中國(guó)大氣污染防治政策變遷的邏輯——基于政策網(wǎng)絡(luò)的視角.pdf

1、近年來(lái)，中國(guó)城市空氣質(zhì)量成為備受社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，大范圍持續(xù)的重度霧霾天氣嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常秩序，危及公眾健康安全，國(guó)內(nèi)外反應(yīng)強(qiáng)烈。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，中國(guó)加強(qiáng)環(huán)保工作，出臺(tái)一系列大氣污染防治措施并取得一定效果，防治政策經(jīng)歷各種改革、調(diào)整與完善。雖然空氣質(zhì)量總體上有所改善，污染形勢(shì)得到一定程度遏制，但從總體來(lái)看，空氣污染的區(qū)域性特征日益明顯，空氣質(zhì)量與公眾期盼有較大差距，仍未走出“先污染后治理”的困境，治理成效并不顯著。當(dāng)前情況不

2、禁讓人反思:中國(guó)大氣污染防治工作自1973年正式啟動(dòng)至今，已積累了四十多年的防治經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，隨著大氣污染形勢(shì)的加劇，各級(jí)政府高度重視，持續(xù)強(qiáng)化推進(jìn)一系列政策措施，為什么治理效果卻差強(qiáng)人意？這是否從某種程度上說(shuō)明當(dāng)前中國(guó)的污染防治政策難以滿足大氣環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需要？那么，什么樣的政策才能更好地推動(dòng)大氣污染防治？因此，總結(jié)大氣污染防治的政策經(jīng)驗(yàn)，尋找影響政策變遷的關(guān)鍵因素，探索污染防治政策運(yùn)行的規(guī)律就具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
　　為辨識(shí)中

3、國(guó)大氣污染防治政策變遷的影響因素，進(jìn)而探尋政策變遷背后的過(guò)程邏輯，本研究基于歷史和現(xiàn)實(shí)相結(jié)合的角度，運(yùn)用文獻(xiàn)分析、案例分析、歷史與邏輯統(tǒng)一的方法，結(jié)合政策網(wǎng)絡(luò)理論分析框架，剖析中國(guó)大氣污染防治政策變遷過(guò)程。
　　本研究首先立足于政策發(fā)展的歷史事實(shí)，在界定大氣污染防治政策內(nèi)涵、明確政策變遷研究對(duì)象的基礎(chǔ)上，通過(guò)梳理建國(guó)以來(lái)中國(guó)大氣污染防治政策的演進(jìn)歷程，總結(jié)政策變化所呈現(xiàn)的表面特征，發(fā)現(xiàn):經(jīng)歷了以工業(yè)點(diǎn)源污染為主的行政控制（1956

4、-1978年）、開(kāi)啟法制途徑下的管控（1979-1991年）、引入市場(chǎng)機(jī)制的管控（1992-2002年）、嘗試突破屬地模式的綜合治理（2003-2010年）、走向法治化的合作治理（2010年至今）等五個(gè)階段，中國(guó)大氣污染防治政策變遷在整體上呈現(xiàn)“階梯式漸進(jìn)”的軌跡，具體表現(xiàn)為，政策主體多元化、政策工具規(guī)范化、社會(huì)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)化等特征，為下一步尋找政策變遷的影響因素提供歷史線索和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
　　僅靠歷史沿革的分析無(wú)法得出政策變遷的規(guī)律，

5、因此需要找到適于解釋政策變遷過(guò)程的理論視角。從已有研究看，政策變遷的研究無(wú)疑是多視角、多途徑的。然而，在當(dāng)代社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下，各種復(fù)雜的跨部門(mén)的公共政策議程大量涌現(xiàn)，政策過(guò)程中組織與參與者數(shù)目增多、行動(dòng)主體多元化，政策部門(mén)間的相似性減少，利益團(tuán)體和政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的長(zhǎng)期聯(lián)系逐漸演化為多元組織之間更為復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，公共問(wèn)題變得更加難以處理。中國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，利益主體的多元化也使政策過(guò)程參與者增多，中國(guó)的

6、政策過(guò)程同樣面臨著復(fù)雜多變的趨勢(shì)。傳統(tǒng)的政策階段論及其單一的線性模型越來(lái)越無(wú)法清晰完整地描述和解釋復(fù)雜多變的政策過(guò)程。已有研究表明，政策網(wǎng)絡(luò)理論以行動(dòng)者關(guān)系與結(jié)構(gòu)為切入點(diǎn)去審視和詮釋政策過(guò)程，嘗試突破政策階段論的范式，對(duì)多元主體參與政策過(guò)程的研究具有很強(qiáng)的描述功能和獨(dú)特的理論分析優(yōu)勢(shì)。政策網(wǎng)絡(luò)目前已成為政治學(xué)和政策研究中廣泛使用的一種分析路徑，為越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)外學(xué)者所運(yùn)用。此外，大氣污染防治政策過(guò)程既充滿了跨部門(mén)跨區(qū)域的決策事件，又不可

7、避免地涉及多元利益主體。綜合以上考慮，本研究認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)是研究政策變遷過(guò)程的最佳的理論視角。
　　本研究結(jié)合中國(guó)情境，對(duì)緣起于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政策網(wǎng)絡(luò)理論要素進(jìn)行了適度改造，將政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)觀和行為觀相結(jié)合，在新制度主義理論和吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論的指導(dǎo)下，得出政策變遷的“結(jié)構(gòu)—行為”觀，并以此為理論基礎(chǔ)建構(gòu)了大氣污染防治政策變遷的解釋框架，用以分析中國(guó)大氣污染防治政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)行動(dòng)者的互動(dòng)關(guān)系。借鑒政策網(wǎng)絡(luò)分析框架發(fā)現(xiàn)，大氣污染防治政策

8、變遷與政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)主體行為的變化相關(guān)，其中變化的關(guān)鍵影響因素主要涉及網(wǎng)絡(luò)權(quán)力結(jié)構(gòu)、政企策略行為、以公眾參與網(wǎng)絡(luò)為主要表現(xiàn)形式的社會(huì)資本。這些因素的變化引起了政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的變化和網(wǎng)絡(luò)主體間不同程度的互動(dòng)，從而影響著政策運(yùn)行的軌跡。
　　從政策網(wǎng)絡(luò)權(quán)力結(jié)構(gòu)看，與西方國(guó)家不同，中國(guó)始終存在政策網(wǎng)絡(luò)權(quán)力中心，并在大氣污染防治政策網(wǎng)絡(luò)中居于主導(dǎo)地位?？v橫交錯(cuò)的政府行政關(guān)系形成了矩陣式權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，環(huán)保行政職權(quán)面臨“碎片化”的問(wèn)題。國(guó)家

9、環(huán)保部的決策地位及其話語(yǔ)權(quán)的權(quán)威性增長(zhǎng)，一定程度上改變了權(quán)力分配格局，促使政策網(wǎng)絡(luò)主體之間的關(guān)系及行為方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，從而推動(dòng)政策變遷的過(guò)程。
　　從政企策略行為看，地方政府與企業(yè)是大氣污染防治政策執(zhí)行的責(zé)任主體，其政策響應(yīng)行為直接關(guān)系污染防治的政策效果，其互動(dòng)關(guān)系的變化是影響政策過(guò)程運(yùn)行的關(guān)鍵因素。為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，地方政府與企業(yè)都會(huì)從所處的環(huán)境出發(fā)選擇最適合自身的策略行為。利益需要產(chǎn)生行為偏差，大氣污染防治政策及其實(shí)施工

10、具也因此不斷的調(diào)整和改變。環(huán)境規(guī)制的轉(zhuǎn)型是為了更好地促進(jìn)地方政府與企業(yè)的良性互動(dòng)。
　　從社會(huì)資本因素看，作為政策網(wǎng)絡(luò)的資源集合體，社會(huì)資本是公共政策運(yùn)行的重要影響因素。政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者之間關(guān)系的變化以及互動(dòng)行為的變化使社會(huì)資本存量發(fā)生改變，社會(huì)資源在政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的重新分配改變了政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)。在大氣污染防治政策網(wǎng)絡(luò)中，專(zhuān)家、媒體、公眾因?qū)ι鐣?huì)資本的運(yùn)用而改變了自身在政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的位置，具體體現(xiàn)為他們?cè)诃h(huán)保維權(quán)行動(dòng)中的角色轉(zhuǎn)型。專(zhuān)家

11、、媒體、公眾之間的互動(dòng)以及政府的回應(yīng)表明，網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主體以建構(gòu)社會(huì)資本從而塑造公共議題為主要方式推進(jìn)政策變遷。大氣污染防治政策變遷實(shí)際上是政策網(wǎng)絡(luò)中的社會(huì)資本結(jié)構(gòu)不平衡所引發(fā)。
　　本研究最終得出以下結(jié)論:
　　第一，中國(guó)大氣污染防治政策演進(jìn)歷程實(shí)際上是中國(guó)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過(guò)程，同時(shí)也是政策網(wǎng)絡(luò)因素作用于政策過(guò)程的體現(xiàn)。
　　第二，大氣污染防治政策變遷主要存在三重邏輯趨向。從“政府-市場(chǎng)”到合作治理的演變過(guò)程，是政策網(wǎng)

12、絡(luò)主體多元化的體現(xiàn);從行政控制、“法制”到“法治”的演變過(guò)程，不僅是政策工具規(guī)范化的體現(xiàn)，而且是政策網(wǎng)絡(luò)制度逐漸走向成熟的標(biāo)志;從“權(quán)威-服從/對(duì)抗”走向共同監(jiān)管的演變過(guò)程，是社會(huì)行動(dòng)主體之間互動(dòng)方式轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)，社會(huì)行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化改變了大氣污染防治政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的社會(huì)環(huán)境。
　　第三，政策網(wǎng)絡(luò)與政策變遷是相互作用的關(guān)系，政策網(wǎng)絡(luò)有助于制定更好的環(huán)保政策。政策網(wǎng)絡(luò)權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化促進(jìn)政策變遷，政策變遷是權(quán)力結(jié)構(gòu)間斷均衡的反映;政策變遷是政

13、策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者互動(dòng)行為規(guī)則的調(diào)整;社會(huì)資本存量影響政策變遷的價(jià)值取向。
　　此外，在政策變遷的研究中，政策網(wǎng)絡(luò)理論最大的優(yōu)點(diǎn)在于，能更好地描述和解釋多元行動(dòng)者參與的復(fù)雜的政策變遷過(guò)程，追蹤政策變遷的根源性影響因素。它的局限性是，在實(shí)際分析中無(wú)法完全脫離政策過(guò)程階段論的束縛;在政策變遷縱向?qū)用娴膯?wèn)題研究中，政策網(wǎng)絡(luò)理論的解釋力不足，很難對(duì)政策行動(dòng)者進(jìn)行歷史追蹤式的對(duì)比分析。
　　大氣污染防治亟需加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，而政策設(shè)計(jì)是進(jìn)行

14、制度設(shè)計(jì)的重要路徑。因此，通過(guò)辨識(shí)大氣污染防治政策變遷的影響因素，尋找這一政策變遷背后的過(guò)程邏輯，就成為下一步有效推進(jìn)大氣污染防治政策的關(guān)鍵所在。本研究基于中國(guó)大氣污染防治政策演進(jìn)的歷史事實(shí)，總結(jié)其階段性特征，通過(guò)借鑒政策網(wǎng)絡(luò)的理論內(nèi)涵、研究途徑及方法，分析影響政策變遷的關(guān)鍵因素，進(jìn)而嘗試得出政策變遷的內(nèi)在邏輯及其發(fā)展趨向，以期為大氣污染防治機(jī)制和治理模式的研究提供基礎(chǔ)的理論支持。這不僅有利于反思中國(guó)大氣污染防治工作和完善相關(guān)政策制定，