淺談公共信息資源商品化的成因與對(duì)策分析

1、<p>　　淺談公共信息資源商品化的成因與對(duì)策分析</p><p>　　論文關(guān)鍵詞：公共信息資源 商品化 原因 對(duì)策 </p><p>　　論文摘要：公共信息資源商品化問(wèn)題，不僅涉及公共信息資源管理的范疇，還涉及到社會(huì)的公平、公正。針對(duì)越來(lái)越多的公共信息資源的商品化的現(xiàn)象，本文分析公共信息資源商品化的形成的原因，并提出相應(yīng)的對(duì)策與解決辦法。 </p><

2、p>　　公共信息資源主要是針對(duì)私人信息資源而言的一種資源類(lèi)型。私人信息資源一般是指由私人生產(chǎn)和提供的信息資源，其生產(chǎn)成本由私人承擔(dān)，并采取等價(jià)交換的市場(chǎng)供給方式，即采取“誰(shuí)付費(fèi)誰(shuí)利用”的供給方式。而公共信息資源一般是指政府為了維護(hù)公共利益和社會(huì)公平而向公眾提供的信息資源。由于公共信息資源與公共問(wèn)題密切相關(guān)，所以通常我們認(rèn)為，公共信息資源事實(shí)上反映的是社會(huì)公共問(wèn)題，是涉及全體社會(huì)公眾真實(shí)利益和需要的一系列活動(dòng)及結(jié)果的信息，其基本內(nèi)涵

3、主要取決于社會(huì)公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇。在邏輯上，凡與公共利益密切相關(guān)，與公共政策制定、相應(yīng)的制度安排及一切相關(guān)的政策執(zhí)行和事物的信息均可以納人公共信息資源的范疇。 </p><p>　　近些年來(lái)，公共信息資源商品化引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題不斷增多，引起了各界學(xué)者的普遍關(guān)注。有的學(xué)者把這種濫用現(xiàn)象定義為“公共信息資源領(lǐng)域的“公有私化”、“公有虛化”以及“公有私用”等，也有的學(xué)者則定義為“公共信息資源的私有化”無(wú)論是把信息

4、濫用歸為哪一種解釋?zhuān)捎诠残畔①Y源即是公共的信息又是特殊的資源，同時(shí)又是公共產(chǎn)品的多重特性，因此我們應(yīng)該從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)的多個(gè)角度來(lái)思考與解釋這個(gè)現(xiàn)象。 </p><p>　　1公共信息資源商品化現(xiàn)象案例 </p><p>　　以下是一些公共信息資源商品化的典型的案例，從中我figf~,發(fā)現(xiàn)我國(guó)各個(gè)領(lǐng)域公共信息資源商品化現(xiàn)象的泛濫程度。 </p><p

5、>　　1．1以政府為代表的公共事業(yè)單位利用職權(quán)將公共信息資源商品化’ </p><p>　　(1)某市公安局就曾將公安人口信息管理系統(tǒng)中的有關(guān)數(shù)據(jù)向中國(guó)移動(dòng)和中國(guó)聯(lián)通等單位出售，上述單位每賣(mài)出一個(gè)手機(jī)號(hào)碼，就需要到該公安局核實(shí)買(mǎi)主所提供的信息是否準(zhǔn)確，而每查詢(xún)一條人口基礎(chǔ)信息，就需要向該公安局繳納5元查詢(xún)費(fèi)用。 </p><p>　　(2)地方高招辦把考生的考試成績(jī)和個(gè)人信息“賣(mài)”給

6、電信企業(yè)或民辦高校以取得謀利。如2003年，江蘇省高招辦以招標(biāo)方式、以120萬(wàn)元的價(jià)格把普通高校高考及全省成人高考考分查詢(xún)和錄取信息的發(fā)布權(quán)“賣(mài)”給了江蘇電信。這樣，只有付費(fèi)(電話費(fèi)、短信費(fèi)等)的考生才能查詢(xún)到自己的考分。同時(shí)很多普通民辦高校為了獲取更多的生源，通常的辦法是區(qū)各地高招辦買(mǎi)線下生的個(gè)人信息與聯(lián)系方式，以招到更多的考生。 </p><p>　　1．2以新聞媒體為代表的準(zhǔn)公共信息資源的商品化 </

7、p><p>　　(1)2002年12月底，負(fù)責(zé)發(fā)掘江蘇測(cè)陽(yáng)一座大型漢墓工作的南京博物院，將此次考古發(fā)掘報(bào)道權(quán)進(jìn)行“有償轉(zhuǎn)讓”，江蘇衛(wèi)視和《南京晨報(bào)》各以1O萬(wàn)元的價(jià)格買(mǎi)斷了這一報(bào)道權(quán)。 </p><p>　　(2)2001年3月11日上午，杭州雷峰塔地宮發(fā)掘，各媒體記者紛至沓來(lái)。但絕大多數(shù)記者只能作“壁觀”，因?yàn)榭脊挪块T(mén)已將現(xiàn)場(chǎng)直播權(quán)賣(mài)給了當(dāng)?shù)氐恼憬耙曃幕l道，其他媒體的記者只得從電視實(shí)況轉(zhuǎn)

8、播中了解發(fā)掘進(jìn)程。 </p><p>　　1．3特殊行業(yè)企業(yè)利用壟斷地位與行業(yè)便利將公共信息資源商品化 </p><p>　　(1)在旅游勝地杭州，盡管有民航售票處、國(guó)旅、青旅、航空國(guó)旅等1O多家票務(wù)公司，但在查詢(xún)時(shí)你若說(shuō)不出具體票務(wù)公司的名稱(chēng)，114臺(tái)就會(huì)告訴你民航杭州售票處或浙江經(jīng)貿(mào)票務(wù)公司的電話。據(jù)說(shuō)，這是因?yàn)楹贾?14臺(tái)開(kāi)展了“行業(yè)優(yōu)先報(bào)號(hào)”活動(dòng)，而要享有這一優(yōu)先報(bào)號(hào)服務(wù)，客戶必須

9、每個(gè)月向電信114查號(hào)臺(tái)繳納1000多元的費(fèi)用。 </p><p>　　(2)在河北省秦皇島召開(kāi)的全國(guó)重點(diǎn)煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接會(huì)議出現(xiàn)怪事，2．5萬(wàn)人參加的會(huì)議，沒(méi)有對(duì)任何媒體發(fā)出邀請(qǐng)，會(huì)議組織者還“關(guān)照”與會(huì)者不得接受采訪，會(huì)議材料一概不向新聞媒體提供，卻被拿出來(lái)賣(mài)錢(qián)。其中，與會(huì)國(guó)務(wù)院部委領(lǐng)導(dǎo)的會(huì)議講話稿賣(mài)5O元一本。 </p><p>　　2公共信息資源商品化現(xiàn)象分析 </p>

10、<p>　　人口信息、考試成績(jī)、新聞線索以及114臺(tái)聲訊臺(tái)等本屬于公共資源和公共信息服務(wù)平臺(tái)，而某些單位憑什么將手中的公共信息資源變成收費(fèi)與變相牟利的商品呢?同時(shí)，由政府機(jī)構(gòu)或公用事業(yè)單位掌握的公共資源，到底該不該都用來(lái)進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作呢?答案幾乎是不置可否的。 </p><p>　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，例1中兩個(gè)例子，無(wú)論是高考分?jǐn)?shù)查詢(xún)的壟斷經(jīng)營(yíng)，還是以公安局為代表的政府行政機(jī)關(guān)向電信營(yíng)運(yùn)部門(mén)出售自己

11、的所掌握的公共信息資源，公民都成為了政府公共服務(wù)的“雙重買(mǎi)單者”。從公共信息傳播成本上說(shuō)，都具備“反公共信息”高效傳播的特征，給社會(huì)運(yùn)行成本的帶來(lái)了大幅增加。 </p><p>　　從法律角度來(lái)看，無(wú)論是公安局出賣(mài)公共人口信息還是高招辦出賣(mài)查分權(quán)，其實(shí)是在進(jìn)行一種“法律規(guī)避”(法律規(guī)避即指當(dāng)事人故意制造一種連接因素，以避開(kāi)本應(yīng)適用的法律，而使對(duì)自己有利的法律得以適用的行為。例如行政機(jī)關(guān)直接收費(fèi)無(wú)法律依據(jù)，因而需要

12、規(guī)避，為了追求部門(mén)經(jīng)濟(jì)利益，采取“變通”的辦法，用招標(biāo)或協(xié)商的方式與電信營(yíng)運(yùn)部門(mén)簽訂合同，將政府的公共服務(wù)行為轉(zhuǎn)化為企業(yè)的商業(yè)牟利行為，使消費(fèi)者使用以企業(yè)名義開(kāi)發(fā)的信息產(chǎn)品時(shí)支付費(fèi)用，就能夠順理成章地逃避政府對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)的審批和監(jiān)管。)也正是這種法律規(guī)避的存在，或者說(shuō)是法律的灰色地帶，使得公共信息資源商品化及濫用的現(xiàn)象不斷蔓延。而例2中的兩個(gè)出賣(mài)或壟斷新聞報(bào)道權(quán)商品化的行為，不僅嚴(yán)重的違背的公共信息的基本屬性，同時(shí)嚴(yán)重?fù)p害了公眾對(duì)公

13、眾信息的知情權(quán)。關(guān)于新聞報(bào)道權(quán)商品化的是否合法的爭(zhēng)議，筆者贊同北京大學(xué)法學(xué)院資衛(wèi)方教授的觀點(diǎn)，他認(rèn)為“從法律角度講，一個(gè)依靠國(guó)家財(cái)政來(lái)維持的社團(tuán)組織應(yīng)該是非贏利性的。依賴(lài)于國(guó)家財(cái)政撥款的機(jī)構(gòu)，它所占有的是公共資源，因此它所控制的信息資源的報(bào)道權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的，它所擁有的信息也是不能賣(mài)的”。 </p><p>　　從社會(huì)學(xué)角度來(lái)看，例3中的114臺(tái)收取“行業(yè)優(yōu)先報(bào)號(hào)”費(fèi)的舉動(dòng)，可以說(shuō)是掌握公共信息資源的行政部門(mén)利用公

14、共資源牟利，也是公權(quán)私有化的典型表現(xiàn)。同時(shí)作為提供公共信息資源的公共信息服務(wù)平臺(tái)，114臺(tái)的做法使公共信息服務(wù)部門(mén)失信于全體公眾，同時(shí)也阻礙了社會(huì)整體公平與公正進(jìn)程的推進(jìn)。 </p><p>　　以上幾個(gè)案例中公共信息資源部門(mén)利用特權(quán)，進(jìn)行公共信息資源的尋租或壟斷，不僅有悖于公共部門(mén)的公益性定位，同時(shí)增加了社會(huì)對(duì)公共信息獲取的成本，還嚴(yán)重的違背的公共信息的基本屬性，造成了公共信息的不對(duì)稱(chēng)性，嚴(yán)重?fù)p害了公眾對(duì)公眾信

15、息的知情權(quán)。然而，現(xiàn)實(shí)生活中，由于缺乏明確嚴(yán)格的規(guī)定，加之存在的尋租的巨大收益與較少的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任之問(wèn)形成了強(qiáng)烈對(duì)比，類(lèi)似公共信息資源商品化現(xiàn)象仍不斷增加。 </p><p>　　3公共信息資源商品化背景原因探究 </p><p>　　3．1公共信息資源的壟斷 </p><p>　　公共信息資源商品化的根本原因是公共信息資源的壟斷。由于我國(guó)大部分的公共信息資源的生產(chǎn)者與

16、管理者都是各級(jí)政府機(jī)關(guān)。而政府部門(mén)由于成本費(fèi)用、管理難度等諸多的因素?zé)o法也不可能將所有即使可以公開(kāi)的(除保密信息外)公共信息公開(kāi)。在缺少競(jìng)爭(zhēng)、獨(dú)家擁有的壟斷環(huán)境中，直接導(dǎo)致了兩個(gè)后果：一是政府的權(quán)力無(wú)限膨脹；二是公共信息傳遞與使用效率的遞減。權(quán)力無(wú)限膨脹使信息資源的擁有者有條件利用職務(wù)之便，把工作領(lǐng)域看作自己的領(lǐng)地，把工作中所掌握的公共信息視為“私有財(cái)產(chǎn)與“權(quán)利基礎(chǔ)”，進(jìn)行信息尋租；同時(shí)一旦尋租行為成功，又鼓勵(lì)其對(duì)具有商業(yè)價(jià)值的公共信息

17、更加千方百計(jì)地壟斷，以獲得更多的利益。于是便形成了壟斷——尋租——更加壟斷這樣的惡性循環(huán)。在這樣的循環(huán)往復(fù)中，公共信息資源成為少數(shù)人牟利的工具，卻無(wú)法服務(wù)于真正需要它的公眾，運(yùn)行的低效與資源的浪費(fèi)成為必然。 </p><p>　　3．2公共權(quán)力私有化的必然選擇 </p><p>　　在公共信息資源商品化過(guò)程中，公共權(quán)力的私有化是公共信息資源商品化的主要推動(dòng)。公共權(quán)力具有公共性，理當(dāng)為公眾共

18、有和共享，但由于權(quán)力“具有可交換性，權(quán)力可以脫離權(quán)力主體、客體而發(fā)生異化，以至于發(fā)生權(quán)力商品化現(xiàn)象，使得公共權(quán)力商品化的現(xiàn)象變得有可能。在我國(guó)，由于歷史遺留原因、市場(chǎng)化進(jìn)程的不規(guī)范，社會(huì)再分配方式的不合理等諸多原因致使公權(quán)私有化的現(xiàn)象變得極為普遍。很多國(guó)外學(xué)者如簡(jiǎn)·奧伊(JeanOi)、阿科斯·羅納塔斯(AkosRona一)等人認(rèn)為，在中國(guó)這個(gè)漸進(jìn)式改革過(guò)程中，操縱資源配置的行政權(quán)力通過(guò)原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、對(duì)形成中的市場(chǎng)

19、機(jī)制的強(qiáng)力介入、主導(dǎo)改革的優(yōu)勢(shì)位置和權(quán)力的重組等等方式，不斷擴(kuò)大權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)和收益。具體表現(xiàn)如政府部門(mén)在行政管理工作中，控制指標(biāo)、配額、審批和許可，謀取私利和部門(mén)利益，對(duì)公共權(quán)威、公共資源、公共信息進(jìn)行濫用。權(quán)力的私有化必然導(dǎo)致其公共性的異化，以及權(quán)利支配下的各種資源包括公共信息資源的異化。 </p><p>　　3．3法律政策與規(guī)范的缺乏 </p><p>　　我國(guó)尚未制定有關(guān)政府信息

20、公開(kāi)的專(zhuān)門(mén)法律，只是在其他法律中有一些相關(guān)規(guī)定。如上例中南京博物館出賣(mài)文物的新聞報(bào)道權(quán)的例子中，很多相關(guān)的法律專(zhuān)家就指出由于缺乏明確的關(guān)于公共信息報(bào)道權(quán)的規(guī)定，公共信息報(bào)道權(quán)是否可以商品化在我國(guó)仍屬于一個(gè)無(wú)法界定的灰色地帶，僅靠道德標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量以及公眾的輿論來(lái)監(jiān)督是明顯缺乏效力的。 </p><p>　　同時(shí)，我國(guó)相關(guān)于公共信息的政策多限于政策層面上進(jìn)行，缺乏法律的強(qiáng)制力。例如對(duì)于同是公共資源的公共財(cái)產(chǎn)或公共資源的

21、占有或侵吞都會(huì)被當(dāng)做違法行為追究行政責(zé)任，有明確的法律規(guī)定與依據(jù)可循，但對(duì)于公共信息資源的獨(dú)占、尋租、扭曲或造成的不良社會(huì)后果卻沒(méi)有明確的法律規(guī)定或責(zé)任機(jī)制。由于法律政策的模糊和確實(shí)，公共信息資源的商品化與私有化由于缺少束縛而得以鼓勵(lì)。 </p><p>　　3．4監(jiān)督機(jī)制的欠缺 </p><p>　　由于作為公共經(jīng)濟(jì)主體的政府對(duì)公共經(jīng)濟(jì)資源和公共信息的壟斷，使得公共信息非透明化變得理所當(dāng)

22、然。一般情況下，對(duì)于私人部門(mén)代理人的信息扭曲和信息封鎖等尋租行為，公眾委托人可以通過(guò)退出機(jī)制和言論機(jī)制進(jìn)行防范。然而在公共領(lǐng)域，政府的獨(dú)家壟斷往往導(dǎo)致人們別無(wú)選擇，只能借助言論機(jī)制來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。也就是說(shuō)，在信息缺乏或者說(shuō)是完全信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，公眾對(duì)公共部門(mén)的公共信息的利用及監(jiān)督基本無(wú)從談起。僅靠媒體或言論來(lái)約束的機(jī)制，在人類(lèi)社會(huì)不是足夠發(fā)達(dá)，人們的覺(jué)悟不是足夠高的情況下，可以說(shuō)是低效甚至是無(wú)效的。此外，社會(huì)公眾是分散的，政府內(nèi)部

23、得擁有公共信息的職能部門(mén)自身缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，多方面的原因使得內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制無(wú)力、低效。 </p><p>　　4防止公共信息資源商品化的對(duì)策 </p><p>　　通過(guò)以上的分析，我們不難看出，因?yàn)閱?wèn)題形成的復(fù)雜性，公共信息資源商品化的發(fā)展絕非偶然的，而是一種社會(huì)發(fā)展中由于制度缺失與法律不健全造成的必然，解決辦法，筆者以為可以從以下幾個(gè)方面考慮。 </p><p&

24、gt;　　4．1建立高效的公共信息服務(wù)模式 </p><p>　　公共信息的服務(wù)模式可以依據(jù)公共信息資源的性質(zhì)分為以下兩類(lèi)。 </p><p>　　(1)對(duì)政府部門(mén)具有公益性的純公共信息資源，以信息公開(kāi)、信息共享與信息公平為原則，建立高效的公共信息傳遞模式，使得公共信息資源最大化的滿足公民的需要。如加強(qiáng)國(guó)家電子政務(wù)的建設(shè)，國(guó)家、省、市級(jí)圖書(shū)館的共享互聯(lián)，建立透明的信息公開(kāi)制度，建立高效的信

25、息發(fā)布平臺(tái)等。 </p><p>　　(2)對(duì)公共信息資源或準(zhǔn)公共信息資源，挖掘其自身的深層價(jià)值，建立市場(chǎng)化多主體參與的公共信息資源增值模式，形成公共信息資源被充分利用～公共信息創(chuàng)造新社會(huì)價(jià)值的良性循環(huán)的模式。當(dāng)人們都能夠通過(guò)公共途徑，高效、暢通的獲得自己所需要的公共信息資源的時(shí)候，信息尋租行為就沒(méi)有了生存的市場(chǎng)與空間。 </p><p>　　4．2盡快建立與完善相關(guān)的法律法規(guī) </

26、p><p>　　盡快制定全國(guó)統(tǒng)一的公共信息資源管理的基本政策和法規(guī)，如頒布信息公開(kāi)法等，確定明確的歸口管理部門(mén)，對(duì)公共信息資源的管理給予合法的保障。同時(shí)要建立、健全公共信息資源管理的制度規(guī)章，如對(duì)公共信息資源的評(píng)估、投資經(jīng)營(yíng)和收益處置等規(guī)定，全面指導(dǎo)與規(guī)范政府和相關(guān)單位的公共信息資源行為。使公共信息資源的歸屬不再處于無(wú)法界定“灰色地帶”，而是能夠“有法可依，有法必依”，用法律來(lái)規(guī)范與指導(dǎo)公共信息資源的使用，真正保護(hù)廣

27、大公眾的公共權(quán)益。 </p><p>　　4．3加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)管與懲治力度 </p><p>　　首先要加強(qiáng)政府公共信息部門(mén)及相關(guān)企業(yè)在公共信息資源管理的內(nèi)部監(jiān)督，同時(shí)一定程度的放松政府對(duì)公共信息資源的規(guī)制，建立與強(qiáng)化新聞?shì)浾摫O(jiān)督和公眾監(jiān)督機(jī)制。其次，不斷增加公共信息資源商品化的風(fēng)險(xiǎn)成本與責(zé)任成本，通過(guò)加大對(duì)信息尋租行為的懲治力度，以儆效尤，以逐漸減少和杜絕的共權(quán)私有、利用公共信息尋租的腐敗行

28、為。 </p><p><b>　　5結(jié)語(yǔ) </b></p><p>　　2006年6月17日《南京日?qǐng)?bào)》刊登了“江蘇省南京市的考生2OO6年從168聲訊臺(tái)查分終于不用再交1元／分鐘的信息費(fèi)了，收費(fèi)只收市話費(fèi)”的消息。標(biāo)志著我國(guó)政府相關(guān)部門(mén)對(duì)公共信息的商品化問(wèn)題的態(tài)度轉(zhuǎn)變與有所作為。隨著我國(guó)信息立法進(jìn)程的加快，信息公開(kāi)制度的逐步健全，我國(guó)政府對(duì)公共信息資源管理的正趨于