2014-11-17 季衛(wèi)東法治中國(guó)路線圖

1、季衛(wèi)東：法治中國(guó)路線圖季衛(wèi)東：法治中國(guó)路線圖2013111318:24來(lái)源：財(cái)經(jīng)作者：季衛(wèi)東字號(hào)：現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行良好的國(guó)家都以法治為基礎(chǔ)。因?yàn)橥顿Y者、貿(mào)易者、勞動(dòng)者、消費(fèi)者－－無(wú)論個(gè)人還是團(tuán)體以及企業(yè)，無(wú)論各自的利益訴求有多么巨大的差異－－只有明確地知道行為準(zhǔn)則以及違反規(guī)則的后果，才能進(jìn)行合理的規(guī)劃和決定。在這里更重要的是，規(guī)則要平等適用于任何人，政府不得偏袒某一方、也沒(méi)有超越于規(guī)則之上的特權(quán)。否則不同群體之間的關(guān)系就難以協(xié)調(diào)，通過(guò)競(jìng)

2、爭(zhēng)產(chǎn)生效率的機(jī)制也就難以啟動(dòng)。正是同時(shí)約束所有行為主體的法治秩序，可以使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者不必?fù)?dān)心其他人任意侵犯自己的合法權(quán)益，無(wú)需就生產(chǎn)和營(yíng)銷中碰到的各種問(wèn)題和糾紛解決逐一與政府官員進(jìn)行談判，因而可以全神貫注于各自的事業(yè)和績(jī)效。由此可見(jiàn)，不僅限制公民侵權(quán)行為，而且還限制政府濫用權(quán)力行為的那種現(xiàn)代法治原則，才是財(cái)產(chǎn)權(quán)和契約履行的可靠保障，才構(gòu)成自由競(jìng)爭(zhēng)、公平競(jìng)爭(zhēng)的前提條件，從而有利于減少交易成本、提高辦事效率、防止尋租行為。中國(guó)在確立市場(chǎng)

3、經(jīng)濟(jì)體制之后推行法治，乃改革開(kāi)放時(shí)代制度變遷的必然邏輯。不言而喻，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制會(huì)促進(jìn)功能分化和利益集團(tuán)分化，導(dǎo)致社會(huì)的結(jié)構(gòu)和思想狀況具有越來(lái)越顯著的多元性。實(shí)際上，當(dāng)“強(qiáng)勢(shì)群體”與“弱勢(shì)群體”這樣的區(qū)別第一次出現(xiàn)在2001年3月九屆全國(guó)人大五次會(huì)議《政府工作報(bào)告》以及大眾傳媒中時(shí)，抽象的“人民”概念就開(kāi)始裂變，既有的整體主義國(guó)家理論和一元化制度設(shè)計(jì)就開(kāi)始被重新審視，不同群體的利益如何表達(dá)、如何協(xié)調(diào)之類的問(wèn)題就開(kāi)始被提上議事日程。特別是在

4、不同利益訴求發(fā)生沖突之際，政府究竟代表誰(shuí)、在使用規(guī)則時(shí)能否保持不偏不倚的質(zhì)疑層出不窮，形成日益強(qiáng)大的輿論壓力。這意味著在社會(huì)多元的格局中，國(guó)家權(quán)力的中立化、客觀化、媒介化以及治理方式的轉(zhuǎn)換勢(shì)在必行。也就是說(shuō)，強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體相對(duì)峙的格局以及解決利益和價(jià)值沖突的現(xiàn)實(shí)任務(wù)決定了政治體制改革已經(jīng)無(wú)從回避。一般而言，政治改革的目標(biāo)是兼顧自由與平等的民主制，但改革的最佳切入點(diǎn)卻是注重程序公正的法治。在這個(gè)意義上，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和社會(huì)多元化對(duì)依照規(guī)則

5、管理公共事務(wù)的內(nèi)在需求，為法治國(guó)家的建構(gòu)提供了基本動(dòng)力。通過(guò)法治國(guó)家的建構(gòu)來(lái)改造現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)威體系，大致可以分為以下兩個(gè)最主要的步驟。第一步，在現(xiàn)行憲法的框架內(nèi)，把平等、自由、民主、人權(quán)等現(xiàn)代文明的普遍性價(jià)值與高度集中的權(quán)力結(jié)合起來(lái)，通過(guò)加強(qiáng)法律規(guī)則的執(zhí)行力和確立司法獨(dú)立原則，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合理化、效率化、正當(dāng)化。在這里，現(xiàn)代文明的普遍性價(jià)值構(gòu)成了權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而在啟蒙體制乃至所謂“發(fā)展型獨(dú)裁（DevelopmentalDicta

6、tship)”體制下已經(jīng)形成的高度集中的權(quán)力，則能夠?qū)`憲法規(guī)、違法行政舉措的司法審查制度，以加強(qiáng)法院系統(tǒng)的權(quán)威和功能，真正落實(shí)司法獨(dú)立原則。這種司法性的違憲審查制，可以防止可變的力量對(duì)比關(guān)系不斷干擾立法，造成制度解構(gòu)，從而維護(hù)國(guó)家秩序的穩(wěn)定性和連貫性。換言之，司法機(jī)關(guān)的審查、推理以及判斷，在制約立法權(quán)、行政權(quán)的同時(shí)，也發(fā)揮著整合和正當(dāng)化的功能。在上述意義上，民主選舉以及不同層面、不同方式的分權(quán)制衡，會(huì)造就一種新型權(quán)力結(jié)構(gòu)；而充分反映民

7、意的法律秩序，特別是值得信賴和期待的公正司法則會(huì)構(gòu)成一種新型權(quán)威體系。為了落實(shí)通過(guò)法治重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)威體系的上述設(shè)想，在國(guó)家和社會(huì)之中必須形成相應(yīng)的操作機(jī)制，必須早就一批制度運(yùn)營(yíng)的擔(dān)綱者。我認(rèn)為，在當(dāng)今中國(guó)以下四種治理技術(shù)或手段以及相應(yīng)的行為主體可以發(fā)揮重要的功能。（1）地方改革紅利的競(jìng)爭(zhēng)。前些年在浙江、上海、江蘇、廣東、湖南都出臺(tái)了法治秩序建構(gòu)的舉措，這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都值得總結(jié)。最近國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在上海設(shè)立國(guó)家自由貿(mào)易區(qū)，允許大規(guī)模的制度

8、創(chuàng)新，這也為地方在法治方面進(jìn)行嘗試提供了新的機(jī)遇。因此，圍繞法治促進(jìn)地方政府開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)并非空想。如果在地方層面實(shí)踐所謂“預(yù)算議會(huì)”的設(shè)想，借助“大審計(jì)”、信息公開(kāi)、財(cái)政再分配的壓力，就有可能推動(dòng)一個(gè)自下而上的財(cái)稅民主化改革進(jìn)程。與此同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)地方人大代表在立法、在問(wèn)責(zé)、在監(jiān)督等方面的功能，讓地方人大代表首先活躍起來(lái)。地方人大代表作用越大，政治改革軟著陸的條件也就越成熟。在基層開(kāi)始推動(dòng)上述改革，現(xiàn)有體制上是沒(méi)有任何障礙的，具有充分

9、的現(xiàn)實(shí)可行性。當(dāng)然，改革的動(dòng)力或者誘因還是個(gè)問(wèn)題。所以要強(qiáng)調(diào)改革本身的紅利，也有必要通過(guò)有條件地向地方釋放紅利的方式因勢(shì)利導(dǎo)、推動(dòng)改革。在1980年代，經(jīng)濟(jì)改革的紅利是對(duì)地方釋放政策優(yōu)惠。在2010年代，政治改革的紅利可以是向地方釋放征稅自主權(quán)、起債自主權(quán)以及擴(kuò)大財(cái)政方面的自治空間。圍繞法治的條件成熟度而漸進(jìn)地推動(dòng)地方自治的改革，有利于妥善處理改革與整合之間的復(fù)雜關(guān)系。允許法治水準(zhǔn)較高的地方有較大的自主權(quán)，這既是分權(quán)化改革，同時(shí)也是制度

10、上的整合。把法治作為政治體制改革出發(fā)點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)就在這里。（2）個(gè)人依法維權(quán)的訴訟。我國(guó)是人民當(dāng)家做主的國(guó)家，主權(quán)在民，但人民怎么主張其權(quán)利，公民個(gè)人怎樣享有當(dāng)家做主的權(quán)利，都不是很清楚的。一般而言，個(gè)人能夠切實(shí)主張的只是訴權(quán)。因此，合理的訴權(quán)體系就是現(xiàn)代法治秩序的核心。對(duì)于大多數(shù)普通公民而言，法律是抽象難懂的，也是遙遠(yuǎn)的，他往往通過(guò)看得見(jiàn)、摸得著的具體案件的審判來(lái)感受法律。對(duì)法律體系或者法律秩序的評(píng)價(jià)，也往往基于個(gè)案感受。審理是不是公平，