淺談《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》第24條的實施狀況及建議

1、<p>　　淺談《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》第24條的實施狀況及建議</p><p>　　摘要 隨著禁止焚燒秸稈、落葉的規(guī)定寫入《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》，該條款的出臺對于銀川市的焚燒秸稈、落葉這一重大環(huán)境污染源頭有了治理依據(jù)。本文通過對平吉堡等地實地走訪調(diào)研，進(jìn)行調(diào)查問卷和訪談，搜集了大量數(shù)據(jù)資料，結(jié)合國內(nèi)其他省市關(guān)于禁止焚燒秸稈的經(jīng)驗教訓(xùn)，為該條款的更好實施提出意見，使其發(fā)揮預(yù)期的效果。 </p

2、><p>　　關(guān)鍵詞 農(nóng)村環(huán)境保護(hù) 秸稈燃燒 潛在問題 </p><p>　　作者簡介：藍(lán)潔，北方民族大學(xué)法學(xué)院2009級學(xué)生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。 </p><p>　　近年來，隨著焚燒秸稈的危害走入人們的視野，它已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)理論界研究的一個重要的研究方向，尤其是對于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法而言，秸稈燃燒成為其中不可忽視的一面。 </p><p

3、>　　一、焚燒秸稈的危害 </p><p>　　秸稈是成熟農(nóng)作物莖葉（穗）部分的總稱。通常指小麥、水稻、玉米、薯類、油料、棉花、甘蔗和其他農(nóng)作物在收獲籽實后的剩余部分。我國農(nóng)村對于作物秸稈使用有著悠久的歷史，但是由于從前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)水平低，秸稈除了用于墊圈、喂養(yǎng)牲畜、部分用于堆漚肥外，大部分都當(dāng)做燃料焚燒殆盡。近年來，隨著研究發(fā)現(xiàn)，秸稈富含氮、磷、鉀、鈣、鎂和有機(jī)質(zhì)等，秸稈不僅具有農(nóng)民常用的“燃料、飼料、肥

4、料”三大功能，也是一種具有多用途的可再生的生物資源，用途多樣，可以用于發(fā)電、建材、轉(zhuǎn)化為生物油等。隨著科技的發(fā)展，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平有了明顯提高，秸稈也從單純的堆放漚肥發(fā)展為了轉(zhuǎn)變?yōu)榻斩捴苯舆€田。也正是隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變、機(jī)械化程度的提高和農(nóng)村農(nóng)民生活條件的改善，秸稈使用量較之從前大為減少。農(nóng)村能源利用使用愈發(fā)多樣化，農(nóng)村發(fā)展了許多更為高效便捷的農(nóng)用工具和農(nóng)用肥料來促進(jìn)農(nóng)作物生長，農(nóng)作物秸稈剩余日漸增多，且盡管秸稈有著極大的用處，但由于

5、秸稈再利用成本高、耗時長、收益較慢，往往不被農(nóng)民所考慮，故而，每當(dāng)農(nóng)忙時節(jié)，秸稈露天焚燒或者隨意丟棄現(xiàn)象便極為嚴(yán)重。 </p><p>　　這不僅造成了嚴(yán)重的資源浪費，而且排放的大量污染物，致使局部大氣環(huán)境質(zhì)量惡化，造成環(huán)境污染，焚燒秸稈產(chǎn)生的煙塵會使空氣能見度降低，威脅航道和道路交通通行等公共安全。秸稈有著極高的使用價值和經(jīng)濟(jì)價值，焚燒秸稈是一種資源浪費，它影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益的提高和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；秸稈在焚燒

6、過程中會產(chǎn)生大量的二氧化碳、一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、煙霧、煙塵等有害物質(zhì)，大量焚燒秸稈后產(chǎn)生的二氧化碳會加劇溫室效應(yīng)；煙塵、炭黑等可吸入顆粒物濃度達(dá)到一定量時，輕則誘發(fā)人和動物的呼吸道、眼疾病等，引起咳嗽、胸悶、流淚，嚴(yán)重時進(jìn)入肺臟沉積，引發(fā)肺部疾病?！秾幭沫h(huán)境質(zhì)量報告書》中的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，銀川市空氣環(huán)境污染的主要特征主要表現(xiàn)為自然塵與煤煙型綜合污染，可吸入顆粒物、二氧化硫、二氧化氮一直為主要污染物，而秸稈燃燒的一個主要產(chǎn)物便是可

7、吸入顆粒物。筆者在平吉堡發(fā)放的500份調(diào)查問卷中統(tǒng)計得出，該區(qū)居民認(rèn)為所在村環(huán)境污染問題主要體現(xiàn)在何處時，分別為固體廢棄物63.16%，大氣污染42.11%和噪聲污染20.05%。當(dāng)問及小區(qū)散落的落葉等如何處置時，居民表示都是統(tǒng)一收集焚燒，且居民紛紛反映，盡管焚燒是最為簡便的途徑，但</p><p>　　在前往平吉堡調(diào)研途中，途徑一大片農(nóng)田，筆者看到有些農(nóng)民為圖方便，將廢棄的秸稈廢料等直接堆放于收割后的農(nóng)田上焚燒

8、，濃煙陣陣，氣味嗆人。這樣焚燒會使土壤中的有機(jī)質(zhì)遭到破壞，致使土壤板結(jié)、肥力下降和糧食減產(chǎn)；同時易產(chǎn)生安全隱患，焚燒秸稈時多為秋季收獲時節(jié)，往往天氣干燥，田間易燃物較多，隨意焚燒，容易造成附近未收割的農(nóng)田和其他農(nóng)作物堆放物失火，甚至殃及田間農(nóng)民的生命安全，對集體財產(chǎn)和人身造成損失。 </p><p>　　二、《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》第24條的有關(guān)規(guī)定及其實施狀況 </p><p>　　針

9、對秸稈焚燒的種種危害，銀川市出臺的《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》中對此做了相關(guān)規(guī)定。條例第24條第二款規(guī)定：“在人口集中地區(qū)、機(jī)場周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域，禁止露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)”；第40條第二款規(guī)定了處罰措施，“違反本條例第二十四條第二款規(guī)定，在人口集中地區(qū)、機(jī)場周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域，露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)的，由環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為，處以二百元罰款

10、”。值得一提的是，在《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》實施的第二日，環(huán)保執(zhí)法人員便依據(jù)《條例》的第24條第二款和第40條第二款對某公司焚燒落葉的行為開出了首張罰單，并對其進(jìn)行了批評教育。該條款的規(guī)定對于推進(jìn)秸稈的綜合利用，尤其是禁止焚燒秸稈對于緩解環(huán)境污染起到了積極的作用。 </p><p>　　筆者在平吉堡等地走訪調(diào)研時，見到許多農(nóng)戶都只剩一些老人，詢問才知，家里的青壯年大多已經(jīng)去城里打工，田里的農(nóng)活只能由老人自己完成

11、，別說是處置秸稈，能把農(nóng)忙時收割完成都已經(jīng)是勉勉強(qiáng)強(qiáng)，更別說大量的秸稈，往往隨意丟棄或者焚燒是最簡單的辦法。一方面，除卻少量用于喂養(yǎng)牲畜、墊圈等，剩余的燃燒已是習(xí)以為常的一件事；另一方面，農(nóng)民普遍不知《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》的出臺，更不知條例中禁止焚燒秸稈、落葉等的規(guī)定。目前條例中關(guān)于秸稈的規(guī)定主要是禁止露天焚燒，違者處以罰款等，那么這樣的處罰方式是否會過于單一，應(yīng)如何保證執(zhí)法的效果，是否“見煙就罰、見火就抓”呢？我們在調(diào)查問卷中問及

12、受訪人員就《條例》第四十條第二款關(guān)于“在人口集中地區(qū)、機(jī)場周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域，露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)的，由環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為，處以二百元罰款”的看法時，僅有15.79%持合理態(tài)度，15.79%認(rèn)為罰款數(shù)額過高，持其他態(tài)度的為68.42%，在持“其他態(tài)度”中，經(jīng)過詢問，大多認(rèn)為是不合理、不需要罰款甚至是沒有觀點，15.78%認(rèn)為不合理。認(rèn)為罰款數(shù)額過高的受訪人員表示，現(xiàn)在大部分<

13、;/p><p>　　《條例》的出臺固然重要，但若沒有得到良好的實施，那么再好的法條也只會成為一紙空文，這是任何立法者都不希望看到的。對此，筆者認(rèn)為，環(huán)保執(zhí)法部門可以從以下幾個方面入手，確保條款得到更好地實施。 </p><p>　　一是要設(shè)點宣傳，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，更應(yīng)當(dāng)加大對《條例》的宣傳力度，普及露天焚燒秸稈、落葉的危害知識。同時還要做好巡查工作，深入田間地頭。在調(diào)查問卷中，78.95%的

14、受訪人員肯定《條例》的實施能夠?qū)Ω纳妻r(nóng)村環(huán)境起到一定的作用，但遺憾的是，沒有一個人知道這部與他們生活息息相關(guān)的《條例》已經(jīng)通過并施行。這更體現(xiàn)了《條例》及禁燒宣傳的必要性。另一方面，還應(yīng)協(xié)調(diào)各部門做好農(nóng)作物秸稈回收處理等，從源頭上禁止焚燒秸稈現(xiàn)象。 </p><p>　　二是要采取兩手抓的辦法，通過轉(zhuǎn)變農(nóng)民的思想認(rèn)識和行政處罰相結(jié)合，改變單一的處罰方式。在《條例》宣傳過程和執(zhí)法過程中，宣傳人員和執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)對秸稈

15、的各項用途和隨意焚燒丟棄的危害進(jìn)行詳細(xì)說明，通過與村委會合作，采用宣傳欄、村廣播進(jìn)行秸稈知識普及，“變廢為寶”，從而使農(nóng)民從根本上改變秸稈用處不大的認(rèn)識，而非粗暴的“見煙就罰、見火就抓”。 </p><p>　　三是要政府出臺相關(guān)的政策法規(guī)，鼓勵農(nóng)民對秸稈的開發(fā)利用，給予技術(shù)、政策和資金上的支持。正如上文所述，盡管秸稈有著極高的利用價值，但是由于秸稈開發(fā)技術(shù)成本較大、收益期較長，往往不被農(nóng)民所選擇。政府可以出臺相

16、關(guān)的政策，例如：發(fā)放政府補貼，在農(nóng)忙之時組織大型具有粉碎功能的收割機(jī)，幫助勞動力不足的家庭搬運秸稈，提高農(nóng)民秸稈利用技術(shù)的積極性等。江蘇省于2006年即通過了首部農(nóng)作物秸稈焚燒的省級地方性法規(guī)—《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的決定》，不僅將秸稈焚燒納入法規(guī)，更明確規(guī)定了對秸稈綜合利用的扶持措施，開辟了“疏堵并舉”的新路子，收到了良好成效。決定除了明確規(guī)定四類區(qū)域不得露天焚燒及其處罰措施，更明確指出各部門應(yīng)重點支持秸稈綜合利用技術(shù)與設(shè)備、落

17、實相關(guān)的優(yōu)惠政策等。河南省于2012年開始實施的《河南省固體廢物污染環(huán)境防治條例》也專設(shè)了一章“固體廢物的開發(fā)利用”，鼓勵包括秸稈在內(nèi)的固體廢物的開發(fā)利用，并可享受相關(guān)優(yōu)惠政策。 </p><p>　　隨著銀川市環(huán)保局爭取將銀川市列入《國家重點區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃（2011-2015）》中的防控城市，銀川市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作進(jìn)入了一個新臺階，2013年將成為我市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的關(guān)鍵年?！躲y川市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)

18、條例》第24條禁止露天焚燒秸稈、落葉的出臺對于防治農(nóng)村地區(qū)的大氣污染有著極大的意義，對于政府部門的環(huán)保執(zhí)法工作也起著指導(dǎo)作用，我們也期待在各部門的努力下，《條例》第24條能夠收到其預(yù)期的效果，對改善農(nóng)村環(huán)境起到積極作用，為農(nóng)村乃至銀川構(gòu)建一片潔凈蔚藍(lán)的天空。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]吳志進(jìn).當(dāng)前農(nóng)村秸稈焚燒環(huán)境污染

19、治理面臨的難題與出路.科技致富向?qū)?2011（8）. </p><p>　　[2]康團(tuán)飛.秸稈焚燒的危害與控制.創(chuàng)新科技.2004（12）. </p><p>　　[3]鐘艷霞.銀川市大氣環(huán)境污染特征分析.寧夏大學(xué)學(xué)報.2003（3）. </p><p>　　[4]樊韜，陶濤，舒志亮，等.銀川市環(huán)境空氣質(zhì)量統(tǒng)計特征分析.科技信息.2011（9）.</p>