國(guó)內(nèi)外區(qū)域發(fā)展中政府協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與借鑒_第1頁(yè)
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文檔簡(jiǎn)介

1、<p>  國(guó)內(nèi)外區(qū)域發(fā)展中政府協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與借鑒</p><p>  摘要:區(qū)域一體化進(jìn)程中政府協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建是區(qū)域合作發(fā)展中重要的問(wèn)題之一,歐盟、日本、美國(guó)以及我國(guó)的長(zhǎng)三角地區(qū)、廣佛同城、天津?yàn)I海新區(qū)為我們提供了不同路徑、不同模式的行政協(xié)調(diào)機(jī)制。我們應(yīng)對(duì)這些模式進(jìn)行比較總結(jié),取長(zhǎng)補(bǔ)短,立足現(xiàn)實(shí),構(gòu)建適合本地區(qū)域發(fā)展的政府協(xié)調(diào)機(jī)制。 </p><p>  關(guān)鍵詞:區(qū)域發(fā)展

2、;政府協(xié)調(diào)機(jī)制;同城化;行政契約 </p><p>  中圖分類號(hào):D035.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.3969/j.issn1003-8256.2013.05.002 </p><p>  隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn),區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展成為社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。這種趨勢(shì)勢(shì)必要求不同行政區(qū)域的各個(gè)行政部門協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn),以達(dá)到行政高效、助推經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的目的。世界發(fā)達(dá)國(guó)家的區(qū)域

3、發(fā)展多以大都市城市群為典范。我國(guó)區(qū)域發(fā)展以長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海為先導(dǎo),以經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)等為后續(xù),形成了多層次多格局的“經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”發(fā)展模式。無(wú)論是國(guó)外的大都市城市群發(fā)展模式,還是我國(guó)的“經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”發(fā)展模式,都涉及到政府協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建與完善問(wèn)題,這些區(qū)域發(fā)展政府協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐為我們提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。 </p><p>  1 國(guó)外區(qū)域發(fā)展中政府協(xié)調(diào)機(jī)制的模式 </p><p> 

4、 他山之石,可以攻玉。國(guó)外區(qū)域發(fā)展的典范是大都市城市群模式,按照法國(guó)地理學(xué)家簡(jiǎn)·戈特曼關(guān)于都市圈的劃分,世界已經(jīng)形成了六大都市圈,其中美國(guó)的紐約大都市圈、日本的東京大都市圈的行政協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)趨于成熟。歐盟作為當(dāng)前世界上區(qū)域一體化運(yùn)行最為成功的組織,其行政協(xié)調(diào)機(jī)制也有一定的借鑒意義。 </p><p>  1.1 美國(guó):權(quán)威的大都市區(qū)協(xié)調(diào)模式 </p><p>  如上所述,美國(guó)早

5、在上個(gè)世紀(jì)50年代就形成了紐約大都市圈。紐約大都市圈是指從華盛頓到波士頓的城市帶,包含華盛頓、紐約、費(fèi)城、巴爾的摩、波士頓等幾大城市,以及多個(gè)中小城市形成的城市群落。[1]美國(guó)的大都市區(qū)協(xié)調(diào)模式主就是對(duì)美國(guó)的城市群落內(nèi)部的協(xié)調(diào),因此也稱為城市群落協(xié)調(diào)模式。隨著社會(huì)分工的細(xì)化,區(qū)域之間合作的趨向日益明顯,公眾對(duì)公共服務(wù)的要求越來(lái)越高,城市群落也面臨著嚴(yán)峻的政府協(xié)調(diào)問(wèn)題。美國(guó)為解決這一問(wèn)題,主要采取了如下方法: </p>&l

6、t;p>  第一,局部整合行政區(qū)劃。國(guó)家對(duì)疆域進(jìn)行行政區(qū)域的劃分,是為了對(duì)國(guó)家進(jìn)行科學(xué)的管理。但地域的條塊分割也帶來(lái)了一系列行政分割問(wèn)題,如地方保護(hù)主義、不同行政區(qū)域的惡性競(jìng)爭(zhēng)等。為解決這一問(wèn)題,美國(guó)以“大政府”理論為依托,對(duì)大都市圈內(nèi)的行政區(qū)劃進(jìn)行局部調(diào)整,將不同的行政區(qū)劃歸一個(gè)行政區(qū),采用傳統(tǒng)的政府內(nèi)部的官僚制完成行政協(xié)調(diào)的目標(biāo)。具體而言,就是采用“縣市合并的方式”,將中心城市與周圍的郊縣劃為一個(gè)行政區(qū),例如邁阿密市與戴德縣的

7、合并,納什維而市與戴維森縣的整合都是典范。當(dāng)然,由政府倡導(dǎo)的行政區(qū)劃整合計(jì)劃能否落到實(shí)處,取決于當(dāng)?shù)孛癖姷耐镀苯Y(jié)果。盡管這種行政區(qū)劃整合以區(qū)域的持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),但由于中心城市和郊縣之間存在著一些根本的利益沖突,因此在近幾十年中提出的一百多個(gè)整合提案中,僅有六分之一的議案獲得通過(guò)。 </p><p>  第二,成立高層次的“一體政府”。眾所周知,美國(guó)的地方自治傳統(tǒng)深遠(yuǎn),但為了解決單一城市難以解決的區(qū)際矛盾,有些城市

8、開(kāi)始嘗試組建高于城市政府之上的大都市區(qū)“一體政府”。明尼蘇達(dá)州的“雙城大都市區(qū)議會(huì)”(MUC)以及“波特蘭大都市政府”都是“一體政府”的典范。[2] “一體政府”的主要職責(zé)包括:進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃,對(duì)城市政府進(jìn)行監(jiān)督,提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)。當(dāng)然,“一體政府”并不是嚴(yán)格的行政機(jī)構(gòu),它的組成通過(guò)推舉或選舉產(chǎn)生。與整合行政區(qū)劃相比,這種政府協(xié)調(diào)方式保留了各城市政府的獨(dú)立自主性,也更具活力。 </p><p>  第三,組建

9、區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)(RPA,Regional Plan Association)是為了大都市圈內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)整合而成立的的非營(yíng)利性的區(qū)域規(guī)劃組織。這種組織主要針對(duì)涉及大都市圈的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性問(wèn)題,制定跨越行政界限的綜合規(guī)劃。[3]以紐約大都市圈的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)為例,自1921年以來(lái),RPA進(jìn)行過(guò)三次大范圍的區(qū)域規(guī)劃,借用政府和公眾之力,在大區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置,達(dá)到帕累托最優(yōu)。當(dāng)然最初的RPA主要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)劃,后來(lái)擴(kuò)展到其他公

10、共事務(wù)領(lǐng)域,最終達(dá)到整個(gè)大都市圈的行政、經(jīng)濟(jì)一體化。 </p><p>  第四,引入市場(chǎng)型協(xié)調(diào)機(jī)制。在政府管理和協(xié)調(diào)中引入市場(chǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制,是美國(guó)政府協(xié)調(diào)機(jī)制的創(chuàng)新。各個(gè)城市政府簽訂合約后,權(quán)責(zé)明確,既解決了資金問(wèn)題,又避免了“搭便車”的現(xiàn)象。市場(chǎng)契約式管理在污水處理、社會(huì)安全以及消防等方面得到了充分的運(yùn)用,有效地滿足了城市邊緣地帶對(duì)上述公共服務(wù)的需求。 </p><p>  1.2 日本:

11、自上而下的都市圈協(xié)調(diào)模式 </p><p>  作為亞洲城市化水平最高的國(guó)家, 日本在上個(gè)世紀(jì)50年代就形成了以首都都市圈為核心的三大都市圈,并對(duì)都市圈進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃。在進(jìn)行都市圈一體化規(guī)劃進(jìn)程中,日本逐漸完善了自上而下的政府協(xié)調(diào)機(jī)制。這種行政協(xié)調(diào)機(jī)制有如下特點(diǎn): </p><p>  第一,通過(guò)立法保障都市圈的區(qū)域發(fā)展。眾所周知,府際治理不能完全通過(guò)城市之間的自主合作得以實(shí)現(xiàn)。盡管日本憲法

12、明確保障地方的自治權(quán),但為了都市圈一體化的順利進(jìn)行,日本中央政府通過(guò)立法參與區(qū)域規(guī)劃,進(jìn)行行政協(xié)調(diào)。以東京都市圈為例,1953-1986年,日本通過(guò)了《首都圈整備法》及其他一系列配套法律法規(guī),并成立了首都圈整備委員會(huì),對(duì)東京都市圈的城市群進(jìn)行行政協(xié)調(diào)。[4] </p><p>  第二,通過(guò)制定區(qū)域規(guī)劃推動(dòng)都市圈的區(qū)域協(xié)調(diào)與發(fā)展。中央政府作為都市圈經(jīng)濟(jì)、政治整合的推手直接參與關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、污染治理、交通建設(shè)、信息

13、平臺(tái)共建等方面的區(qū)域政策的制定。中央決策主體從宏觀角度制定適用于都市圈內(nèi)的所有城市的政策與規(guī)劃,一方面能減少政策貫徹過(guò)程中的阻力,另一方面能夠平衡各行政主體的利益,達(dá)到“中心城市極”與“周圍城市圈”的協(xié)調(diào)發(fā)展。 </p><p>  1.3 歐盟:網(wǎng)狀的跨境協(xié)調(diào)模式 </p><p>  歐盟作為世界上最大的區(qū)域一體化組織,是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)一體化首倡者。歐盟各成員國(guó)由于疆域上的毗鄰、經(jīng)濟(jì)上的依存

14、、利益上的共享,形成了超越國(guó)家邊界的大范圍、高層次的區(qū)域組織。盡管歐盟一體化以經(jīng)濟(jì)為核心,但經(jīng)濟(jì)的一體化需要包含經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的制度框架支撐,因此各成員國(guó)通過(guò)談判和博弈實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的讓渡和共享,在實(shí)踐一體化進(jìn)程中積累了大量有關(guān)區(qū)域行政協(xié)調(diào)的的經(jīng)驗(yàn)。   第一,構(gòu)建多層次的網(wǎng)狀區(qū)域協(xié)調(diào)體系。歐盟的網(wǎng)狀區(qū)域協(xié)調(diào)體系有縱向和橫向之分。從縱向上講,歐盟形成了金字塔式的區(qū)域協(xié)調(diào)體系。其中超國(guó)家主體、國(guó)家政府、地方政府都是區(qū)域合作的主體。作為

15、一個(gè)跨越國(guó)家邊界的組織,歐盟的超國(guó)家主體在行政協(xié)調(diào)體系中起到了舉足輕重的作用。歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲理事會(huì)、歐洲法院等超國(guó)家機(jī)關(guān)享有主權(quán)國(guó)家讓渡的超國(guó)家的立法、行政、司法權(quán)。從橫向上講,歐盟的區(qū)域一體化不僅有各級(jí)政府的參與,也包含大量私營(yíng)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體的合力。比如,法、德農(nóng)場(chǎng)主利益集團(tuán),意大利的商會(huì)、歐洲的各種環(huán)保組織等,都根據(jù)自己的利益訴求,對(duì)區(qū)域政策的制定施加不同的影響。 </p><p>  第二,完善

16、跨境合作模式。歐盟的跨境合作模式主要有兩種。一種是跨國(guó)合作模式,以“奧爾胡斯區(qū)域合作”為代表;另一種是跨省合作模式,以“柏林—勃蘭登堡首都區(qū)域合作”為代表?!皧W爾胡斯區(qū)域合作”,跨越丹麥、瑞典兩國(guó)邊境,這種模式成功之處在于設(shè)計(jì)了涵蓋本區(qū)域不同行政主體參與行政決策的制度和機(jī)構(gòu)。“斯堪的納維亞國(guó)家部長(zhǎng)理事會(huì)”、“奧爾胡斯發(fā)展委員會(huì)”以及“奧爾胡斯區(qū)域委員會(huì)”對(duì)本區(qū)域的協(xié)調(diào)和發(fā)展起了關(guān)鍵作用?!鞍亓帧m登堡首都區(qū)域合作”模式以兩州達(dá)成的永久

17、性合作規(guī)劃與共識(shí)為基礎(chǔ),成立了兩州的聯(lián)合規(guī)劃部,制定兩地合作協(xié)議,進(jìn)而達(dá)到行政協(xié)調(diào)的目的。應(yīng)該說(shuō)這種治理模式為國(guó)家內(nèi)部同級(jí)地方政府的合作與協(xié)調(diào)提供了范例。[5] </p><p>  2 國(guó)內(nèi)區(qū)域發(fā)展中政府協(xié)調(diào)機(jī)制的模式 </p><p>  如前所述,目前我國(guó)正在構(gòu)建多層次多格局的“經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”發(fā)展模式以促進(jìn)區(qū)域一體化的發(fā)展,這些經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)既包括跨省的區(qū)域合作,如長(zhǎng)江三角洲、泛珠江三角洲

18、、京津冀地區(qū)的區(qū)域合作,也包括省內(nèi)城縣之間的合作,如廣東的廣佛地區(qū)、沈陽(yáng)的沈撫同城、山東的黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)等。這些區(qū)域合作都離不開(kāi)對(duì)行政協(xié)調(diào)機(jī)制的探索,在實(shí)踐中也形成了一些具體的政府協(xié)調(diào)機(jī)制模式。下面對(duì)其中的較成熟的區(qū)域政府協(xié)調(diào)機(jī)制做一下介紹。 </p><p>  2.1 長(zhǎng)江三角洲:“3層次+1制度”模式 </p><p>  作為區(qū)域一體化的先行者,長(zhǎng)江三角洲是我國(guó)城市群最為密集

19、的區(qū)域之一。為了解決行政區(qū)劃帶來(lái)的條塊分割和惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題,長(zhǎng)江三角洲探索出了“3層次+1制度”的政府協(xié)調(diào)模式和治理體系。 </p><p>  所謂的“3層次”是指長(zhǎng)三角地區(qū)從省到市再到各市的政府部門的三個(gè)層次的聯(lián)席會(huì)議。長(zhǎng)三角地區(qū)每年召開(kāi)一次副?。ㄊ校╅L(zhǎng)級(jí)別的“滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)”,商討三省市的區(qū)域規(guī)劃及合作意向,這是最高級(jí)的聯(lián)席會(huì)議;同時(shí),長(zhǎng)三角每年還會(huì)舉行一次市長(zhǎng)級(jí)別的“長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”,

20、來(lái)落實(shí)省級(jí)聯(lián)席會(huì)議做出的決議,這是中級(jí)聯(lián)席會(huì)議;第三個(gè)層面的聯(lián)席會(huì)議是各城市具體政府部門之間的協(xié)調(diào)會(huì),各城市的交通、環(huán)保、旅游、金融等部門針對(duì)具體領(lǐng)域的合作進(jìn)行協(xié)調(diào)。[6] </p><p>  所謂“1制度”是指“專項(xiàng)合作制度”。有些區(qū)域性公共問(wèn)題,如跨市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等依靠單個(gè)城市難以解決,通過(guò)“專項(xiàng)合作制度”針對(duì)具體的問(wèn)題成立專題組解決這些跨區(qū)域問(wèn)題。這種解決專項(xiàng)問(wèn)題的專題組靈活性和實(shí)用性都很強(qiáng),

21、當(dāng)一個(gè)跨區(qū)域問(wèn)題出現(xiàn)時(shí),就成立一個(gè)關(guān)聯(lián)專項(xiàng)組解決此問(wèn)題,當(dāng)問(wèn)題得到解決后,該專項(xiàng)組就會(huì)解散。由于區(qū)域一體化進(jìn)程中不可避免的會(huì)出現(xiàn)需要不同城市合作才能解決的區(qū)域性公共問(wèn)題,因此這種“專項(xiàng)合作制度”得到了廣泛運(yùn)用。 </p><p>  2.2 廣東:同城化協(xié)調(diào)模式 </p><p>  眾所周知,珠江三角洲地區(qū)也是我國(guó)城市群發(fā)展較早的地區(qū)之一。但該地區(qū)由于沒(méi)有明顯的核心城市,因此沒(méi)有形成像長(zhǎng)

22、三角地區(qū)那樣成熟的行政協(xié)調(diào)機(jī)制。但在區(qū)域發(fā)展模式的探索中,廣州市與佛山市在實(shí)踐中摸索出了“同城化協(xié)調(diào)模式”,成為目前珠三角地區(qū)最有實(shí)效的政府協(xié)調(diào)機(jī)制?!巴腔瘏f(xié)調(diào)模式”是在不改變兩個(gè)或兩個(gè)以上城市行政區(qū)劃的前提下,城市之間自主合作,在區(qū)域政策制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、區(qū)域旅游發(fā)展、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)合作、教育、醫(yī)療保障、人員流動(dòng)等各方面實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。當(dāng)然幾個(gè)城市要進(jìn)行“同城化”模式建設(shè)需要一定的前提,比如幾個(gè)城市同屬一個(gè)省級(jí)政府或市級(jí)政府

23、,各個(gè)城市之間具有鄰近的區(qū)位聯(lián)系、互補(bǔ)的資源優(yōu)勢(shì)、共同的利益紐帶等合作基礎(chǔ)。廣州市和佛山市是廣東省的第一大和第三大城市,相互毗鄰,同根同源,自古一家。二者唇齒相依,具有同樣的文化和風(fēng)俗,這為它們的一體化建設(shè)打下了良好的基礎(chǔ)。廣佛同城化協(xié)調(diào)模式的具體運(yùn)行機(jī)制如下: </p><p>  第一,根據(jù)合作框架協(xié)議,制定明確詳細(xì)的發(fā)展規(guī)劃。2009年廣州市和佛山市通過(guò)了《廣州市佛山市同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》、《廣州市佛山

24、市同城化建設(shè)環(huán)境保護(hù)協(xié)議》、《廣州市佛山市同城化建設(shè)城市規(guī)劃合作協(xié)議》、《廣州市佛山市同城化建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施合作協(xié)議》和《廣州市佛山市同城化建設(shè)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)議》,這五個(gè)協(xié)議不但搭建了兩個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、科技創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公共事務(wù)等方面的合作框架,也對(duì)它們的行政協(xié)調(diào)作了規(guī)劃,設(shè)置了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和專責(zé)小組,制定了聯(lián)席會(huì)議制度和新聞發(fā)布制度。同時(shí)兩個(gè)城市根據(jù)上述五個(gè)協(xié)議制定了《廣佛同城化發(fā)展規(guī)劃(2009-2020)》,對(duì)雙方的合作制

25、定了更詳細(xì)計(jì)劃,使得兩個(gè)城市的合作有章可循。[7]今年4月,公示的《佛山市城市總體規(guī)劃(2012-2020)草案》在廣佛同城區(qū)域協(xié)調(diào)方面,對(duì)各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了落實(shí)。應(yīng)該說(shuō),相對(duì)于其他形式的政府協(xié)調(diào)機(jī)制,廣佛一體化模式更具體、更正規(guī)。目前廣佛兩市公交、地鐵互通,資源同價(jià),通信資費(fèi)一體、醫(yī)保統(tǒng)籌等目標(biāo)都已經(jīng)實(shí)現(xiàn),同城化效應(yīng)凸顯。 </p><p>  第二,搭建研討會(huì)、參觀考察、論壇等形式的合作協(xié)調(diào)平臺(tái)。2003年,廣佛

26、共同舉行了“廣佛區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展研討會(huì)”,探索研究建設(shè)“廣佛都市圈”;佛山呼應(yīng)廣州“西聯(lián)”戰(zhàn)略,提出“東承”戰(zhàn)略,主動(dòng)接受廣州輻射帶動(dòng)。2000年到2005年,廣州市市長(zhǎng)多次帶領(lǐng)市政府部門領(lǐng)導(dǎo)、專家、企業(yè)家到佛山市參觀考察,得到了佛山市的歡迎。雙方明確建立穩(wěn)固的溝通聯(lián)系機(jī)制,在很多具體領(lǐng)域達(dá)成合作共識(shí)。2005年,第一屆“廣州·佛山區(qū)域合作發(fā)展論壇”召開(kāi)。雙方對(duì)高速公路、軌道建設(shè)、區(qū)域產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展、區(qū)域資源共享、協(xié)調(diào)機(jī)制共建

27、等議題進(jìn)行了討論,使雙方的合作從理論探索發(fā)展到實(shí)質(zhì)合作。論壇參與主體廣泛,涉及領(lǐng)域眾多,為區(qū)域的一體化發(fā)展提出了寶貴意見(jiàn)和建設(shè)性建議?!皡^(qū)域合作發(fā)展論壇”成為廣佛同城化的重要平臺(tái)。[8]2009年3月,廣佛兩市市委書記、市長(zhǎng)四人首次在廣州會(huì)面,這次會(huì)面邁出了兩地政府強(qiáng)力推動(dòng)廣佛同城化建設(shè)的實(shí)質(zhì)一步。   第三,形成多層次的工作機(jī)制。第一層面,成立兩市合作的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)—“四人領(lǐng)導(dǎo)小組”,由雙方市委書記、市長(zhǎng)組成的。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)城市功能

28、定位、發(fā)展目標(biāo)制定、發(fā)展布局協(xié)調(diào)、合作年度計(jì)劃的確定等工作。</p><p>  總之,廣州市和佛山市的同城化模式及行政協(xié)調(diào)模式已經(jīng)取得了一定成效,也被國(guó)內(nèi)其他城市效仿,如遼寧省的沈陽(yáng)、撫順的同城化、河南省的鄭州、許昌經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)區(qū)的發(fā)展都受到了廣佛同城化的影響。但是由于行政壁壘的存在、法律保障的欠缺以及良好的制度環(huán)境的缺失,同城化的真正實(shí)現(xiàn)還需一定的時(shí)間。 </p><p>  2.3 天津

29、濱海新區(qū):行政合并模式 </p><p>  通常來(lái)講,調(diào)整行政區(qū)劃是解決區(qū)域發(fā)展中行政協(xié)調(diào)問(wèn)題的最便捷的方法。具體地說(shuō),就是將區(qū)域內(nèi)的城市和地區(qū)化為同一行政區(qū)劃,通過(guò)傳統(tǒng)的官僚制解決行政協(xié)調(diào)問(wèn)題。天津?yàn)I海新區(qū)的行政合并,包括對(duì)新區(qū)行政區(qū)劃的調(diào)整,也包括對(duì)新區(qū)內(nèi)功能區(qū)與行政區(qū)的整合。行政合并后的濱海新區(qū)進(jìn)行了行政管理體制的改革,對(duì)行政體系的人、權(quán)、責(zé)進(jìn)行了重新分配。天津?yàn)I海新區(qū)在行政合并以前存在三個(gè)行政區(qū)、三個(gè)功

30、能區(qū)以及若干個(gè)管理主體。此區(qū)域整體上存在行政主體多元、缺乏統(tǒng)一的公共財(cái)政體系、行政部門權(quán)責(zé)不明、功能區(qū)和行政區(qū)無(wú)差別發(fā)展等一系列問(wèn)題。為了克服上述問(wèn)題,將新區(qū)發(fā)展提高到戰(zhàn)略高度,2006年5月,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)天津?yàn)I海新區(qū)為全國(guó)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),根據(jù)天津的實(shí)際情況,進(jìn)行重大改革。2007年10月,黨的十七大報(bào)告再一次提到天津?yàn)I海新區(qū)行政管理體制改革的目標(biāo)與重要性。2008年3月,國(guó)務(wù)院對(duì)新區(qū)的配套改革方案作出重要批復(fù),明確要求將行政管理體制

31、改革作為工作的重點(diǎn)。2009年國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)天津市調(diào)整行政區(qū)劃的方案,撤銷大港、塘沽、漢沽三個(gè)行政區(qū)的行政建制,成立濱海新區(qū)政府。下面闡述一下天津?yàn)I海新區(qū)行政協(xié)調(diào)模式的特點(diǎn)。 </p><p>  第一,行政體系重構(gòu)。此次行政改革以精簡(jiǎn)、高效為原則,貫徹了中央大部制改革精神。塘沽、漢沽、大港三個(gè)行政區(qū)被撤消后,成立了新區(qū)政府,行政編制大幅減少。濱海新區(qū)的行政層級(jí)由三級(jí)變?yōu)閮杉?jí),新區(qū)政府直接對(duì)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行管理。在

32、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上也貫徹了上述原則,以提高行政效率為出發(fā)點(diǎn),成立了19個(gè)機(jī)構(gòu),這應(yīng)該是國(guó)內(nèi)政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的典范。[9]由于濱海新區(qū)屬于國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū),管委會(huì)仍然與新區(qū)政府并存,但管委會(huì)的功能有所改變,限制或壓縮了它對(duì)具體事務(wù)的管理功能,加強(qiáng)了它的統(tǒng)籌規(guī)劃功能和組織領(lǐng)導(dǎo)功能。 </p><p>  第二,經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和社會(huì)管理功能分離。天津?yàn)I海新區(qū)本次行政改革的亮點(diǎn)就是成立了城區(qū)管委會(huì)與功能區(qū)管委會(huì),作為新區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)?!?/p>

33、天津?yàn)I海新區(qū)條例》賦予兩個(gè)管委會(huì)不同的角色,承擔(dān)不同的功能。城區(qū)管委會(huì)主要負(fù)責(zé)為塘沽、漢沽、大港三大城區(qū)提供公共服務(wù),進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)管理。功能區(qū)管委的功能定位于推動(dòng)新區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,主要負(fù)責(zé)整合天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、天津保稅區(qū)以及天津港三大功能區(qū)的優(yōu)勢(shì),聚焦產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。濱海新區(qū)開(kāi)創(chuàng)了新區(qū)政府全方位統(tǒng)籌、功能區(qū)管委抓經(jīng)濟(jì)、城區(qū)管委抓社會(huì)管理的協(xié)同模式。[10] </p><p>  第三,新區(qū)自主權(quán)擴(kuò)大

34、。天津?yàn)I海新區(qū)是我國(guó)第二個(gè)綜合配套改革的試驗(yàn)區(qū),為了能夠開(kāi)創(chuàng)其他地區(qū)可以借鑒的區(qū)域發(fā)展模式,濱海新區(qū)被賦予了很大的自主權(quán),形成了“新區(qū)事新區(qū)辦”的制度。濱海新區(qū)的自主權(quán)主要體現(xiàn)在:新區(qū)原則上對(duì)天津市的權(quán)限范圍之內(nèi)的所有事項(xiàng)有自主決定權(quán);在行政報(bào)批方面,天津市的職能部門無(wú)權(quán)要求新區(qū)報(bào)送需要國(guó)家審批的事項(xiàng);天津市行政審批部門將部分行政審批事項(xiàng)下放給新區(qū),同時(shí)擴(kuò)大新區(qū)行政審批權(quán)限。新區(qū)的“無(wú)縫隙”的行政審批體系完善后,新區(qū)政府、管委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街

35、道之間的有效互動(dòng)就會(huì)實(shí)現(xiàn)。 </p><p>  總體上講,濱海新區(qū)的行政合并區(qū)域發(fā)展模式為其他區(qū)域一體化發(fā)展和政府協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)提供了一個(gè)的范例。當(dāng)然,由于功能區(qū)和城區(qū)的地域界限不明等歷史遺留問(wèn)題的存在,這種行政合并模式能否達(dá)到預(yù)期效果還需經(jīng)過(guò)歷史的考驗(yàn)。 </p><p>  3 國(guó)內(nèi)外區(qū)域發(fā)展中政府協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒 </p><p>  通過(guò)上面的分析,我

36、們發(fā)現(xiàn),國(guó)內(nèi)外區(qū)域一體化中行政協(xié)調(diào)的模式既存在一定的差異,也存在許多共性。我們應(yīng)對(duì)這些模式做出比較和總結(jié),發(fā)現(xiàn)它們的長(zhǎng)處和缺陷,為我國(guó)的區(qū)域發(fā)展及行政協(xié)調(diào)提供一定的借鑒。 </p><p>  第一,注重區(qū)域整體規(guī)劃的制定。無(wú)論從哪個(gè)角度分析,區(qū)域的一體化發(fā)展都需建立在對(duì)區(qū)域整體發(fā)展科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上。在上面的論述中,我們看到不論是國(guó)內(nèi)的還是國(guó)外的區(qū)域發(fā)展都十分重視整體的規(guī)劃。整體規(guī)劃一般會(huì)對(duì)區(qū)域發(fā)展的總目標(biāo)、雙方

37、或多方合作的原則、合作意向、重大區(qū)域問(wèn)題的處理做出規(guī)劃。因此,整體規(guī)劃是政府協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ),也是它們的合作意向轉(zhuǎn)化為合作實(shí)踐的關(guān)鍵。由于法律文化和地方自治傳統(tǒng)的不同,國(guó)外的地方政府一般擁有法定自主權(quán),合作雙方或者多方可以通過(guò)平等對(duì)話來(lái)制定區(qū)域整體規(guī)劃;而我國(guó)地方自治權(quán)有限,區(qū)域整體規(guī)劃一般是中央或上級(jí)政府根據(jù)國(guó)家或地區(qū)的整體布局制定的,這使得區(qū)域規(guī)劃可能脫離當(dāng)?shù)氐木唧w實(shí)際。因此,我國(guó)在制定區(qū)域整體規(guī)劃時(shí),應(yīng)賦予合作方政府一定的自主權(quán)。

38、</p><p>  第二,吸納多元主體的參與。區(qū)域合作發(fā)展一方面需要參與方政府的積極引導(dǎo)和參與,更需要吸納非政府或非官方組織、企業(yè)家聯(lián)盟、各個(gè)領(lǐng)域的專家的加入。日本中心指導(dǎo)模式中的關(guān)西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)和我國(guó)的廣佛同城化模式中的“廣州·佛山區(qū)域合作發(fā)展論壇”都鼓勵(lì)多元主體的參與。和政府制定政策的官方角度不同,眾多領(lǐng)域的多元主體考慮問(wèn)題從民間角度出發(fā),他們更了解社會(huì)不同領(lǐng)域、不同層次對(duì)社會(huì)的需求。通過(guò)多元主體的

39、集思廣益,社會(huì)各方的利益在政府協(xié)調(diào)機(jī)制中得到兼顧和平衡,使得區(qū)域發(fā)展的政策將趨于科學(xué),區(qū)域政府協(xié)調(diào)機(jī)制將趨于完善。鼓勵(lì)多元主體參與和實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理多元化也符合當(dāng)前行政管理發(fā)展的趨勢(shì)。   第三,明確界定區(qū)域內(nèi)各政府的職能。由于歐美國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較發(fā)達(dá),政府對(duì)市場(chǎng)很少干預(yù),即使干預(yù)也多使用經(jīng)濟(jì)或法律手段,而不使用投資手段,因此區(qū)域內(nèi)政府間的協(xié)調(diào)多集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融、法律等領(lǐng)域,政府協(xié)調(diào)機(jī)制能完成政策、規(guī)則的對(duì)接就可以了,政府的職

40、能比較容易界定。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步不久,市場(chǎng)與政府的職能互有交叉,加之政府經(jīng)常通過(guò)投資手段干預(yù)經(jīng)濟(jì),因此,國(guó)內(nèi)的政府協(xié)調(diào)機(jī)制在實(shí)現(xiàn)政策、規(guī)則的對(duì)接的同時(shí),還要協(xié)調(diào)政府的投資</p><p>  第四,完善區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制。完善區(qū)域一體化發(fā)展,離不開(kāi)法律的支撐;同樣區(qū)域政府協(xié)調(diào)體制的構(gòu)建也離不開(kāi)法律的保障;關(guān)于促進(jìn)區(qū)域一體化的各種合作框架、協(xié)議、政府的職能和權(quán)利最終需要以法律的形式進(jìn)行固定。區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)

41、建包含兩個(gè)含義:一是制定適用于本區(qū)域的區(qū)域法,因?yàn)閮H靠領(lǐng)導(dǎo)對(duì)話、磋商并不能真正解決區(qū)域內(nèi)不同利益群體的沖突,行政協(xié)調(diào)需要區(qū)域法支撐。日本的《首都圈整備法》、我國(guó)天津?yàn)I海新區(qū)的《天津?yàn)I海新區(qū)條例》都對(duì)政府協(xié)調(diào)工作的開(kāi)展起了保障作用。二是設(shè)立專門的立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)域內(nèi)地方性法規(guī)的制定進(jìn)行協(xié)調(diào),確保區(qū)域立法內(nèi)容的不沖突以及立法資源的共享。在這個(gè)問(wèn)題上,我國(guó)的理論研究和實(shí)踐都應(yīng)有重大突破,以順應(yīng)政府協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)展的趨勢(shì)。 </p>

42、<p>  除此之外,國(guó)內(nèi)外政府協(xié)調(diào)機(jī)制還有許多其他可借鑒的經(jīng)驗(yàn),如完善行政契約機(jī)制、構(gòu)建多層次的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等。但嚴(yán)格來(lái)講,在政府協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建和完善進(jìn)程中并沒(méi)有適用于全國(guó)各地各區(qū)域的萬(wàn)能準(zhǔn)則,區(qū)域不同,時(shí)期不同,需要解決的問(wèn)題不同,區(qū)域一體化的模式和行政協(xié)調(diào)機(jī)制也不會(huì)相同。我們應(yīng)在借鑒域內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),立足本國(guó)本區(qū)域的現(xiàn)實(shí),選擇最適合的政府協(xié)調(diào)模式,和衷共濟(jì),協(xié)同發(fā)展。 </p><p><b&

43、gt;  參考文獻(xiàn): </b></p><p>  [1]龔果.國(guó)內(nèi)外典型城市群發(fā)展中的政府協(xié)調(diào)機(jī)制評(píng)述[J].湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2009(03) :18. </p><p>  [2] [3]黃勇.美國(guó)大都市區(qū)發(fā)展和管理 [J].浙江社會(huì)科學(xué),2001(03) :35. </p><p>  [4]譚縱波.東京大城市圈的形成、問(wèn)題與對(duì)策—— 對(duì)北京的啟

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