城鄉(xiāng)結合部農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的路徑選擇與機制設計

1、<p>　　城鄉(xiāng)結合部農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的路徑選擇與機制設計</p><p>　　北京市海淀區(qū)東升鎮(zhèn)以集體經(jīng)濟組織為主體自主開發(fā)集體建設用地，建設中關村東升科技園，統(tǒng)籌解決農(nóng)民安置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地開發(fā)、環(huán)境改善等問題，實現(xiàn)了北京市“十二五”規(guī)劃中提出的“率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，率先形成創(chuàng)新驅動格局”的“兩個率先”的有機統(tǒng)一，對于探索農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化路徑選擇與機制設計提供了可貴的實踐經(jīng)驗。 <

2、;/p><p><b>　　一、案例介紹 </b></p><p>　　東升鎮(zhèn)位于海淀區(qū)東部，整個鄉(xiāng)域南至西直門，北至西三旗，東與朝陽區(qū)相連，西以中關村大街為界，鄉(xiāng)域總面積54.6平方公里。全鄉(xiāng)現(xiàn)有集體土地約14400畝，僅占鄉(xiāng)域面積的17.6%。東升鎮(zhèn)股份經(jīng)濟合作總社下轄七家村級分社和三個鄉(xiāng)級分社。東升科技園位于海淀、朝陽和昌平三地交界的小營村，由博展股份經(jīng)濟合作社為主

3、體開發(fā)建設。具體做法： </p><p>　?。ㄒ唬┳灾鏖_發(fā)集體建設用地 </p><p>　　東升科技園建設項目是在原首規(guī)委批準的《東升鄉(xiāng)小營搬遷企業(yè)工程》項目基礎上，按照建設高科技園區(qū)的要求重新規(guī)劃、改建的。園區(qū)一期項目用地過去是東升鎮(zhèn)鍋爐廠、印刷廠、拔絲廠等鄉(xiāng)鎮(zhèn)老工業(yè)企業(yè)的所在地，原規(guī)劃該片地區(qū)為工業(yè)小區(qū)，擬將分散的城區(qū)內(nèi)的東升鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)全部搬遷至此。隨著中關村核心區(qū)建設步伐的加快，

4、高投入、高能耗、高污染、低產(chǎn)出的傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)老工業(yè)企業(yè)已不再符合區(qū)域發(fā)展定位。2009年，東升鎮(zhèn)重新定位該地區(qū)發(fā)展遠景規(guī)劃，關閉鄉(xiāng)鎮(zhèn)老工業(yè)企業(yè)，先期騰退、整合出產(chǎn)業(yè)用地120多畝，利用上述集體自有用地規(guī)劃建設高科技產(chǎn)業(yè)園。東升科技園保留集體建設用地產(chǎn)權性質不變，形成了“自主投資、自主建設、自主管理”的發(fā)展模式。園區(qū)規(guī)劃總占地面積約1000畝，規(guī)劃總建筑面積約120萬平方米，所用土地均為東升鎮(zhèn)集體建設用地，最初規(guī)劃分兩期建設。一期占地面積30

5、0畝（其中，經(jīng)過規(guī)劃調(diào)整，將園區(qū)周邊200畝垃圾堆放場統(tǒng)籌納入科技園建設范圍），建筑面積16萬平方米。目前，一期工程已建設完成，由集體經(jīng)濟組織投資5億元，于2010年投入使用，二期規(guī)劃項目共有回遷安置房、集體產(chǎn)業(yè)園、土地一級開發(fā)三個子項目，現(xiàn)已完成拆遷任務，正處于</p><p>　　（二）建立農(nóng)民與園區(qū)的利益連接機制 </p><p>　　從2002年起，東升鎮(zhèn)開始啟動集體資產(chǎn)改制工作，

6、并采取了“先村后鄉(xiāng)”的改制程序。截止到2008年，東升鎮(zhèn)陸續(xù)完成了小營村等七個村級集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革工作。2009年，東升鎮(zhèn)對鄉(xiāng)級直屬企業(yè)進行產(chǎn)權制度改革，在3個新組建專業(yè)公司的基礎上，成立了3個股份合作社，確立了股份社對鄉(xiāng)集體資產(chǎn)的所有者代表地位，并將集體資產(chǎn)量化到農(nóng)民個人。其中，東升博展股份經(jīng)濟合作社主要從事科技物業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，采用集體開發(fā)、自主運營的開發(fā)模式，投資建設東升科技園，成為農(nóng)民與園區(qū)的利益連接載體?？萍紙@解決了本地農(nóng)

7、村勞動力200余人的就業(yè)，安置鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工超過280人。2011年，園區(qū)總產(chǎn)值30億元，上繳地方稅收達3億元，為集體經(jīng)濟組織創(chuàng)收6700多萬元，農(nóng)民分紅達1400萬，人均分紅1.7萬元。 </p><p>　?。ㄈ┱块T給予了重要支持 </p><p>　　東升科技園的發(fā)展模式得到市主要領導的充分肯定。面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)做科技園缺乏經(jīng)驗、服務專業(yè)化水平較低，特別是法律制度等方面的限制，東升鎮(zhèn)“借

8、助外力”，向市發(fā)改委、海淀園、投促局等政府部門請教科技政策；技術平臺搭建方面，借助海淀區(qū)孵化共同體共享全區(qū)的公共技術平臺，與清華工業(yè)開發(fā)研究院合作建設科研成果展示平臺等。市、區(qū)，特別鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨委及政府部門，在東升科技園建設過程中發(fā)揮了積極有效的推動作用，實現(xiàn)了一系列政策上的突破和創(chuàng)新。 </p><p><b>　　二、案例分析 </b></p><p>　?。ㄒ唬┩?/p>

9、過集體土地開發(fā)參與城鎮(zhèn)建設具有一般性意義 </p><p>　　由于社會保障、就業(yè)等一系列制度尚不完善，農(nóng)民“農(nóng)轉非”后的戶籍身份改變不能代表城鎮(zhèn)化的最終實現(xiàn)，讓農(nóng)民牢牢掌握集體土地資源，不斷擴大集體經(jīng)濟規(guī)模來解決失地農(nóng)民就業(yè)，籌措轉工留用人員的工資、保險、福利等費用，是農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的關鍵。農(nóng)民作為主體參與園區(qū)建設，一是有利于增加土地供給，可以緩解城市土地資源緊缺矛盾，提高集體建設用地使用效率。二是有利于降低開

10、發(fā)成本，可以減少傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)關停、下崗人員安置、房屋土地騰退、周邊環(huán)境整治過程中的種種矛盾，縮短建設周期、降低建設成本。三是有利于維護社會穩(wěn)定。土地保持集體產(chǎn)權不變，農(nóng)民可以長期分享土地增值收益，減少城市建設中的征地拆遷爭端引發(fā)的各類社會矛盾。 </p><p>　?。ǘ┺r(nóng)村產(chǎn)權制度改革明晰了農(nóng)民與集體的關系 </p><p>　　農(nóng)村產(chǎn)權制度改革完成后，讓農(nóng)民帶著股權參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，保

11、障了農(nóng)民土地非農(nóng)化后對土地收益的分享，使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利得到了切實的尊重和保護。通過“資產(chǎn)變股權，農(nóng)民當股東”，實現(xiàn)了集體資產(chǎn)由共同共有到按份共有的歷史性變革，明晰了集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的產(chǎn)權關系，健全了法人治理結構，為擴大基層民主、實施監(jiān)督制約、防止集體資產(chǎn)流失、維護農(nóng)民權益提供了機制保證。 </p><p>　　（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展仍然面臨著法律障礙 </p><p>　　當前矛盾焦點

12、在于不能辦理正式的房產(chǎn)證。按照目前法律規(guī)定，集體建設用地必須轉為國有，才能進入二級市場流轉。在沒有進行土地變性的情況下，集體土地沒有國有土地使用權證，拿不到房產(chǎn)證，影響到企業(yè)經(jīng)營、工商登記、稅收管理、融資抵押以及公共服務等一系列問題，既限制了入園企業(yè)的質量提升，又限制了周邊土地建設的綜合配套。此外，由于集體土地性質的局限，園區(qū)二期立項審批進展緩慢。隨著園區(qū)的進一步發(fā)展，集體土地不能與國有土地獲得同等待遇的問題將日益突出。 </p&

13、gt;<p><b>　　三、案例啟示 </b></p><p>　　城鄉(xiāng)二元結構體制和傳統(tǒng)的農(nóng)村集體所有制是中國特色城鎮(zhèn)化道路帶有的兩大制度特征，也是城鎮(zhèn)化進程所面臨的最主要的兩個制度性約束：一方面，城鄉(xiāng)二元結構體制下導致了要素市場的城鄉(xiāng)分割，形成了城鄉(xiāng)之間的矛盾；另一方面，進城農(nóng)民與村集體的產(chǎn)權關系無法厘清，無法有效處置在農(nóng)村的集體資產(chǎn)，形成了農(nóng)民與集體之間的矛盾。破解以上

14、兩個制度約束，需要深化經(jīng)濟體制改革。由于法制化進程滯后，又帶來改革與法制建設之間的矛盾。東升科技園的實踐經(jīng)驗集中折射出了農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化進程中需要破解的以上三類矛盾，為我們探索農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化路徑選擇與機制設計提供了重要啟示。 </p><p>　?。ㄒ唬┢瞥青l(xiāng)二元結構體制是探索農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化道路的基本路徑選擇 </p><p>　　構建新型城鄉(xiāng)關系，根本是解決農(nóng)民與鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的土地發(fā)

15、展權問題。黨的十八大提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)“問題的根本途徑，提出要發(fā)展壯大集體經(jīng)濟實力。農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的基本路徑就是利用集體土地參與城鎮(zhèn)建設?，F(xiàn)行制度是，土地市場上農(nóng)民集體土地無法直接入市，金融市場上集體土地無法抵押融資，勞動力市場上農(nóng)業(yè)戶籍人口無法充分享受城鎮(zhèn)社保等公共服務。建議按照城鄉(xiāng)要素市場一體化的方向和要求，在征用集體土地時，留出一定比例的建設用地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主開發(fā)，支持農(nóng)民在自有產(chǎn)業(yè)用地上進行項目建設，以出租

16、或自營等方式使用，實現(xiàn)同地、同權、同價。 </p><p>　?。ǘ┺r(nóng)村產(chǎn)權制度改革是推進農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的重要機制設計 </p><p>　　長期以來傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織由于產(chǎn)權不清晰容易形成內(nèi)部人控制，導致集體資產(chǎn)流失，農(nóng)民利益受損。農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化不僅需要解決集體經(jīng)濟發(fā)展問題，還需要解決農(nóng)民如何分享集體經(jīng)濟發(fā)展成果的問題，實質是要實現(xiàn)農(nóng)民的利益主體地位。方向是探索集體經(jīng)濟新的有效實現(xiàn)形式，

17、加快推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，增強農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權權能，讓農(nóng)民帶資進城。具體措施是按照股份合作制原則，建立產(chǎn)權清晰的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。 </p><p>　　（三）要實現(xiàn)改革與法制化進程的同步性 </p><p>　　改革是突破城鄉(xiāng)二元結構體制和傳統(tǒng)農(nóng)村集體所有制、推進農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的基本手段。建議重點解決兩個法制問題：一是全國人大盡快完成土地管理法修正案草案審議工作，允許農(nóng)村集體建設用地

18、入市，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同地同權同價；二是出臺全國性的“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法”。參照浙江、廣東各地頒布的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的專門法律文件，為集體經(jīng)濟快速健康可持續(xù)發(fā)展提供有力的法律保障。北京可分三步走：第一步，先在《集體資產(chǎn)管理條例》中明確集體經(jīng)濟組織的主體地位；第二步，參照其他先行省市經(jīng)驗，先從地方立法角度，出臺《北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》；第三步，待出臺全國性的集體經(jīng)濟組織法律時，對本市條例做進一步的修改和完善。 </p>&