行政事業(yè)與企業(yè)內(nèi)部控制差異分析及建議

1、<p>　　行政事業(yè)與企業(yè)內(nèi)部控制差異分析及建議</p><p><b>　　【文章摘要】 </b></p><p>　　行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制沒有形成規(guī)范，主要體現(xiàn)在近年行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)合法性總體上雖然得到不斷提升，但仍存在管理制度設(shè)計(jì)不完善的情況。本文試圖通過行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制的差異對(duì)比，并在分析行政事業(yè)單位內(nèi)控中

2、的案例基礎(chǔ)上，提出建立完善的內(nèi)部組織架構(gòu)和加大對(duì)行政事業(yè)單位非資金與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的內(nèi)控規(guī)范來不斷完善行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建議。 </p><p><b>　　【關(guān)鍵詞】 </b></p><p>　　內(nèi)部控制；差異；案例分析；建議 </p><p>　　1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的出臺(tái)背景 </p><p>　　隨著我國

3、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，行政事業(yè)單位所掌握的資源與資金越來越多，而行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制沒有形成規(guī)范，主要體現(xiàn)在近年行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)合法性總體上得到不斷提升，但仍存在管理制度設(shè)計(jì)不完善，實(shí)際執(zhí)行不到位，監(jiān)督走過場等問題。具體表現(xiàn)為有些單位經(jīng)濟(jì)管理混亂，缺乏內(nèi)部控制，造成資產(chǎn)損失浪費(fèi)；有些單位利用虛假發(fā)票或掩蓋不合規(guī)支出，或套取資金，設(shè)立“小金庫”；更有甚者采用“白條抵庫”、虛構(gòu)業(yè)務(wù)等方式貪污挪用財(cái)政資金。此外，出借銀行賬戶

4、、違規(guī)處置國有資產(chǎn)、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自對(duì)外簽訂經(jīng)濟(jì)合同等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。正是在這個(gè)背景之下，為解決以上行政事業(yè)單位中存在的問題，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，因此有必要在全國范圍內(nèi)通過建立健全內(nèi)部控制制度，來堵塞漏洞、消除隱患，防范行政事業(yè)單位的重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。 </p><p>　　2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制的差異 </p><p>

5、　　從內(nèi)容上分析，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范一共六章，65條，包括總則、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督、附則。其中業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制六個(gè)方面。在企業(yè)內(nèi)部控制方面2008年財(cái)政部印發(fā)了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，2010年財(cái)政部繼而又印發(fā)了《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》、《企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》、《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》，以企業(yè)內(nèi)部控

6、制基本規(guī)范為例，企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引一共18號(hào)，包括組織架構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、社會(huì)責(zé)任、企業(yè)文化、資金活動(dòng)、采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、銷售業(yè)務(wù)、研究與開發(fā)、工程項(xiàng)目、擔(dān)保業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)外包、財(cái)務(wù)報(bào)告、全面預(yù)算、合同管理、內(nèi)部消息傳遞、信息系統(tǒng)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相比企業(yè)內(nèi)部控制，在發(fā)布的時(shí)間上相差3年，而且企業(yè)的內(nèi)部控制發(fā)布了相關(guān)的應(yīng)用指引。同時(shí)在內(nèi)控的內(nèi)容上有較大的差異，例如： </p><p>　　2.1企業(yè)內(nèi)部

7、控制有著完善的組織機(jī)構(gòu)，是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。對(duì)于行政事業(yè)單位沒有企業(yè)那么復(fù)雜和完善的組織機(jī)構(gòu)，不能在組織架構(gòu)的層面實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的內(nèi)部牽制和監(jiān)督。 </p><p>　　2.2行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。企業(yè)內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法

8、合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營效率和效果、促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。 </p><p>　　2.3企業(yè)對(duì)于內(nèi)控的評(píng)價(jià)和審計(jì)有專門的指引進(jìn)行規(guī)范，行政事業(yè)單位只是在內(nèi)部控制規(guī)范文本內(nèi)進(jìn)行了闡述。 </p><p>　　造成行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度與企業(yè)存在的差異主要是以下原因：一是行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)復(fù)雜性與企業(yè)有較大的區(qū)別，例如在業(yè)務(wù)的種類和側(cè)重點(diǎn)上均有很大的區(qū)別；二是外

9、部環(huán)境對(duì)行政事業(yè)單位和企業(yè)的期望和要求不一致，例如上市公司要面對(duì)證交所和廣大股民的各種期望和要求，如果達(dá)不到將會(huì)面臨停牌的風(fēng)險(xiǎn)；三是行政事業(yè)單位的組織目標(biāo)與企業(yè)也有也大的差距，行政事業(yè)單位目標(biāo)主要是如何提供有效的服務(wù)，企業(yè)的目標(biāo)主要是在于獲取利潤，給股東最大的回報(bào)。 </p><p>　　3 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的案例分析 </p><p>　　行政事業(yè)單位內(nèi)部控制偏重于對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部

10、的資金和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來進(jìn)行控制，對(duì)于自身的權(quán)力，包括審批權(quán)等控制相對(duì)偏弱，通過以下兩個(gè)案件來進(jìn)行分析： </p><p>　　案件一：原鐵道部天價(jià)宣傳片指的是《中國鐵路》形象宣傳片，是2010年第七屆世界高鐵大會(huì)開幕式影片，回顧與總結(jié)了中國鐵路近幾十年的成就。導(dǎo)演是張藝謀，但整個(gè)宣傳片卻看不到張藝謀電影的影子，整個(gè)5分鐘的視屏全部都是各種奔馳的列車，從早上到晚上、從北京到上海。但根據(jù)國家審計(jì)署的公布了2011年度財(cái)政

11、支出情況，報(bào)告顯示，鐵道部在未按規(guī)定公開招標(biāo)的情況下，投資1850萬元。參與宣傳片拍攝內(nèi)部人士透露，除張藝謀收取250萬元酬勞（稅后）外，該宣傳片實(shí)際制作費(fèi)（含稅）也就六七百萬，剩余700余萬元被拿了回扣。該人士還稱，北京新時(shí)刻影視文化發(fā)展有限公司做了1850萬元的假賬，鐵道部和有關(guān)部門正在嚴(yán)查此事。2012年7月上旬，曾擔(dān)任鐵道部宣傳部宣傳處處長、現(xiàn)任鐵道部文聯(lián)副秘書長的陳宜涵進(jìn)入檢方視線。7月中旬，陳宜涵與其丈夫、鐵道部運(yùn)輸局車輛部

12、副主任劉瑞揚(yáng)因該宣傳片事件被相關(guān)部門帶走調(diào)查。 </p><p>　　案件二：2006 年 12 月 28 日，已經(jīng)卸任 1 年零 6 個(gè)月的原國家食品藥品監(jiān)督管理局（簡稱國家藥監(jiān)局）局長鄭筱萸，因涉嫌收受賄賂，被中紀(jì)委“雙規(guī)”。2007年原國家藥監(jiān)局局長鄭筱萸被北京市高級(jí)人民法院以受賄罪、玩忽職守罪判處死刑，剝奪政治權(quán)利終身；原國家藥監(jiān)局醫(yī)療器械司司長郝和平被北京市高級(jí)人民法院以受賄罪和非法持有槍支罪判處 15

13、 年有期徒刑；原國家藥監(jiān)局藥品注冊司司長曹文莊被北京市高級(jí)人民法院以受賄罪和玩忽職守罪判處死緩等等。新上市藥品的批文證書能否拿到手，不在于新藥、仿制藥本身的價(jià)值，而在于關(guān)系是否疏通和拿錢是否足夠多。原國家藥監(jiān)局對(duì)“新藥”準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行松綁，一時(shí)間符合開辦制藥廠條件的企業(yè)急劇增多。由于仿制藥過多，常常出現(xiàn)十幾家甚至幾十家企業(yè)爭奪一個(gè)批文。到底誰最終能夠拿到批文，完全取決于官員們的審批大筆。原國家藥監(jiān)局腐敗窩案，暴露出的實(shí)際上是整個(gè)藥品審批領(lǐng)

14、域的“黑洞”。 　　從以上兩個(gè)案件可以看到這是行政事業(yè)單位缺乏內(nèi)部控制的典型，是導(dǎo)致出現(xiàn)腐敗的直接原因之一。從內(nèi)部控制的角度又有區(qū)別，鐵道部天價(jià)廣告案是利用鐵道部自身的財(cái)政預(yù)算來進(jìn)行暗箱操作，索取回扣，缺乏行政事</p><p>　　而原國家藥監(jiān)局的案件與原鐵道部的案件是不一樣的，原國家藥監(jiān)局局長及其他官員所涉及的資金不是直接來自于本單位的財(cái)政資金或自有資金，而僅僅是工作中所掌握的審批權(quán)限，是通過權(quán)力尋租的方式

15、來進(jìn)行腐敗的，其腐敗的資金來源不在行政事業(yè)單位內(nèi)部，想通過資金使用管理等各個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制很難達(dá)到防止腐敗的目的，加大了內(nèi)控的困難。 </p><p>　　4 對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議 </p><p>　　一是建立完善的內(nèi)部組織架構(gòu)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)自身建立完善的組織架構(gòu)，來滿足內(nèi)部控制的需要。目前行政事業(yè)單位的行政領(lǐng)導(dǎo)和黨委領(lǐng)導(dǎo)往往是集于一身，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也沒有完全的分開。建議各行

16、政事業(yè)單位在組織架構(gòu)上實(shí)現(xiàn)黨委與行政的人員和機(jī)構(gòu)真正獨(dú)立和相互制約，形成類似于企業(yè)董事會(huì)和經(jīng)理層的關(guān)系，從根本上解決行政事業(yè)單位內(nèi)部的相互制約和監(jiān)督不足。 </p><p>　　二是加大對(duì)行政事業(yè)單位非資金與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的內(nèi)控規(guī)范。目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對(duì)于單位本身的資金與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的控制比較到位，但是絕大多數(shù)行政事業(yè)單位都有審批權(quán)，都是代表政府或受委托在進(jìn)行行政管理，而這些業(yè)務(wù)往往比某個(gè)行政事業(yè)單位的資金及

17、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更為重要。建議行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要專門針對(duì)審批權(quán)等資金與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以外的業(yè)務(wù)制定相應(yīng)的控制規(guī)范。 </p><p>　　三是加大行政事業(yè)單位各項(xiàng)內(nèi)部業(yè)務(wù)的公開力度。內(nèi)部控制是提高行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)管理水平的有效措施和方法，同時(shí)將行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公開。目前中央與地方的預(yù)算單位都實(shí)現(xiàn)了部門預(yù)算的公開，部分行政事業(yè)單位的三公經(jīng)費(fèi)也實(shí)現(xiàn)了公開，在社會(huì)上產(chǎn)生了很大的反響。在行政事業(yè)單位內(nèi)部還有很多除

18、了預(yù)算及三公經(jīng)費(fèi)之外的業(yè)務(wù)都可以進(jìn)行公開。建議各行政事業(yè)單位探索業(yè)務(wù)公開各種形式，可以在單位內(nèi)部或系統(tǒng)內(nèi)部，通過網(wǎng)絡(luò)或會(huì)議的形式，真正實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部的全員監(jiān)督與控制，減少舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。 </p><p><b>　　【參考文獻(xiàn)】 </b></p><p>　　[1]宋莉.淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)[D].中國論文下載中心，2011.7 </p>&l