2011年杭州科技情報調研課題

1、<p>　　2011年杭州市科技情報調研課題</p><p>　　(編號20110634M12)</p><p>　　杭州市提升政府購買社會組織公共服務的科學化水平研究</p><p><b>　　結題報告</b></p><p><b>　　課題負責人：郎曉波</b></p>

2、<p>　　承辦單位：中共杭州市委黨校</p><p>　　立項時間：2011年6月</p><p>　　結題時間：2012年3月</p><p>　　杭州市提升政府購買社會組織公共服務的科學化水平研究</p><p>　　提要：政府向社會組織購買公共服務是當前推進政府職能轉變，回應公共服務需求全面快速增長、公民社會發(fā)展趨勢凸顯

3、以及緩解公共服務供求矛盾的積極探索和實踐?；谏鐣M織的“非分配約束”優(yōu)勢，當服務的提供需要較高的技術要求以及監(jiān)督其服務質量的成本很高時社會組織的作用更加重要和突出，同時社會組織可以更大范圍激發(fā)公民的參與和相互協(xié)作，從而培養(yǎng)公民的社會責任感，增進社會成員之間的信任。從杭州來看，目前政府購買公共服務主要集中在養(yǎng)老、就業(yè)、公共醫(yī)療和其他社會工作等服務內容上。由于受到管控型行政管理模式制約社會組織發(fā)展壯大、政府向社會組織購買公共服務的整體性政

4、策支持體系缺乏、社會組織參與公共服務的能力不足等因素的影響，政府應著力健全和完善公共服務體制機制，落實相關配套政策措施，培育和提升政府向社會組織購買公共服務的科學化水平。</p><p>　　關鍵詞：政府 社會組織 公共服務 杭州</p><p>　　政府向社會組織購買公共服務是當前推進社會管理體制改革和政社合作互動的重要內容，也是政府轉變職能、鼓勵和培育新型社會管理主體的一

5、種新型方式?！笆濉睍r期，如何進一步深化政府、社會之間的關系，形成具有雙贏、多贏效應的公共治理模式，已經成為我國各個城市和地區(qū)在追求發(fā)展、構建和諧過程中面臨的重大現實課題。新時期，杭州的城市建設面臨公共服務嚴重短缺、空間差異大、公共服務需求多元趨勢日益明顯等困境，同時不斷加快的社會建設和社會自身成長中的“增量”新元素也在“倒逼”政府做出創(chuàng)新之舉。杭州如何繼續(xù)深化政府職能轉變、積極培育社會治理主體，從而把更適合于社會組織提供和運作的公共

6、服務職能轉讓給社會組織來承擔，真正構建服務型政府、全面建設開放、包容、互動、和諧的現代市民社會是“十二五”時期杭州社會建設和社會管理的主要內容。</p><p>　　一、政府購買社會組織公共服務的現實機遇及理論依據</p><p>　?。ㄒ唬┱蛏鐣M織購買公共服務的歷史性機遇</p><p>　　1．公共需求的全面快速增長是社會組織參與公共服務的現實需求。根據美

7、國經濟學家華爾特?惠特曼?羅斯托（Walt Whitman Rostow）在《經濟成長的階段》中所提出的“經濟成長階段論”，以及公共產品的需求彈性理論與公共產品供給結構理論，在“十二五”時期，杭州將步入人均國民收入1000-2000美元之間“后工業(yè)化社會”階段與“大眾消費”階段，居民對公共產品與服務供給將呈現幾何級數增長趨勢。公共需求全面快速增長有三個重要的特點：一是以超常的速度增長。二是公共需求的結構變化很快，逐步由消費型向發(fā)展型升級

8、。三是廣大農民和新市民在義務教育、醫(yī)療、社會保障等方面潛在的公共需求逐步變?yōu)楝F實需求。這樣一個特定背景，既為強化政府的公共服務職能提出越來越迫切的要求，同時也為社會組織參與公共服務提供了重要機遇。</p><p>　　2．公民社會的發(fā)展趨勢凸顯社會組織參與公共服務的重要性。隨著市場經濟的發(fā)展，社會資源的占有和支配呈現多元化的特點，各種不同的利益主體正在形成，各種不同的利益群體和社會成員生存和發(fā)展的社會空間逐漸擴大

9、。由此，社會治理主體必然呈現多元化的特點。在我國社會發(fā)展的新階段，政府不可能、也沒有必要對社會性公共服務和社會事務實行全方位的直接管理，相當部分社會性、公益性的公共服務職能，應當也可以從政府的職能中分離出來，以形成多元社會主體參與公共服務的格局和有效的公共服務社會責任機制。</p><p>　　3．緩解公共服務的供求矛盾需要社會組織的參與。當前，杭州在就業(yè)、教育、醫(yī)療、公共安全等方面的矛盾和問題十分突出，公共服務

10、的供給面臨嚴重的不足和巨大的壓力。而這些矛盾和問題不是市場化改革本身的問題，而且也不可能通過單純的市場化改革來解決，突出表現在公共產品供給方面的失靈?？陀^地分析現實生活中基本公共產品供給的缺失和公共服務的不到位，既比較充分地反映了政府轉型的嚴重滯后，同時也反映了當前社會組織的發(fā)展還不能適應公共需求的變化，還難以承擔參與提供公共服務的重任。因此，在加快政府轉型的同時，還需要鼓勵社會組織積極、廣泛地參與公共服務。</p>&l

11、t;p>　　4．社會組織參與公共服務也是當前社會管理創(chuàng)新的重要內容?！笆濉睍r期，隨著戶籍制度的松綁和用工制度更具靈活性，“脫域”人員增加，社會管理的任務進一步加重。按照十一五杭州外來人口年增長率推算，十二五期間，杭州市外來人口占杭州人口的比例超過50%。而“十二五”期間將有大量待安置的大學畢業(yè)生和退役軍人、新經濟組織和新社會組織中的從業(yè)人員、自由職業(yè)者等戶籍地與居住地不同的“人戶分離”人員等。這些流動人員大多處于管理的 “真空

12、”地帶，將給這一時期的社會管理帶來巨大壓力。同時，隨著杭州改革開放和現代化建設進入關鍵階段，人們民主意識不斷增強，表達自身訴求謀求利益最大化的行為傾向增多，各類群體性利益矛盾更加錯綜復雜。社會組織通過為大量分散的外來人口、特殊人群提供多元化、靈活性的公共服務，既彌補了一定程度上的“市場失靈”和“政府缺位”現象，也積極發(fā)揮了加強和創(chuàng)新社會管理新形勢下社會協(xié)同治理的作用。</p><p>　　（二）社會組織的公共服務

13、優(yōu)勢</p><p>　　從20世紀80年代以來，行政改革運動波及全球。西方發(fā)達國家、新興工業(yè)國家以及發(fā)展中國家都卷入了改革浪潮。這次改革打破了傳統(tǒng)理論和管理模式的束縛，嘗試用新的理論對行政管理進行根本性或方向性調整，體現在政府充分利用市場和社會的力量，推行公共服務的社會化。（見圖1）</p><p>　　圖1 公共服務市場化、民營化、社會化主要領域示意圖</p><p

14、>　　本世紀初以來，我國的上海、北京、寧波、杭州等城市也相繼探索公共服務社會化改革的具體實踐。從公共服務的市場化、民營化到社會化發(fā)展趨向來看，社會組織越來越多地參與公共服務領域，由其特定的優(yōu)勢所決定。美國耶魯大學的漢斯曼認為“非分配約束”（non-distribution constraint）是非營利社會組織區(qū)別于營利組織的最重要特征，其包括兩層含義：其一，不能進行剩余利潤的分配。（非營利組織的宗旨是“不以營利為目的”，但實際上

15、，非營利組織在多數情況下是盈利的。任何組織必須有一定的收入來滿足其費用支出，平衡預算）。其二，不得將組織的資產以任何形式轉變?yōu)樗饺素敭a。漢斯曼進一步解釋，營利性組織往往具有降低承諾服務的數量和質量的激勵。而非營利組織則更值得信賴，因為它們被規(guī)則所限，不能分紅。非營利組織沒有足夠的激勵動力來提供更少或更低質量的服務，因為它們不能從這些行為中得到好處。</p><p>　　當然，社會組織并不是在所有的公共服務領域都具

16、有優(yōu)勢。在很多公共服務領域，交給營利性的企業(yè)或者政府比交給非營利的社會組織更具有優(yōu)勢。因此，在一個健全的公共服務體系中，往往根據公共服務的特點來確定交給哪種組織更有效。這需要對公共服務進行分類，以確定某一服務交給哪一種組織更合適。當服務提供的質量很難由消費者來監(jiān)督時，社會組織往往是有效的選擇。當服務的提供需要較高的技術要求以及監(jiān)督其服務質量的成本很高時，社會組織更是強有力的提供者候選人。 </p><p>　　此

17、外，社會組織提供公共服務的好處，更多的也是對整個社會其他方面的影響。薩拉蒙指出：“私人非營利組織傳統(tǒng)上為效率所作的貢獻，沒有比作為促進其他重要社會價值機制的作用大，這些重要的社會價值包括群體和個人自由、多樣性、社區(qū)感、公民行動主義和慈善。長期以來，這些特點使得為了國家利益，即使付出成本，也要保護和培育志愿部門?！背嗽谝恍┛冃щy以測量的服務領域，社會組織具有比企業(yè)等其他組織更明顯的優(yōu)勢，因此在這些服務領域可以讓更多的社會組織參與進來。也

18、正由于社會組織所提供的公共服務往往本身的績效就難以測量，在這些領域讓社會組織參與公共服務提供，在很大程度上并不是基于效率的考慮，而是因為社會組織可以更大范圍激發(fā)公民的參與和相互協(xié)作，從而培養(yǎng)公民的社會責任感，增進社會成員之間的信任。因此，社會組織參與公共服務提供，對一個健康的社區(qū)和社會而言，具有其他組織無法比擬的優(yōu)勢。也正是在這層意義上，一個善治的結構都積極追求社會組織的發(fā)展和公共服務的提供，從而為構建一個更和諧的社會提供動力支撐。現代

19、政府職責的履行需要民間組織的積極參與，發(fā)達的民間組織是成熟公民社會的標志，也是政府順利推進職能轉移和服務型政府建設，實</p><p>　　二、杭州市政府向社會組織購買公共服務的主要集中領域</p><p>　　國際資料顯示，絕大部分種類的公共服務都可以由社會組織提供或者參與合作提供，其中養(yǎng)老、社區(qū)公共服務、教育、就業(yè)、衛(wèi)生等主要公共服務領域是社會組織活躍的領域。從2003年以來，上海、北

20、京、無錫、浙江、廣東等各地的社會組織參與公共服務實踐探索不斷增多，形式多樣。服務領域涉及養(yǎng)老、就業(yè)、公共衛(wèi)生、扶貧、殘疾人服務、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正等諸多方面。截至2010年底，杭州市社會組織總數達到11593家，新增社會組織1885家，增長率達到16.25%。2010年11月，杭州市率先出臺《杭州市人民政府關于政府購買社會組織服務的指導意見》（杭政函〔2010〕256號），進一步加大政府向社會組織購買公共服務的力度，也為社會組織更好地參

21、與公共服務提供了發(fā)展契機。</p><p><b>　　養(yǎng)老公共服務</b></p><p>　　養(yǎng)老公共服務的快速增長主要原因在于杭州市人口結構的快速老齡化，不斷增大的老齡人口成為養(yǎng)老公共服務需求快速增長的主要推動因素。按戶籍統(tǒng)計，截至2010年末，浙江省60歲及以上老年人口789.03萬人，占總人口的16.6 %。其中80歲及以上的高齡老人、90歲及以上的長壽老人

22、分別為121.09萬人、14.85萬人，各占老年人口總數的15.35%和1.88%。杭州市60歲以上老年人口為116.88萬人，位居全省首位。根據第六次人口普查結果顯示，在杭州市常住人口中0到14周歲人口占11.39%，比2000年人口普查下降5.06個百分點；60周歲及以上人口占13.40%，比2000年人口普查上升1.14個百分點，其中65周歲及以上人口占9.02%，比2000年人口普查上升0.19個百分點。目前，杭州約有養(yǎng)老機構床

23、位22000張，約占老年人口的2%左右，這一數據，遠低于每百位老人3張床位的國際標準。杭州的養(yǎng)老機構中，民辦的數量只有20多家，公辦的有207家。民辦養(yǎng)老機構床位數，僅占總床位的17%。而在寧波，民辦養(yǎng)老機構的床位數占了總床位的40%，溫州、南京已高達60%多，上海也有52%。為了有效應</p><p>　　盡管杭州市民辦養(yǎng)老機構數量還不多，但近幾年杭州市出臺多項措施加快發(fā)展社會福利組織，形成了福利組織發(fā)展的扶持

24、管理體系，對民辦機構的新增床位進行一次性資助，對正常運營進行長期性補貼，并通過稅費優(yōu)惠政策加大對民辦機構的扶持。政府通過向社會組織購買服務的方式，形成“機構養(yǎng)老、社區(qū)助老、居家養(yǎng)老”三位一體養(yǎng)老服務體系。</p><p>　　表2 杭州市向社會組織購買居家和社區(qū)養(yǎng)老服務</p><p><b>　　就業(yè)公共服務</b></p><p>　

25、　就業(yè)是民生之本。2007年10月勞動和社會保障部通過《就業(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定》，該法的出臺對于我國就業(yè)中介組織的發(fā)展具有指導意義。政府要逐步發(fā)展和培育勞動力市場，完善就業(yè)服務體系，建立以勞動者自主就業(yè)為主導，以市場調節(jié)就業(yè)為基礎，以政府促進就業(yè)為動力的就業(yè)機制。顯然利用市場經濟的方式解決再就業(yè)問題是我們的基本思路，但是市場經濟在調節(jié)就業(yè)問題上很難兼顧公平。勞動力市場上弱勢群體的利益依靠市場機制無法解決。為彌補這一缺陷，大量社會組織承擔

26、其政府促進和調節(jié)就業(yè)的作用就很有必要。公共就業(yè)服務是促進就業(yè)的重要手段，政府和相關機構為緩解失業(yè)壓力，為勞動者及失業(yè)人員提供免費的就業(yè)信息、就業(yè)培訓和職業(yè)指導等，而社會組織在利用民間資源、資金為社會提供各類服務的同時，本身也進一步促進了就業(yè)。到2008年底，杭州市僅1544家民辦非企業(yè)單位，資產總值超過60億元，就為社會提供大學生、下崗失業(yè)等人員就業(yè)崗位30000余個。</p><p>　　經過幾年的快速發(fā)展，杭

27、州市逐步形成了以公辦職業(yè)介紹機構為主體、民辦職業(yè)介紹機構為補充的職業(yè)介紹網絡，形成了民辦社會培訓機構為主體、公辦就業(yè)培訓為補充的就業(yè)培訓機構網絡。為了加快公共就業(yè)服務的供給，杭州市各級政府不斷加大對公共就業(yè)的財政投入力度，運用貸款貼息、稅費減免、就業(yè)培訓補貼等多種政策工具力促就業(yè)服務的供給水平提高和就業(yè)發(fā)展。公共就業(yè)服務對象也從過去重點關注國有企業(yè)下崗職工，到現在擴展為包括農民工、大學生、婦女、殘疾人、零就業(yè)家庭等所有社會成員提供的公共

28、就業(yè)服務。</p><p><b>　　公共醫(yī)療衛(wèi)生服務</b></p><p>　　多元化的經濟社會發(fā)展模式，應該發(fā)展多種形式的醫(yī)療衛(wèi)生服務機構。事實已經證明，國有醫(yī)院壟斷醫(yī)療服務市場的格局，會導致醫(yī)療資源嚴重不足，導致醫(yī)院經營缺乏活力，使醫(yī)療服務市場信息和價格嚴重扭曲，發(fā)展民營醫(yī)院是解決不同人群對醫(yī)療衛(wèi)生服務多種需求的一個重要方面。2007年，浙江省政府按照每人每

29、年不低于20元的標準，為全省常住人口購買健康教育、預防、保健等基本公共衛(wèi)生服務，同時，將民辦社區(qū)衛(wèi)生服務機構納入定點醫(yī)療機構范圍。杭州市蕭山社區(qū)衛(wèi)生服務愛心連鎖站成立于2002年，現有連鎖站18家，從業(yè)人員176名，醫(yī)護人員80人，構建成15分鐘服務圈。9年來，該愛心連鎖站共接受財政撥款60萬元，為社區(qū)居民門診服務185萬人次，為60歲以上老年人免費建立健康檔案1.2萬份，為弱勢群體的送醫(yī)送藥3.5萬人次，免費回訪6.1萬人次，參加義診

30、服務500余次，為特困戶免費發(fā)放40萬元價值的“愛心醫(yī)療卡”，免費為社區(qū)居民贈藥24萬元。</p><p>　　此外，通過志愿者服務隊提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務也是加強和改進醫(yī)療衛(wèi)生服務，創(chuàng)新公共醫(yī)療衛(wèi)生服務供給方式，有效改善農村和特殊人群公共醫(yī)療衛(wèi)生服務狀況的有效途徑。2011年3月，杭州團市委發(fā)布信息，今年，杭州市將建立一個完善的志愿者服務信息平臺，并打造一支擁有70萬人的、龐大的注冊志愿者隊伍，提供多方面的公共服

31、務。政府通過財政轉移支付方式付費給團市委志愿者服務中心，各類社會組織并不直接提供服務，而是通過招募醫(yī)療志愿者實現服務供給。醫(yī)療志愿者根據志愿者服務中心的要求，接受志愿服務中心的監(jiān)督管理。醫(yī)療志愿者隊伍形式多樣、服務方式靈活，極大改進了農村和特殊人群的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務水平，為村民和其他人群建立健康檔案，提高了他們的健康保健意識，初步改善了基層的醫(yī)療衛(wèi)生條件。</p><p>　　其他社區(qū)工作公共服務</p&g

32、t;<p>　　社會工作公共服務屬于新增的公共服務領域，在構建社會主義和諧社會的大背景下，中央把加強社會工作人才隊伍建設、推進社會工作發(fā)展提高到了歷史的高度，提出要建設一支宏大的社會工作人才隊伍。在此背景下，全國各地都進行了積極的探索和嘗試。杭州也初步搭建起了具有杭州特色的社會工作制度體系，有計劃、有步驟地重點在社區(qū)建設、社會福利與救助、青少年教育、社區(qū)矯正、維穩(wěn)、殘障康復、促進外來務工人員城市融入等領域推進社會工作。其中

33、，社區(qū)社會組織是社會工作人才的重要承載者。到2010年底，全市社區(qū)社會組織已達7343個，大多數區(qū)縣(市)已達到每個社區(qū)10個以上具有本社區(qū)特色的各類民間組織。由于社區(qū)社會組織在豐富社區(qū)居民精神文化生活以及社區(qū)公共服務體系中的重要作用，杭州推行社區(qū)社會組織登記管理制度創(chuàng)新，除簡化手續(xù)采用登記備案雙軌制外，還采取直接資金資助、項目資助或活動獎勵表彰等方式，給予適當的經費支持。通過提供活動場所，鼓勵開展文體公益性的服務和活動。采取多項措施幫

34、助和引導社區(qū)社會組織發(fā)展。</p><p>　　三、社會組織參與公共服務存在的問題分析</p><p>　?。ㄒ唬┕芸匦托姓芾砟Ｊ街萍s社會組織（尤其是公益性社會組織）發(fā)展</p><p>　　根據現行法律法規(guī)，對于社會組織的管理體制，大致可以籠統(tǒng)的概括為“歸口登記、雙重負責和分級管理”。所謂“歸口登記”是指除了法律法規(guī)規(guī)定的免予登記的社會組織外，其他的社會組織均需

35、在民政部門統(tǒng)一登記；“雙重負責”是指對社會組織的管理監(jiān)督，由登記機關和業(yè)務主管部門共同負責；“分級管理”則是指同一層級的社會組織的審批、登記、年檢、變更、撤銷和監(jiān)管由縣（區(qū)）級以上的民政部門分別負責。也就是說，一個社會組織要能夠登記注冊，實現合法化，就既要有登記機關，又要有業(yè)務主管單位。依據現行管理體制的有關規(guī)定，業(yè)務主管單位對社會組織有著廣泛的管理權限和責任，但另一方面，對業(yè)務主管單位而言，其成為社會組織（尤其是公益性社會組織）的主管

36、單位卻并不能從中得到什么益處。由此導致大量公益性社會組織由于找不到業(yè)務主管單位而無法合法化。針對這種情況，許多城市在上位法《社團管理條例》沒有修訂變更的條件下進行著地方探索，例如南京降低準入門檻，將民辦非企業(yè)單位的注冊資金從法律規(guī)定的30000元降至5000元，社區(qū)民間組織為1000元。深圳市寶安區(qū)改革完善社區(qū)民間組織管理體制，將街道辦事處作為其業(yè)務主管單位，社區(qū)社會組織成立不再需要</p><p>　?。ǘ┱?/p>

37、府向社會組織購買公共服務缺乏整體性的綜合政策支持體系</p><p>　　從西方政府購買社會組織服務的經驗來看，通常只有建立了制度化的公共財政支持體系和政府購買服務機制，明確政府資助社會組織購買服務的具體事項和目標，完善資助程序和考核方式，才能真正構建政府與社會組織的伙伴關系，讓社會組織成為政府職能轉移的有效承接者。國際經驗顯示：</p><p>　　第一，政府購買公共服務涵蓋大多數公共服

38、務領域，包括：（1）教育、職業(yè)教育和特殊教育；（2）公共衛(wèi)生；（3）養(yǎng)老服務；（4）殘障服務；（5）社區(qū)服務；（6）文化與傳統(tǒng)保護；（7）就業(yè)促進、保障性住宅和其他社會問題解決；（8）城市規(guī)劃、交通、環(huán)境和其他政策咨詢等。第二，社會組織是公共服務購買的重要承接主體。不管是新西蘭為代表的政府管理私營化模式還是美國為代表的精簡政府機構、服務外包模式，都把社會組織作為重要的合作伙伴。第三，社會組織發(fā)展壯大的資金來源，尤其是在健康和社會服務領域

39、的社會組織，主導收入來源不是捐贈和收費，而是公共部門的支持。世界范圍來看，所有民間組織收入的平均34%來自公共部門方面，是政府機構或準政府機構通過撥款和合同或報銷的方式來實現的。政府為健康組織提供一半資金。社會服務組織的收入中，來自政府的占資金的42%。在歐洲，社會組織收入中普遍有40—70%來自公共財政資源。日本這一數據為45%，中國香港為70—80%，即使是美國這樣的市場主導型國家，社會組織收入總額中來自政府公共部門的資源仍占到其收

40、入總額的約31%。第四，對于政府購買公共服務的立法規(guī)定健全。例如在東歐，波蘭、匈牙</p><p>　　從調研來看，杭州市在政府購買社會組織公共服務工作方面仍處于破題階段，尚未形成完善的政府購買機制，公共財政對社會組織的支持力度也未制度化、規(guī)范化，政府和社會組織之間沒有建立伙伴合作關系。</p><p>　　（三）社會組織參與公共服務的能力有待提高</p><p>

41、　　組織在發(fā)展中所存在的問題與組織自身因素難以脫離干系，社會組織在發(fā)展中存在的問題，也有著自身的原因。具體表現為：一是社會組織人才匱乏。目前，社會組織的許多成員來源于政府的精簡人員和離退休人員，組織的領導人員任免權大多掌握在業(yè)務主管部門或政府部門手中，管理水平和能力較低，人員老化，缺乏專業(yè)管理人才。二是社會組織內部管理混亂。一方面，社會組織在獲取資源的能力上存在重大缺陷，使得社會組織對政府的依賴性很強，直接導致政府行政官僚作風在社會組織

42、內部蔓延。另一方面，由于大多數的社會組織是服務性質的，目前對其提供的“產品”質量和檢驗標準還沒有完善的法律體系規(guī)定，導致其管理具有很大隨意性，缺乏規(guī)范性。三是社會組織提供服務效率不高。由于社會組織的“志愿性”特性，它的志愿服務者往往缺乏專業(yè)知識和必要培訓，這就使得社會組織的活動效率較低。四是籌款能力有限。一些具有“官方”背景的社會組織越來越多的依賴政府的資助，而其他不少小的、知名度不高的社會組織由于很難吸引到捐贈而無法維持生存。這種處境

43、嚴重影響了社會組織提供公共服務的有效性。相當一部分的社會組織處在嚴重資金不足的狀況，無法正常開展活動，其中有不少組織處在名存</p><p>　　四、對提升政府購買社會組織公共服務科學化水平的政策建議</p><p>　　（一）注重主體培育，加快社會組織的發(fā)展壯大和能力提升</p><p>　　1．降低準入門檻，積極培育社會組織的發(fā)展壯大。首先，降低社會組織尤其是公

44、益性社會組織的準入門檻，對社會組織的管理由重“入口”、單一、直接、靜態(tài)的管理轉向重“過程”、分類、放開限制和動態(tài)的管理，在簡化登記注冊手續(xù)的同時加強對其運作過程的監(jiān)督。為社會組織量身打造具有可操作性的靈活登記和備案辦法，規(guī)定條件不成熟的可以實行備案制，待成熟后再登記、規(guī)范。</p><p>　　同時，建立一套有利于社會組織發(fā)展的管理體系，包括掛靠和注銷、分類管理、問責評估、激勵、信息等機制。在社會組織的登記管理工

45、作中，一是理順關系，明確責任。對于養(yǎng)老、公共醫(yī)療、社區(qū)工作等社會急需領域的社會組織應該簡化其登記管理程序，建議對公益性社會組織取消雙重管理體制，政府、社會相關部門在法律、法規(guī)和政策框架內，根據自身職責進行監(jiān)管，由登記管理機關統(tǒng)一協(xié)調，分工負責，解決部分公共服務能力較強的社會組織組織因找不到業(yè)務主管單位而無法成立的問題。二是社會組織在登記時打破唯一性限制，例如，相同相似宗旨和業(yè)務范圍的組織可以成立，名稱用字號區(qū)分，從而提升社會組織之間的競

46、爭性。</p><p>　　2．加大和提高培育發(fā)展社會組織的協(xié)調力度和層次，重視制度建設和整體規(guī)劃。民政部門作為社會組織的登記管理機構和主管政府部門，為推動社會組織的健康發(fā)展做了大量的探索和實踐工作。然而，社會組織的管理和發(fā)展工作是一項涉及眾多方面的綜合性系統(tǒng)工程，單靠一個部門很難實現全面的系統(tǒng)變革，必須站在全局和戰(zhàn)略的高度、加大和提高培育發(fā)展社會組織的協(xié)調力度和層次，重視推進社會組織發(fā)展的制度建設和整體規(guī)劃。從

47、目前社會組織發(fā)展迅速并發(fā)揮突出作用的深圳和上海浦東新區(qū)來看，不僅民政部門發(fā)揮著重要的推動作用，還將培育發(fā)展社會組織上升到了政府整體協(xié)調推動層面，以所在一級政府的名義發(fā)布培育發(fā)展社會組織相關政策文件，體現了較強的政策整合能力。深圳和上海浦東新區(qū)的探索充分說明，要為社會組織發(fā)展解開體制機制不合理的癥結，必須提高社會組織的政策整合水平，重視培育發(fā)展社會組織的制度建設和整體規(guī)劃。在目前的體制環(huán)境下，可以考慮成立由市級分管領導牽頭，專門統(tǒng)籌促進社

48、會組織發(fā)展的協(xié)調領導小組，聯合民政、發(fā)改、財政、稅收等部門領導共同參加，協(xié)調小組可將辦公室設在民政局，由民政局負責具體工作事項。協(xié)調小組統(tǒng)一考慮關于社會組織登記管理制度改革</p><p>　　3．落實社會組織的分類管理和重點扶持機制，引導和優(yōu)化社會組織的發(fā)展方向和功能布局。當前社會組織的發(fā)展，不能僅僅依靠群眾的自發(fā)力量自力更生或自生自滅，政府必須在社會組織的培育發(fā)展和引導管理中起主導作用。首先，從總體上，根據社

49、會組織的不同種類、不同特點和不同作用，圍繞社會公眾的需要和經濟社會發(fā)展現狀，編制社會組織設立的導向目錄，實行分類指導和管理，主持、引導和規(guī)劃社會組織的合理發(fā)展。</p><p>　　其次，培育發(fā)展社會組織應以適應和滿足居民服務需要為前提和出發(fā)點，根據政府職能轉變的需求，社會建設和社會管理的總體規(guī)劃，社會組織現實結構和布局情況，目前首先應加快培育有利于促進公益、慈善事業(yè)發(fā)展的公益類社會組織，增加這類組織的數量，同時

50、提高現有公益類社會組織的服務水平和能力。通過統(tǒng)籌規(guī)劃重點培育和有意引導，把為老服務、殘疾人救濟、公共醫(yī)療、法律援助等領域的公益性社會組織整理從整個社會組織的管理工作中突出出來，專項扶持，實行與其他類社會組織不同的管理政策，制定針對公益類社會組織培育發(fā)與監(jiān)督管理的實施細則和培育、調整、規(guī)范、提高的具體措施。為開展公益慈善活動的組織提供綠色通道，推動社會組織在公共服務等重點領域發(fā)展，形成規(guī)模，發(fā)展壯大，并逐步向扶貧、環(huán)境保護、教育等其他服務

51、領域發(fā)展。</p><p>　　4．加強專業(yè)人才隊伍建設，特別是社工隊伍建設，著力提升社區(qū)社會組織參與公共服務的水平與能力。根據香港社區(qū)社會組織發(fā)展和社區(qū)建設經驗，應當把社區(qū)社會組織專業(yè)化建設同社工隊伍的培養(yǎng)緊密結合起來。香港社會組織開展業(yè)務的專業(yè)性強，工作手段細致，效果良好，一個主要原因就是香港的社區(qū)社會組織擁有數量眾多專業(yè)技能突出的職業(yè)社會工作者。根據香港社工注冊統(tǒng)計局統(tǒng)計，截止到2010年3月底，香港注冊社

52、工人數已經達到15195人，其中9010人在社會組織中任職，占總數的59.3%，也就是說在香港有近六成的社工是在各個社會組織中工作和提供服務。近年來，隨著社區(qū)建設的深入，杭州市在推進社會工作人才隊伍建設上也取得了飛速的發(fā)展。目前全市社會工作從業(yè)人員約2萬余人次，基本上可以分為四大類：一是分布在民政、勞動保障、司法、工青婦等職能部門相關處室的工作人員。此類人員為公務員或參照公務員管理的工作人員，約占社工從業(yè)人員總數的7.4%。二是民政、司

53、法、衛(wèi)生、計生、工青婦、教育、勞動保障等職能部門的下屬事業(yè)單位以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）從事社會工作的人員，約占社工從業(yè)人員總數的48.12%。三是城鄉(xiāng)社區(qū)（居委會）工作人員，《杭州市社</p><p>　　針對上述情況，應著力探索社會工作者的培訓、引進、使用和激勵機制。提高社會工作者的專業(yè)化水平，必須堅持在職培訓和引進人才相結合，建立健全社工激勵機制。對于已經在實際工作崗位但尚不具備社工資格的人員尤其是青年同志，要鼓勵他

54、們加強學習，支持他們盡快取得社工資格；對現有年齡較大，沒有能力取得職業(yè)職稱的，要加強崗位培訓，實行持證上崗，解決好現有社會工作從業(yè)人員的平穩(wěn)過渡問題；要通過人才引進的方式來解決社工不足的問題，充分發(fā)揮高校在培養(yǎng)人才方面的優(yōu)勢，提高具有社工專業(yè)背景者的錄用比重，使受過系統(tǒng)訓練的專業(yè)人員不斷充實到現有的社工隊伍中；凡進入具有社會工作性質、專業(yè)要求高的崗位從業(yè)的人員，原則上都要具有社工資格。對已經取得社工資格的人員，各單位要盡量安排他們到相應

55、的崗位上工作，為其開展專業(yè)的社會工作創(chuàng)造條件。</p><p>　?。ǘ┩晟普徺I社會組織服務機制，建立起制度化的公共財政購買公共服務的政策體系和保障機制</p><p>　　1．明確將社會組織提供的公共服務納入政府采購范圍?！吨腥A人民共和國政府采購法》雖然也把服務作為購買對象，并強調服務是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象，但具體指導各級政府采購的則是財政部的《政府采購貨物和服務招

56、標投標管理辦法》以及財政部國庫司印發(fā)的《政府采購品目分類表》。3采購品目分類表詳細列舉了政府采購的貨物類和工程類，所謂服務類只不過是針對政府提供的包括設備、會議、培訓等內容的各類行政后勤服務，并沒有包括針對社會和公眾提供的公共服務。這也是為什么當前政府購買社會組織公共服務主要出現在服務需求較為迫切的個別領域以及政府職能轉變較快地區(qū)的原因。應對政府購買服務的零星推進以及“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的無序和被動狀態(tài)，先行地區(qū)及其地方政府應積極探索

57、符合地方發(fā)展需求和發(fā)展現狀的政策法規(guī)，把社會組織提供公共服務的領域和內容納入分類表中，或者制定專門的地方性購買法規(guī)。明確將社會組織納入公共服務購買的對象，將采購法中的“服務”從行政機構接受的服務擴展到公共服務，促進廣泛的社會服務市場形成。在此基礎上才能將建立起科學的公共服務采購預算。</p><p>　　2．建立穩(wěn)定的公共財政專項投入機制購買社會組織服務。既然提供公共服務是政府的基本職責，那么，購買公共服務的資金

58、理所當然應納入公共財政預算，這不僅有利于規(guī)范政府行為，而且為構建政府與社會組織的伙伴關系奠定良好基礎。國際經驗也表明，是否納入公共財政體制，對于政府購買社會組織服務的規(guī)范化進程所產生的影響存在明顯差別。如果納入公共財政體制，意味著進入政策議程，處在權力機關的有力監(jiān)督之下。資金使用的正當性與合法性也具有了切實保證。當前，政府購買社會組織服務項目的資金來源主要有三種：專項資金、預算外資金、預算內資金。從目前的實際情況看，預算外資金使用比例相

59、當高。為建立穩(wěn)定的投入機制，相關行政職能部門應在編制年度預算時，應提出擬購買服務項目報同級財政部門審核；財政部門依據相關規(guī)定對項目及其預算進行審核后，納入財政預算統(tǒng)籌安排。同時，也可利用福利彩票公益金，開拓購買社會組織服務的資金渠道。以便形成財政預算資金承接成熟項目、福彩公益金開拓購買新項目的銜接機制，探索拓寬政府向社會購買服務的投入方式，促進公益性社會組織的快速發(fā)展。當然，納入公共財政預算體制，不僅僅是資金供給渠道的變化，也意味著政府

60、購買社會組</p><p>　　3．健全公開透明規(guī)范的公共服務購買流程。政府購買公共服務需要建立健全財政程序，提高采購資金預算透明度，并制定相關的管理辦法，規(guī)范政府購買行為。政府購買公共服務的流程應從五個步驟考慮，包括：政府有關服務提供部門制定當年預算；財政部門批準預算；服務提供部門委托采購中心；采購中心按照政府采購法中公開招標或邀請招標等適宜的方式進行采購；對采購績效進行評估。建立完整可操作的政府購買項目流程，

61、公開競標程序，有利于建立起規(guī)范化、競爭性的政府購買機制，避免購買行為的隨意性和無序性。</p><p>　　4．探索公共服務購買的信息管理和績效評估機制。國際經驗表明，為了讓服務的提供有效而且反應靈敏，必須對使用（資源）的部門規(guī)定明確的任務，必須配以合適的資源，必須讓他們?yōu)槠涫褂玫馁Y源履行責任的方式承擔責任。如果向使用（資源）的部門提供了資源，卻不讓他們對資源的使用承擔責任，資金經常不會被有效地用于實現既定的目標

62、。在權力和問責間保持平衡是管理財政職能和使用部門之間的關系的一個關鍵的挑戰(zhàn)。對社會組織提供公共服務的信息公開和績效評估甚至比購買服務的競爭機制更重要，競爭性的購買如果沒有信息公開和績效評估也不一定能保證服務的效果。政府向民間組織購買服務要對公共服務項目提出明確的要求和標準，以及考核評估服務效果的具體措施和辦法，建立考核購買服務效果的考評機制。關于信息公開，建議可采用項目管理的辦法，進行從項目招標、項目申報、項目評審、項目中期管理、項目評

63、估、經費劃撥等一系列流程的信息分享平臺建設，通過多種途徑讓社會和公眾了解購買服務的全過程，并將其置于嚴格的社會監(jiān)督之下。</p><p>　　此外，還應加強對社會組織提供的公共服務進行績效評估。例如，設立杭州市政府購買公共服務項目評審委員會，可由相關部門、相關領域專家、部分受眾、中介機構等組成，探索“以民評社”、第三方評定等機制建立社會組織的社會責任、誠信檔案，以此作為表彰、獎勵和扶持的主要依據。按期保質完成項目

64、的社會組織可以在次年立項中適當放寬條件，優(yōu)先立項。并且這些社會組織可以獲得稅收減免等其他優(yōu)惠。對于服務供應方出現違約或其他違反合同情況下，購買服務方可以申請中止或撤消。</p><p>　　(三)構建“政府—市場—社會組織”協(xié)作供給模式，提升服務供給合力</p><p>　　公共服務多元供給的模式是“一主多元”，即堅持以政府為主，市場、社會組織和公民多元參與的公共物品供給模式，最終目的是滿

65、足公眾需要，提高公眾的公共物品消費水平，滿足社會公共需要。公共服務多元供給主體間的關系特征是伙伴、互補、合作、競爭和共存。多元供給主體應該相互配合、協(xié)調一致、共同致力于公共服務供給。當然，需要注意的是這里的“政府為主”與計劃經濟體制下的政府單一完成公共物品供給有著本質區(qū)別，是建立在市場為資源配置基礎上的，主要是進行公共服務供給的指導、協(xié)調和領導。公共服務社會組織供給的實踐中必須正確和恰當地處理與其他供給主體的關系，并使自身在社會發(fā)展中得

66、以發(fā)展。政府、市場、社會組織在尊重公民權力基礎上，彼此互相聯系，互動協(xié)調供給，構建起一種更加有利、有效的協(xié)調機制。政府、市場、社會組織在這立體供給模式當中，相互依存、相互促進，將各自優(yōu)勢充分發(fā)揮，形成供給堅強的“金三角”關系。政府是這三角中最重要的一角，政策制定、制度安排、協(xié)調供給主體關系、中間聯絡、保證各方權益、供給監(jiān)督等方面具有強制性的優(yōu)勢。市場的目的在于追求利益的最大化，利益動力促使其活力強，創(chuàng)新力、供給效率高，不斷發(fā)掘社會人力和

67、資金</p><p>　?。ㄋ模┩厣旆龀智溃瑸樯鐣M織參與公共服務營造良好的社會環(huán)境</p><p>　　社會組織的公共服務功能的發(fā)揮離不開社會力量的參與和公眾的支持，政府應為此創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境。通過各種方式給社會組織以扶植，加強對社會組織的宣傳，提高公眾對于社會組織的認可程度，可從以下幾方面入手:一是喚起公民意識。加強社會公民意識的培養(yǎng)和教育，只有當廣大公眾具備了健全的公民意識，

68、社會組織作為公共服務的主體才能真正成熟和成長起來。而公民意識的覺醒，既需要每個公民的自我價值意識的提升，也需要政府和社會各方面的教育灌輸。為此，應大力推動公民社會的成長，提高公眾文化教育水平及綜合素質，開展公民教育，發(fā)展公民文化，促進人的全面發(fā)展。二是培育志愿者隊伍。志愿者隊伍的培養(yǎng)是推動社會組織發(fā)展的重要一環(huán)，志愿行為具有自愿性、利他勝、公益性等特征，志愿者隊伍是社會組織開展公益活動的重要資源，通過志愿參與的方式，可以動員公眾投身于社