生態(tài)補償的轉移支付創(chuàng)新機制研究——以四川省國家重點生態(tài)功能區(qū)為例.pdf

1、生態(tài)環(huán)境是人們賴以生存與發(fā)展的根本。自改革開放以來，在中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化不斷推進的過程中，環(huán)境污染不斷加重，又礙于生態(tài)補償機制的長期缺失，生態(tài)環(huán)境已呈現出急劇惡化的態(tài)勢，嚴重制約著經濟社會的健康、均衡、可持續(xù)發(fā)展。自20世紀70年代生態(tài)補償理論問世后，西方國家紛紛加強了對生態(tài)補償領域的理論研究和實踐探討，并取得了較為成功的經驗，基于財政手段的生態(tài)補償已成為協調經濟發(fā)展與生態(tài)保護的最重要方式。
　　相較于國外發(fā)達國家，中國在生態(tài)補償

2、領域的研究起步較晚，所開展的生態(tài)補償實踐也較少。目前，中國尚未建立真正意義的生態(tài)補償轉移支付機制，主要是將生態(tài)補償因素間接地融入到一般性轉移支付中，再通過縱向財政轉移支付的方式將資金由中央支付給地方。然而，縱向財政轉移支付的主要作用在于調節(jié)區(qū)域間的收入差距，側重發(fā)揮公平效應。從實踐效果來看，雖然生態(tài)補償縱向轉移支付制度在一定程度上彌補了生態(tài)保護產生的支出成本，卻嚴重忽略了對生態(tài)環(huán)境自身生態(tài)功能價值以及發(fā)展機會成本的必要補償。盡管近年來，

3、部分省份地區(qū)基于交換原則的思考，對生態(tài)補償橫向轉移支付做出了一定探索，以期更好兼顧區(qū)域間經濟發(fā)展與生態(tài)交換的內在統一性，提高資源的優(yōu)化配置效率。然而，該類探索主要集中于權屬劃分難度較小的生態(tài)保護領域，生態(tài)補償橫向轉移支付的實際覆蓋領域及范圍依然偏小，無法有效解決生態(tài)環(huán)境的外溢性效應。
　　政府在生態(tài)補償中始終扮演著舉足輕重的角色，所采用的轉移支付等財政宏觀調控措施自然也成為生態(tài)補償機制研究的重點。當前，構建穩(wěn)健高效的生態(tài)補償機制已

4、成為各級政府的一致訴求。盡管近年來中國在生態(tài)補償方面做出了諸多嘗試，然而在具體的實踐過程中推行緩慢，效果有限。這主要由兩大原因所致:一是礙于中國學界對生態(tài)補償理論的研究較為滯后，對生態(tài)補償的認知不盡相同，其研究基礎也較為薄弱;二是礙于在生態(tài)補償的實踐過程中，難以清晰界定政策邊界和政策范圍。目前，關于生態(tài)環(huán)境補償的相關政策和實踐資料見諸于各類文件，較為零散且缺乏體系。此外，財政政策對生態(tài)補償的作用范圍及作用方式界定依然模糊，難以有效發(fā)揮應

5、有效用。因此，要真正發(fā)揮好財政政策在生態(tài)補償中的作用，必須要建立起一套依托環(huán)境經濟理論及財政理論的成熟政策體系，擇定合適的領域進行創(chuàng)新試點，以便為構建高效穩(wěn)健的生態(tài)補償機制提供有益參考。
　　目前，中國正處于全面深化改革的關鍵時期，中共“十八大”明確提出要大力推進生態(tài)文明建設，進一步加大自然生態(tài)系統和環(huán)境保護力度，倡導將生態(tài)文明建設置于突出位置，納入“五位一體”的發(fā)展規(guī)劃布局中?！笆濉币?guī)劃也明確提出加大對生態(tài)環(huán)境的保護力度，提

6、高生態(tài)資源利用效率。目前，國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付制度是我國最重要的生態(tài)補償制度安排，盡管該制度的補償范圍在逐年擴大，然而礙于制度的不完善，其轉移支付并未達到預期效果。四川省擁有國家重點生態(tài)功能區(qū)的受償縣市共42個，數量居全國第二，擁有極高的生態(tài)資源價值，不僅是全國生物多樣性中心，也是全球25個生物多樣性熱點地區(qū)之一。這些縣市為生態(tài)資源保護放棄了諸多經濟發(fā)展機會，不僅減少了土地增值收益和預算內增值稅等主體稅種的征收。此外，經濟發(fā)展機會

7、的喪失也帶來了較高的失業(yè)率，增加了社會保障支出的負擔。因此，有必要對其生態(tài)補償的實際效果進行檢驗，并在借鑒生態(tài)補償先進經驗的基礎上，針對現行生態(tài)補償財政轉移支付機制存在的問題進行改進，切實提高地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護及治理水平，為構建長期、有效、穩(wěn)健的生態(tài)補償轉移支付創(chuàng)新機制做出有益探索。
　　鑒于生態(tài)補償的實踐瓶頸及現實訴求，本文選取四川省國家重點生態(tài)功能區(qū)作為研究對象，以“生態(tài)補償的轉移支付創(chuàng)新機制研究——以四川省國家重點生態(tài)功能區(qū)

8、為例”作為研究題目開展研究。本文主要研究內容如下:
　　第一部分，導論部分。該部分重點介紹了本文的研究背景及意義，對國內外生態(tài)補償的相關研究成果進行梳理和評述，并對本文的研究方法進行詳細介紹。
　　第二部分，理論基礎。該部分主要對政府生態(tài)補償進行理論層面分析，重點對生態(tài)補償所涉及的公共產品理論、財政分權理論、外部性理論、生態(tài)環(huán)境價值理論及生態(tài)補償財政政策工具理論等一般性理論進行梳理分析，進而為本文的研究提供理論支撐。

9、　　第三部分，生態(tài)補償的國際實踐。該部分主要對生態(tài)補償的國際制度及實踐方法進行對比分析。重點選取了美國、歐盟、巴西等國的生態(tài)補償轉移支付機制及實踐案例進行對比研究，進而為四川省國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付創(chuàng)新機制的構建提供國際經驗參考。
　　第四部分，中國生態(tài)補償財政轉移支付的現狀分析。該部分主要對中國生態(tài)補償的制度沿革進行梳理，重點分析了中國生態(tài)補償縱向轉移支付和橫向轉移支付的現狀及問題，進而為本文生態(tài)補償轉移支付機制的設計研究提

10、供現實參考。
　　第五部分，四川省重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付效果實證分析。該部分重點以四川省國家重點生態(tài)功能區(qū)內的42個受償縣為研究對象，對其生態(tài)補償財政轉移支付的實施效果進行實證檢驗，總結出目前四川省國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付制度存在的問題，進而為轉移支付創(chuàng)新機制的設計提供實證結論參考。
　　第六部分，四川省國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付創(chuàng)新機制設計。該部分主要闡述了四川省國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付創(chuàng)新機制的基本思路，并對重點生態(tài)

11、功能區(qū)生態(tài)補償的資金來源、分配方案和激勵措施進行具體設計，最終得出結論并形成政策建議。
　　本文主要有三大預期創(chuàng)新點:一是，針對重點生態(tài)功能區(qū)建立專門的國家重點生態(tài)功能區(qū)償付基金，并主張將增值稅納入轉移支付創(chuàng)新機制的補償資金的主要來源，既能體現經濟發(fā)展對生態(tài)保護的合理回饋，又確保了資金來源的可靠性和增值性;二是，根據各受償縣市的行政區(qū)域面積、生態(tài)保護面積、生態(tài)保護類型、生態(tài)功能權重等因素，設置并引入專門的生態(tài)補償指標，更加充分地反

12、映了受償縣市的實際生態(tài)保護狀況和縣市間的差異水平;三是，可以實現對重點生態(tài)功能區(qū)內不同生態(tài)保護單位的差異化重點補償，不僅可以彌補生態(tài)保護的直接支出成本，而且兼顧到對受償縣域內生態(tài)資源的生態(tài)功能價值和經濟發(fā)展機會成本的必要補償。
　　由于生態(tài)補償的理論和實踐涉及諸多的交叉學科，本文寫作必須依賴于大量交叉學科領域的知識、資料和數據作為支撐。本文盡最大可能從四川省財政廳、四川省國稅局、四川省環(huán)保廳、省環(huán)境監(jiān)測站以及校內外數據庫等多種渠道

13、獲取相關數據，并在大量研讀相關領域研究資料的基礎上，結合中國生態(tài)補償轉移支付的現狀，同時借鑒國際先進經驗，繼而針對目前四川省國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付機制存在的不足，嘗試設計構建四川省國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付機制，難免存在以下不足:一是，國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付機制的設計是一項系統性和交叉性很強的工作，礙于學科背景、知識儲備所限以及可得信息的相對有限，本文所設計轉移支付機制難免存在值得商榷的地方;二是，在研究過程中礙于精力所限，無法