地方財(cái)政預(yù)算收支偏好對(duì)城市土地利用的影響研究.pdf

1、分權(quán)是一個(gè)世界性的趨勢(shì)。盡管分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用并沒有得到統(tǒng)一的結(jié)論，但對(duì)中國(guó)分稅制改革后財(cái)政分權(quán)水平對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的顯著效應(yīng)得到了一致的認(rèn)同。然而，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，中國(guó)式分權(quán)的問題開始凸顯。分稅制后，地方政府的獨(dú)立利益主體地位凸顯，面臨著巨大的財(cái)政壓力，地方政府產(chǎn)生了追求財(cái)政收入最大化的策略性行為，對(duì)預(yù)算內(nèi)的地方稅產(chǎn)生了偏好;而經(jīng)濟(jì)分權(quán)同垂直的政治管理體制的結(jié)合，使得地方政府產(chǎn)生了追求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的短期化行為，對(duì)地方財(cái)政支出產(chǎn)生

2、了偏向;正是在這些體制因素的激勵(lì)和約束下，地方政府的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)形成了“激勵(lì)相容”，導(dǎo)致了地方政府單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為。體現(xiàn)在城市層面上，地方政府作為城市發(fā)展的主導(dǎo)者普遍熱衷于城市用地規(guī)模的擴(kuò)張，造成了土地資源的浪費(fèi)。本文試圖從地方政府財(cái)政預(yù)算收支偏好和城市土地利用的角度，考察財(cái)政分權(quán)體制下地方政府增長(zhǎng)取向的存在性，研究財(cái)政分權(quán)和與之伴隨的政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的偏向和扭曲，并進(jìn)一步研究地方政府的行為選擇對(duì)城市土地利用變化的影響

3、，由此構(gòu)建一個(gè)基于分稅制所引起的地方政府行為對(duì)城市用地變化影響的分析框架。
　　我國(guó)的財(cái)政體制主要經(jīng)歷了三個(gè)階段的變遷，從統(tǒng)收統(tǒng)支到分級(jí)包干再到分稅制，每一次改革均對(duì)地方政府的行為偏好產(chǎn)生了不同的影響，對(duì)土地利用的方式也隨之發(fā)生變化。統(tǒng)收統(tǒng)支階段的高度集權(quán)模式下，地方政府沒有財(cái)政自主權(quán)，在行為上表現(xiàn)為向中央政府“要”為主，要的越多，掌握的資源也越多。這一階段的地方政府沒有發(fā)展工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的激勵(lì)，因此對(duì)土地的占用也較少。財(cái)政包干階

4、段的放權(quán)，調(diào)動(dòng)了地方政府增加地方財(cái)政收入的積極性，然而，由于制度的不規(guī)范，中央政府和各級(jí)政府間存在大量的機(jī)會(huì)主義行為和博弈行為，大大限制了地方政府的財(cái)政自主權(quán)，造成了財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)等，地方政府出現(xiàn)“藏富于民”的行為。企業(yè)成為這一階段地方獲取財(cái)政收入的第一源泉，導(dǎo)致了這一時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占耕地、濫用土地的現(xiàn)象極為突出，城鄉(xiāng)非農(nóng)建設(shè)亂占濫用土地的問題普遍存在。而分稅制改革后，為了獲得更多的財(cái)政收入，地方政府往往以城市擴(kuò)張來實(shí)現(xiàn)財(cái)政總量的增加

5、，預(yù)算內(nèi)的稅收偏好產(chǎn)生了對(duì)主導(dǎo)（熱點(diǎn)）產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化選擇，造成了區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu);而在財(cái)政支出上則傾向于能快速帶來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，造成了區(qū)域重復(fù)建設(shè)和城市用地規(guī)模的迅速擴(kuò)張。
　　稅收總量和增幅的變化反映著地方政府在稅收上的努力和偏好。通過對(duì)1999-2010年全國(guó)30個(gè)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的計(jì)量回歸發(fā)現(xiàn):分權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)體制對(duì)地方政府稅收上的努力和偏好產(chǎn)生了不同的影響，但對(duì)營(yíng)業(yè)稅的促進(jìn)作用和對(duì)所得稅的抑制作用是一致的，從而在實(shí)證上檢驗(yàn)了地方

6、政府為稅收而努力的事實(shí)。而在分權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)體制的雙重激勵(lì)下，地方政府產(chǎn)生了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上的扭曲行為。研究發(fā)現(xiàn):分權(quán)下的公共物品供給與其外溢性有關(guān)，且隨著外溢效應(yīng)的增加而惡化?，F(xiàn)實(shí)中，雖然基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能也存在外部性，但作為地區(qū)性的公共物品其溢出效應(yīng)有限，人力資本則存在很強(qiáng)的流動(dòng)性，且受教育程度高的人才流動(dòng)性要比教育程度低的更高，因此，地方政府會(huì)更傾向于爭(zhēng)奪人才而不是培養(yǎng)人才，從而導(dǎo)致了對(duì)人力資本投入的減少。由于中央對(duì)于地方官員的垂直控制，地

7、方政府官員的任期長(zhǎng)短會(huì)對(duì)地方政府的支出行為產(chǎn)生影響。無論資本是否流動(dòng)，地方官員的任期越短，對(duì)任期內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施投資就越大。而在以GDP為目標(biāo)的政績(jī)考核制度下，地方政府為了在晉升競(jìng)爭(zhēng)中勝出，必然會(huì)將有限的資源用于能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施上，從而忽視了公共產(chǎn)品等目標(biāo)，造成了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲。雖然對(duì)1994-2010年地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的描述統(tǒng)計(jì)分析沒有得到地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出上的偏好，但VAR模型的脈沖響應(yīng)函數(shù)與方差分解結(jié)果顯示，

8、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出能在短期內(nèi)對(duì)GDP產(chǎn)生較大的貢獻(xiàn)度，而科教文衛(wèi)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)效應(yīng)則反應(yīng)在長(zhǎng)期上，因此，由于我國(guó)官員任期制的限制，為了在晉升中獲勝，地方政府必然會(huì)加大能夠在短期內(nèi)快速拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支出，從而造成了“重硬輕軟”“重短輕長(zhǎng)”的財(cái)政支出傾向。
　　通過梳理回顧1981-2010年我國(guó)城市用地結(jié)構(gòu)的演變情況，發(fā)現(xiàn)地方政府在供地策略上形成了一條具有中國(guó)特色的循環(huán)路徑?；谥袊?guó)35個(gè)省會(huì)城市與計(jì)劃單列市的城市面板數(shù)據(jù)實(shí)證分析了房地產(chǎn)

9、稅收偏向和工業(yè)稅收偏向?qū)Τ鞘芯幼∮玫?、工業(yè)用地的影響，發(fā)現(xiàn)地方政府在房地產(chǎn)稅收上的偏向被顯著的反映到居住用地的供給行為中，房地產(chǎn)稅收偏向越強(qiáng)，地方政府越傾向于居住用地的供給;地方政府的增值稅偏向越強(qiáng)，越傾向于增加工業(yè)用地的供給量，說明地方政府稅收收入偏好驅(qū)動(dòng)地方政府發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加產(chǎn)業(yè)用地供給量的作用機(jī)制是存在的。地方政府的財(cái)政偏好還決定了地方政府建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，地方政府預(yù)算內(nèi)的增值稅與房地產(chǎn)稅收的比值越大，城市建設(shè)用地中工業(yè)用地的比

10、重越大;反之，該比值越小，則居住用地的比重越大。地方政府財(cái)政支出與財(cái)政收入的比值越大，對(duì)預(yù)算外的土地出讓收入的偏好就越強(qiáng)，城市建設(shè)用地中居住用地的比重就越大;反之，該比值越小，則工業(yè)用地的比重越大。
　　選取1999-2010年長(zhǎng)三角地區(qū)16個(gè)核心城市的面板數(shù)據(jù)分析基本建設(shè)支出偏向?qū)A(chǔ)設(shè)施用地的影響，發(fā)現(xiàn)地方政府的基本建設(shè)支出偏向?qū)Τ鞘谢A(chǔ)設(shè)施用地的擴(kuò)張具有顯著的正向作用，且其影響程度隨著招商引資競(jìng)爭(zhēng)的升級(jí)還在加強(qiáng);招商引資競(jìng)爭(zhēng)

11、對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施用地規(guī)模的影響同樣為正，其影響程度大小也受到基本建設(shè)支出偏向的影響。也就是說，地方政府的基本建設(shè)支出偏向越強(qiáng)，地區(qū)招商引資競(jìng)爭(zhēng)越激烈，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地的規(guī)模也越大。選取1996-2010年長(zhǎng)三角地區(qū)16個(gè)核心城市的面板數(shù)據(jù)模型來分析分權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的政府支出偏好對(duì)城市用地規(guī)模的影響，研究結(jié)果顯示:地方財(cái)政支出偏好指標(biāo)對(duì)城市用地?cái)U(kuò)展的影響作用最大，表明地方政府的基本建設(shè)支出偏向越強(qiáng)，城市用地?cái)U(kuò)展的越快;而當(dāng)?shù)胤秸畠A向于科教文衛(wèi)的

12、支出時(shí)，城市用地的擴(kuò)展將減慢，該結(jié)果從實(shí)證層面驗(yàn)證了地方財(cái)政支出偏向?qū)Τ鞘杏玫匾?guī)模的擴(kuò)展作用;財(cái)政分權(quán)和地方政府競(jìng)爭(zhēng)這兩個(gè)變量同樣在各變量組合模型中為正，可以判斷:財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了地方政府通過尋求城市土地開發(fā)等方式來獲取收入，同時(shí)，為了在招商引資的競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)，地方政府往往低價(jià)出讓工業(yè)用地，導(dǎo)致城市用地面積大規(guī)模擴(kuò)張。該結(jié)果從城市層面證實(shí)了分權(quán)制度和地方政府競(jìng)爭(zhēng)是造成城市用地規(guī)模擴(kuò)張過快的重要原因。從各城市用地?cái)U(kuò)展的差異性來看，南京的城

13、市用地規(guī)模擴(kuò)展速度最快，其次為上海、蘇州等城市，城市用地規(guī)模擴(kuò)展速度最慢的是舟山，其次是湖州。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快的地區(qū)，城市用地規(guī)模的擴(kuò)展速度也越快。經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)，人口的增長(zhǎng)速度也越快，這必然會(huì)迸一步擴(kuò)大對(duì)土地資源的需求，因而城市用地的擴(kuò)展速率也更快。
　　不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)改革并未真正實(shí)現(xiàn)政府之間在制度規(guī)范下的力量均衡，而這些問題的根源在于深層次的制度因素。因此，為了從根本上改變地方政府的行為激勵(lì)，引導(dǎo)地方政府合理利用