家跨國公司、國有企業(yè)、民營中小民企，以及海關(guān)、檢驗檢疫、海事、商務(wù)、口岸、金融等監(jiān)管部門。根據(jù)問卷調(diào)查和座談會反饋情況，按照不同的權(quán)重分值，得出了客觀化的績

17、效評估結(jié)果；還有的評估方法參考國際公認的營商環(huán)境主要指標體系，結(jié)合總體方案里要求的建設(shè)任務(wù)，設(shè)計出一套自貿(mào)試驗區(qū)評估五級指標體系，還開發(fā)出一套評估模型和軟件。 </p><p>　　就評估結(jié)果來看，目前四份評估報告均未公開發(fā)布。普華永道在接受媒體采訪時稱，普華永道評估統(tǒng)計結(jié)果顯示，所有的評估項目分值都在“中性”以上，市場主體對自貿(mào)區(qū)建設(shè)取得的成果表示滿意。上海市發(fā)改委綜合四家評估結(jié)果認為，與開放度最高的區(qū)域相比，

18、上海自貿(mào)區(qū)存在三方面問題：一是力度不足；二是區(qū)域太小，使得部分先行先試的措施和改革效應(yīng)不能充分釋放，服務(wù)業(yè)開放的一些措施無法在現(xiàn)有區(qū)域內(nèi)落地；三是協(xié)同不夠，各項改革措施有不同部門實施，單一部門的創(chuàng)新無法實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。 </p><p>　　三、從各地調(diào)研來看當前重大改革評價制度反映出的突出問題 </p><p>　?。ㄒ唬┊斍案骷壵筒块T對改革評價重視不足，未能真正理解改革評價的作用 &

19、lt;/p><p>　　從浦東新區(qū)綜合配套改革試驗區(qū)設(shè)立以來的改革評估情況來看，改革評價監(jiān)測還是個新事物，各級政府領(lǐng)導和基層干部沒有真正理解改革評估在提升政府治理能力、改善政府績效、推進十八屆三中全會確定的全面深化改革目標落地中的重要位置。已有評價結(jié)果的應(yīng)用方法更是缺乏，往往是形成一份報告“束之高閣”，未能發(fā)揮評價的效力。 </p><p>　?。ǘ┈F(xiàn)有的相關(guān)改革評價活動極為零散，缺標準、缺

20、模板、缺常態(tài)化制度化的長效機制 </p><p>　　2005年上海浦東新區(qū)被設(shè)立為國家綜合配套改革試驗區(qū)以來，改革評價活動一直并不活躍。直到近兩年，才開始在單個領(lǐng)域進行評價，評價行為極為零散，評價結(jié)論也缺乏連續(xù)性，沒有形成常態(tài)化制度化的長效機制，自貿(mào)區(qū)進行的第三方評估可以說僅是一個好的開頭。從全國范圍內(nèi)來看，迄今為止，少有關(guān)于我國經(jīng)濟體制改革監(jiān)測評價的系統(tǒng)理論和實踐，評價活動缺標準、缺指標，評價遠未常態(tài)化、制度

21、化。亟需參照國內(nèi)外較為成熟的經(jīng)濟發(fā)展評價指標體系和方式，形成有共識的改革評價指標和標準。 </p><p>　?。ㄈ┰u估行為走過場、形式化，相關(guān)改革推進“數(shù)字很好聽，效果不明顯” </p><p>　　在改革推進工作中出現(xiàn)了明顯的改革事項表面化傾向，工作匯報成績很多，但市場反應(yīng)不明顯。如，行政審批制度改革熱衷于下放行政審批事項，而很少從改革政策享用者和市場主體的角度去分析這些政策在市場中

22、是否能發(fā)揮作用，對改革政策在市場中的定位模糊，導致審批事項下放后，但仍有審批條件、審批標準、審批事項流程、行業(yè)管理權(quán)限等改革沒有配套推進，下放審批事項并未實質(zhì)上減少對市場的束縛，改革效果不滿意。 </p><p>　?。ㄋ模┮恍└母镌u估行為自說自話，公眾參與極為有限 </p><p>　　改革成效好不好，改革方案質(zhì)量高不高，要用改革評價結(jié)果說話。不管是改革推進單位自評還是第三方機構(gòu)的獨立評

23、估，這些評估活動形成的報告、結(jié)論基本不向社會公眾公開。自評報告往往局限在改革推進單位內(nèi)部，甚至可以說是“自己寫、自己看”。即使是第三方評估，如發(fā)改委委托第三方機構(gòu)對綜合配套改革試驗區(qū)的評估報告、自貿(mào)區(qū)政府委托第三方機構(gòu)對自貿(mào)區(qū)改革進展的評估報告，都只限于在相關(guān)的政府機構(gòu)內(nèi)部，不僅社會公眾無法獲取信息，即使是從事相關(guān)學術(shù)研究的單位要想獲得這些報告資料也需通過較為私人的方式獲取。評估行為自說自話，把社會公眾和其他機構(gòu)隔離在外，嚴重影響評估機

24、制有效發(fā)揮作用。 </p><p>　?。ㄎ澹┱栽u、第三方評估和社會公眾評價出入較大，第三方評估因為經(jīng)費不獨立容易留情面 </p><p>　　以社會各界廣泛關(guān)注的上海自貿(mào)區(qū)為例，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，來自官方的評價以正面為主，認為一年來自貿(mào)區(qū)已形成50多項可復制可推廣的改革措施，其中21項已在全國或部分地區(qū)推廣，30多項具備復制推廣的基礎(chǔ)，另有一批改革創(chuàng)新事項正在加快實踐。由自貿(mào)區(qū)政府招標的第三

25、方評估機構(gòu)采取較為學術(shù)、量化的評估手段，認為自貿(mào)試驗區(qū)一年的探索和實踐，在制度創(chuàng)新上達到了令人滿意的程度，在一些領(lǐng)域取得了重大突破。但與之相悖的是，社會公眾和企業(yè)對自貿(mào)區(qū)的評價存在不少不滿聲音，認為自貿(mào)區(qū)盡管取得了一些進展，但推進速度比市場預(yù)計的慢很多。尤其是今年以來隨著政府關(guān)注焦點從改革轉(zhuǎn)向經(jīng)濟增長，上海自貿(mào)區(qū)的試驗進程更為遲緩，政策內(nèi)容含糊不清。一些政策尤其是金融改革創(chuàng)新完全受制于行業(yè)監(jiān)管，比如關(guān)于設(shè)立民營銀行自貿(mào)區(qū)沒有任何批準權(quán)和

26、主動權(quán)，只能等待銀監(jiān)會的工作。因此盡管已出臺文件明確支持設(shè)立民營銀行，但在自貿(mào)區(qū)實際操作中，沒有任何進展。 </p><p>　?。┮恍┲匾母锶蝿?wù)由于缺乏評價監(jiān)測，導致改革探索要么一入深水就沒響聲，要么一突破就踩雷區(qū) </p><p>　　對比浦東新區(qū)綜合配套改革試驗區(qū)設(shè)立時的改革目標，有不少重要的改革目標遠未實現(xiàn)，有的甚至還未啟動。如探索農(nóng)村土地制度創(chuàng)新、開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一直被

27、列為浦東新區(qū)改革城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的一項重要改革任務(wù)。由于缺乏持續(xù)的、常態(tài)的改革進展評價監(jiān)測機制，對這項重要改革任務(wù)的執(zhí)行情況、是否達到改革目標，缺乏評價、督促和考核，導致改革任務(wù)“干不干一個樣”，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新、開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)這項任務(wù)多年來未見明顯進展。 　　四、加快推進重大改革評估制度建設(shè)的若干建議 </p><p>　?。ㄒ唬⒌谌皆u價作為實施重大改革方案和政府年度改革任務(wù)的必備要求，以第三

28、方評估新常態(tài)為契機推進改革決策科學化 </p><p>　　推行改革的“第三方評估”，是改革決策向民主化、科學化邁出的重要一步，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要舉措。當前，一是逐步要求重大改革必須引入“事前事中事后評估”，并建立機制、形成制度，由相關(guān)部門明確評估目的、評估主體、評估方式、評估程序、評估結(jié)果運用等方面的內(nèi)容。二是各級政府在制定年度改革重點任務(wù)時，應(yīng)明確一定比例的改革任務(wù)（如30%）要進行第

29、三方評估并向公眾公開評估報告。將第三方評估報告向社會公眾公布，不僅能讓公眾評判被評估單位的改革工作績效，也能讓公平監(jiān)督第三方評估機構(gòu)的獨立性和公正性，大大提升第三方評估在推進改革進展中的積極作用。如果能將第三方評估結(jié)論按一定比例納入各級政府及其主要領(lǐng)導履職情況的考核之中，將會起到更大的督促作用。 </p><p>　?。ǘ┩ㄟ^改革專項資金支持和購買服務(wù)方式，增強第三方評估的公正獨立性 </p>&

30、lt;p>　　第三方評估機制要發(fā)揮作用，首先要解決第三方機構(gòu)的獨立性問題，主要體現(xiàn)在人員獨立和經(jīng)費獨立。當前我國“第三方評估”的費用一般來自被評估對象或主管部門。與評估對象建立經(jīng)濟關(guān)系，第三方評估的獨立性就會受到?jīng)_擊。因此應(yīng)盡快把三中全會、四中全會要求“督促、落實、檢查”改革進展的要求落地，采用改革專項資金方式支持第三方評估，避免部門和地方政府“花錢評自己”。 </p><p>　?。ㄈ┙⒍ㄆ诙讲楦母锫?/p>

31、實情況的常態(tài)化機制，不斷豐富督查形式 </p><p>　　今后應(yīng)進一步建立健全改革督查機制，推進改革督查工作的制度化、規(guī)范化、標準化、常態(tài)化，同時不斷豐富督查形式，讓人民群眾和服務(wù)對象等社會力量成為評判改革優(yōu)劣的裁判員。通過督查，促進各區(qū)各單位不斷完善改革工作的領(lǐng)導機制、立項機制、決策機制、聯(lián)動機制、激勵機制，進一步推動各項改革工作高效有序開展。 </p><p>　?。ㄋ模┘哟蟾母镌u估

32、的使用力度，為改革決策責任追究制度及責任倒查機制提供評判依據(jù) </p><p>　　四中全會提出要“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制?！甭鋵嵵卮蟾母餂Q策終身責任追究制度及責任倒查機制，就需要用改革實際效果評價進行衡量，通過改革評價為責任追究制度提供依據(jù)。 <

33、/p><p>　?。ㄎ澹├没谑謾C、移動互聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)代信息手段擴大公眾在改革評價中的參與渠道和機制，逐步建立以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的改革信息分析新模式 </p><p>　　一是及時向公眾報告改革進展和收集公眾意見。通過讓公眾參與到改革設(shè)計和反饋中，對政府考察民情、開拓思路、修改和修正下一步改革推進工作有很大的好處。二是推動建立改革資源需方調(diào)查制度和改革事項回訪制度。讓改革需求引導改革供給，以更有效提

34、升改革事項的針對性和資源配置的有效性。依托現(xiàn)代信息手段尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立改革需求調(diào)查的暢通渠道，豐富公民的利益表達形式，讓公民能說話、敢于說話。 </p><p>　?。┙Y(jié)合四中全會精神，抓緊制定重大改革評價條例（或辦法） </p><p>　　于法有據(jù)是新時期推進改革的一項要求，改革評估也要落實和體現(xiàn)制度化、法制化精神。制度化和法制化是保障改革評估有效、持續(xù)、健康發(fā)展的長效機制。同

35、時，改革評估的制度化和法制化有利于擺脫傳統(tǒng)政府模式下的自發(fā)性和隨意性，使改革評估尤其是第三方評估更規(guī)范和科學。建議在總結(jié)已有基本成熟的評價經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合落實四中全會精神，由發(fā)展改革委牽頭，研究制定重大改革評估條例或相關(guān)法律規(guī)范。 </p><p>　?。ㄆ撸┙⒏母飫?chuàng)新報告（指數(shù)）發(fā)布制度，推進改革評價指標化、標準化 </p><p>　　建議在每年進行改革評價的基礎(chǔ)上，以全面深化改革領(lǐng)

36、導小組名義或國務(wù)院授權(quán)有關(guān)機構(gòu)等形式，發(fā)布權(quán)威的中國全面深化改革年度報告。委托相關(guān)智庫，研究中國改革評價指標，對各地方政府改革創(chuàng)新進展進行跟蹤評價，組織有關(guān)力量，聯(lián)合發(fā)布中國地方政府改革創(chuàng)新指數(shù)，為更好推進中國發(fā)展環(huán)境建設(shè)提供制度評價參考。 </p><p>　　（八）盡快建立年度改革評價清單，有效回應(yīng)社會關(guān)切，讓有質(zhì)量的改革評價取信于民 </p><p>　　今年是全面深化改革第一年，伴