農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效研究.pdf

1、農(nóng)村土地整治是解決當(dāng)前“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”與“耕地保護(hù)”之間矛盾的重要途徑之一。通過農(nóng)村土地整治項目的實施，不僅可以有效增加耕地面積，提高耕地資源質(zhì)量，而且能夠進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，大幅度提高土地生產(chǎn)性能，促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。長期以來，我國政府一直重視農(nóng)村土地整治工作，截止至2006年底，國土資源部和財政部共安排國家投資土地整治項目8批2320個，建設(shè)規(guī)模162.6×104hm2，規(guī)劃新增耕地面積37.3×104hm2，預(yù)算投資總額

2、297.9×109元。隨著農(nóng)村土地整治工作的推進(jìn)，土地整治的內(nèi)涵也隨之發(fā)生了變化，當(dāng)前的農(nóng)村土地整治已經(jīng)不僅僅停留在某一項效益的提高，而是注重整體、綜合效益的提升。
　　目前，農(nóng)村土地整治已上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，成為保障國家糧食安全、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要平臺和抓手。從2010年開始，中央財政將安排260億元整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范工作。同時，為了完成4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，“十二五”期間我國將投入6

3、000億元新建高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。
　　但是，在農(nóng)村土地整治項目（數(shù)量、投資額）迅速增長的同時，農(nóng)村土地整治項目實施過程中卻出現(xiàn)了一些混亂現(xiàn)象，屢屢發(fā)生農(nóng)村土地整治項目超概算、農(nóng)村土地整治工程未能達(dá)到設(shè)計生產(chǎn)能力、農(nóng)村土地整治項目建設(shè)周期過長等情況。這些情況的發(fā)生，在很大程度上是由于農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管的缺失或者效率低下。據(jù)2010年國土資源部土地整治中心調(diào)查研究表明，全國省級土地整治機(jī)構(gòu)實施監(jiān)管人員僅有206人，其中個別省份監(jiān)管人員

4、不足5人，全國還有很多市、縣尚未成立土地整治機(jī)構(gòu)，監(jiān)管力量嚴(yán)重不足，對監(jiān)管工作的重視程度不足。因此，開展農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效研究，構(gòu)建農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效框架體系，優(yōu)化農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效提升路徑，對于提高農(nóng)村土地整治項目投資決策水平、提升項目建設(shè)效果、促進(jìn)農(nóng)村土地整治事業(yè)健康發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。
　　在前人相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，論文在委托代理理論、不完全契約理論、利益相關(guān)者理論、監(jiān)管理論、績效管理理論和公共

5、物品理論等的支撐下，采取規(guī)范分析與實證分析相結(jié)合、定性分析與定量分析相結(jié)合的范式，系統(tǒng)探討了農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管研究的理論與方法，并以蘇州市實施的農(nóng)村土地整治項目為例，進(jìn)行了實證研究。具體來講，論文開展了以下內(nèi)容的研究:(1)農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效形成。從農(nóng)村土地整治的公共物品屬性入手，分析農(nóng)村土地整治項目的供給主體、組織過程，探討農(nóng)村土地整治項目建設(shè)過程中存在的委托代理關(guān)系。剖析農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管內(nèi)容，闡述了農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管方

6、法。從內(nèi)部因素、外部因素兩個層面分析農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效的影響因素。(2)農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效評價。剖析農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效評價體系，構(gòu)建農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效評價指標(biāo)體系，選取農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效評價方法。(3)農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效提升。在闡述農(nóng)村土地整治項目協(xié)同監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，探討農(nóng)村土地整治項目協(xié)同監(jiān)管內(nèi)容，剖析農(nóng)村土地整治項目協(xié)同監(jiān)管方法，分析農(nóng)村土地整治項目協(xié)同監(jiān)管組織機(jī)制。(4)在以上理論與方法研究的

7、基礎(chǔ)上，對蘇州市農(nóng)村土地整治項目進(jìn)行實證分析，診斷農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效制約因素，探討農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效提升路徑。
　　通過以上理論與實證研究，論文得到以下主要結(jié)論:
　　(1)農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管和一般的項目監(jiān)管相比，復(fù)雜性、綜合性較突出。
　　農(nóng)村土地整治項目多以政府為主導(dǎo)，其組織過程包括決策過程、實施過程、運營過程。在農(nóng)村土地整治項目建設(shè)過程中，公眾、政府、項目業(yè)主、承包商等利益主體之間形成了雙層多級委托

8、代理關(guān)系，第一層體現(xiàn)為公眾與政府之間的委托代理關(guān)系，第二層主要包括政府部門與項目業(yè)主之間的委托代理關(guān)系，表現(xiàn)出一定的復(fù)雜性。農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管內(nèi)容包括決策過程監(jiān)管、實施過程監(jiān)管和運營過程監(jiān)管，監(jiān)管方法分為以政府部門為主導(dǎo)的監(jiān)管體系和以監(jiān)管手段為主導(dǎo)的監(jiān)管體系，體現(xiàn)出較強的綜合性。
　　(2)農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效評價指標(biāo)體系可以從行為、結(jié)果兩個層面構(gòu)建。
　　行為與結(jié)果兩個層面能夠直接體現(xiàn)出農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效，因為

9、這項目監(jiān)管工作的過程與目標(biāo)所在。因此，本研究以兩個層面為立足點，創(chuàng)新性的構(gòu)建了農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效評價指標(biāo)體系，其中又將結(jié)果績效評價指標(biāo)具體分為決策績效、實施績效和運營績效三種類型。對比分析目前已有的研究方法，本研究選擇熵權(quán)可拓物元模型作為農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效的評價方法。
　　(3)協(xié)同監(jiān)管可以作為提升農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效的途徑之一。
　　農(nóng)村土地整治項目協(xié)同監(jiān)管的實質(zhì)是:以合同管理為中心，以目標(biāo)為導(dǎo)向，構(gòu)建縱向

10、自控體系，并在此基礎(chǔ)上，搭建橫向協(xié)同監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)——涉及政府、市場、社會多層次協(xié)同監(jiān)管模式，并建立支持其運行的流程框架、保障機(jī)制乃至實現(xiàn)協(xié)同的信息化平臺。農(nóng)村土地整治項目協(xié)同監(jiān)管基本內(nèi)容包括監(jiān)管目的、手段與內(nèi)容，監(jiān)管范式體現(xiàn)為監(jiān)管體系的層次結(jié)構(gòu)、監(jiān)管體系的運行、實時監(jiān)管，監(jiān)管方法主要包括費用管理、進(jìn)度管理、質(zhì)量管理、安全與環(huán)境管理，建立健全協(xié)同監(jiān)管的組織機(jī)制。
　　(4)蘇州市的土地整治取得了一定成效，但是從監(jiān)管績效評價結(jié)果來看，

11、其土地整治監(jiān)管工作仍有缺失。
　　實施農(nóng)村土地整治項目以來，蘇州市增加了耕地資源面積，改善了生態(tài)環(huán)境，提高了耕地資源綜合生產(chǎn)能力，增加了農(nóng)民收入水平;農(nóng)村土地整治項目組織過程主要包括決策過程、實施過程和運營過程，在此過程中形成了雙層多級委托代理關(guān)系。蘇州市農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管包括決策過程監(jiān)管、實施過程監(jiān)管和運營過程監(jiān)管，采用以政府部門為主導(dǎo)的監(jiān)管體系和以監(jiān)管手段為主導(dǎo)的監(jiān)管體系。目前監(jiān)管存在一定的問題:集投資、建設(shè)、管理于一體的監(jiān)

12、管機(jī)制造成了蘇州市農(nóng)村土地整治項目主體和組織運作主體的責(zé)任約束不強;多部門監(jiān)管，造成責(zé)任主體缺失;存在監(jiān)管主體缺失現(xiàn)象;對項目建設(shè)后評價重視不足，管理不規(guī)范。
　　農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效評價結(jié)果顯示，總體來看蘇州市農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效水平參差不齊，項目之間的差異較大，有兩個項目監(jiān)管績效處于“良好”水平、三個項目監(jiān)管績效接近“良好”水平、一個項目監(jiān)管績效接近“較差”水平;農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效的主要制約因素包括植被覆蓋提高率

13、、糧食產(chǎn)能提高量、農(nóng)地年收入增加量、土地利用提高率、灌溉面積增加率、防護(hù)林網(wǎng)密度、機(jī)耕面積增加率、組織運作情況等。
　　(5)可以將協(xié)同監(jiān)管能夠作為提升蘇州市農(nóng)村土地整治監(jiān)管績效的路徑。
　　本研究根據(jù)蘇州市農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效形成、監(jiān)管績效水平，提出了農(nóng)村土地整治項目協(xié)同監(jiān)管的具體途徑與方法，并針對該案例，提出了農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效提升的保障措施:完善農(nóng)村土地整治項目治理、加強農(nóng)村土地整治項目管理、加強農(nóng)村土地整治