西部大開發(fā)政策演進分析與調(diào)整策略

1、<p>　　西部大開發(fā)政策演進分析與調(diào)整策略</p><p>　　內(nèi)容提要：西部大開發(fā)戰(zhàn)略已經(jīng)實施十余年，國家相繼出臺了一系列支持西部地區(qū)發(fā)展的政策措施，有力地推進了西部大開發(fā)戰(zhàn)略進程，促進了西部地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。梳理和分析這些政策的演進，可以發(fā)現(xiàn)其具有從總體的基礎(chǔ)的初步開發(fā)向點線結(jié)合的區(qū)域重點開發(fā)演進、從外延式開發(fā)向內(nèi)涵式開發(fā)演進、從提供外部規(guī)劃向引導(dǎo)建立內(nèi)部機制演進、從整體性的一般化政策向有針對性

2、的差別化政策演進的特點。當(dāng)前，西部大開發(fā)進入新階段，面對新形勢、新問題和新要求，新一輪的西部大開發(fā)必須在把握政策演進趨勢的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的調(diào)整，要更加充分了解西部發(fā)展實際，積極適應(yīng)新常態(tài)，有效融入新戰(zhàn)略，設(shè)計科學(xué)合理的政策體系，充分發(fā)揮西部自身優(yōu)勢，努力實現(xiàn)西部地區(qū)快速可持續(xù)發(fā)展，深入推進西部大開發(fā)戰(zhàn)略進程。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：西部大開發(fā)；西部地區(qū)；區(qū)域政策；政策演進 </p><

3、p>　　中圖分類號：F127 </p><p><b>　　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A </b></p><p>　　文章編號：1003-4161（2015）05-0012-05 </p><p><b>　　一、引言 </b></p><p>　　區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是國家戰(zhàn)略的重要組成部分，是國家發(fā)展戰(zhàn)略在區(qū)

4、域空間層面上的重要體現(xiàn)。西部大開發(fā)戰(zhàn)略作為我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，已經(jīng)正式實施了十四五個年頭，國家制定出臺了一系列的政策措施，穩(wěn)步推進著西部大開發(fā)戰(zhàn)略進程。從西部大開發(fā)戰(zhàn)略的階段部署來看，當(dāng)前戰(zhàn)略處于中間加速發(fā)展階段的沖刺期，很多政策已經(jīng)取得成效，但是一些政策也亟須面對新形勢和新問題進行調(diào)整和完善。學(xué)術(shù)界對于西部大開發(fā)政策的研究從戰(zhàn)略提出伊始就給予了充分的關(guān)注，并隨著西部大開發(fā)的推進相繼出了一大批研究成果。從研究對象的角度來看，

5、一類是對總體的西部開發(fā)政策進行研究，以政策的績效評價為主，結(jié)合西部地區(qū)的發(fā)展實際提出相應(yīng)的政策調(diào)整和完善的對策建議，其次也有國外開發(fā)經(jīng)驗對西部大開發(fā)的啟示和借鑒的研究，以及西部大開發(fā)戰(zhàn)略與國家戰(zhàn)略關(guān)系等方面的研究。這些研究散見于西部大開發(fā)的各個階段，王洛林，魏后凱、魏后凱，孫承平、洪銀興、胡玲、謝守紅、陳棟生、林建華，任保平、何煉成等、魏后凱、淦未宇等等研究成果具有代表性。另一類是對西部大開發(fā)的各類專項政策進行的研究，包括產(chǎn)業(yè)政策、財稅

6、政策、貨幣金融政策、對外開放政策、人才開發(fā)政策、公共服務(wù)政策等方</p><p>　　二、西部大開發(fā)主要政策回顧 </p><p>　　西部大開發(fā)戰(zhàn)略提出至今，在國家層面已經(jīng)制定和出臺了一系列的支撐戰(zhàn)略推進的開發(fā)政策，在不同階段和不同領(lǐng)域?qū)ξ鞑康貐^(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮著重要作用，回顧這些主要政策，其大致經(jīng)歷了西部大開發(fā)戰(zhàn)略適時提出、有序推進、深入細(xì)化三個階段。按照時間上的先后順序歸納如表1。

7、 </p><p>　　三、西部大開發(fā)政策演進路徑分析 </p><p>　　區(qū)域政策的制定和實施必須基于客觀實際，并且要根據(jù)現(xiàn)實條件的變化做出調(diào)整和完善，以期實現(xiàn)政策目標(biāo)。西部大開發(fā)戰(zhàn)略出臺至今，相關(guān)開發(fā)政策不斷調(diào)整、擴展和完善，總體上呈現(xiàn)出持續(xù)推進、深入細(xì)化的演進趨勢?；仡櫸鞑看箝_發(fā)的主要政策，可以發(fā)現(xiàn)其演進路徑呈現(xiàn)如下特點： </p><p>　?。ㄒ唬目傮w

8、的、基礎(chǔ)的初步開發(fā)向點線結(jié)合的區(qū)域重點開發(fā)演進 </p><p>　　西部大開發(fā)戰(zhàn)略是一個長期的系統(tǒng)工程，也是一項艱巨的歷史任務(wù)。開發(fā)初期，《關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》明確提出“力爭用5到10年時間，使西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得突破性進展，西部開發(fā)有一個良好的開局”?？梢钥吹剑捌陂_發(fā)是一種總體的、基礎(chǔ)的初步開發(fā)，這對于改善西部地區(qū)交通環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施起到了積極作用，成為西部地區(qū)深入開發(fā)的重要前

9、提。這樣的開發(fā)決策是在當(dāng)時國家有限財力和西部具體實際情況的基礎(chǔ)上提出的。隨著國家財力的進一步增強和西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加快，西部開發(fā)的政策思路開始有所轉(zhuǎn)向，非均衡發(fā)展思路下的“點軸開發(fā)”和增長極開發(fā)逐漸呈現(xiàn)?！蛾P(guān)于進一步推進西部大開發(fā)的若干意見》明確提出“積極推進重點地帶開發(fā)，加快培育區(qū)域經(jīng)濟增長極”?！段鞑看箝_發(fā)“十一五”規(guī)劃》中進一步明確了“堅持以線串點、以點帶面，依托交通樞紐和中心城市，充分發(fā)揮資源富集、現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)較好等優(yōu)勢，

10、加快培育和形成區(qū)域增長極，帶動周邊地區(qū)發(fā)展”。目前，西部地區(qū)已經(jīng)培育出成渝經(jīng)濟區(qū)、關(guān)中一天水經(jīng)濟區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)、黔中經(jīng)濟區(qū)、蘭州新區(qū)、四川天府新區(qū)等重要增長極，這些增長極為西部地區(qū)的整體發(fā)展起到了帶動和輻射作</p><p>　　從區(qū)域開發(fā)的布局模式和產(chǎn)業(yè)選擇來看，西部大開發(fā)政策呈現(xiàn)從總體的、基礎(chǔ)的初步開發(fā)向點線結(jié)合的區(qū)域重點開發(fā)的演進路徑。實際上，這是非均衡區(qū)域發(fā)展理念的具體實踐，其政策思路反映了增長極理

11、論的基本觀點，即在區(qū)域分工非均衡和區(qū)域要素流動非均衡的狀態(tài)下，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不“攤大餅”，而把有限資源集中投到發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒁?guī)模經(jīng)濟和投資效益明顯的少數(shù)部門或個別區(qū)域，使之成為經(jīng)濟增長的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)地區(qū)，并通過擴散效應(yīng)或滲透效應(yīng)帶動其他產(chǎn)業(yè)和其他地區(qū)發(fā)展，從而實現(xiàn)整個地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。 　?。ǘ耐庋邮介_發(fā)向內(nèi)涵式開發(fā)演進 </p><p>　　開發(fā)初期，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大部分都是依靠政府直接投資支持的，國家

12、財政的直接“輸血”對于改善西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件發(fā)揮了重大作用，為西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展打下了堅實基礎(chǔ)。2000-2005年，中央在西部地區(qū)累計投入財政性建設(shè)資金5500億元、財政轉(zhuǎn)移支付資金7500億元、長期建設(shè)國債資金3100億元，總計1.61萬億元。在大規(guī)模直接投資支持下，西部地區(qū)建成了青藏鐵路、西電東送、西氣東輸?shù)纫慌鷺?biāo)志性的重大項目。但是，西部大開發(fā)是一項系統(tǒng)工程，并非簡單的資金投入、建成幾個重大項目就能夠完成的任務(wù)。改變西部地區(qū)的落

13、后面貌，實現(xiàn)又好又快的發(fā)展，要求西部地區(qū)各種資源要素合理配置，相對于國家直接投資上重大項目的外延式開發(fā)，西部地區(qū)的發(fā)展更應(yīng)積極借助于各項優(yōu)惠政策，走出“等、靠、要”思維定式，依靠自身特色和優(yōu)勢，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，努力走開放、合作、創(chuàng)新的內(nèi)涵式開發(fā)之路。 </p><p>　　在經(jīng)過了初期財政直接投入開發(fā)之后，國家逐漸調(diào)整了對西部地區(qū)資金投入方式，通過出臺相關(guān)優(yōu)惠的金融信貸政策，拓寬了西部地區(qū)企業(yè)融

14、資渠道，也吸引了大量的外部投資，產(chǎn)生了較好的政策效應(yīng)。同時，國家在產(chǎn)業(yè)合理布局、合理安排產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、扶持特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等方面出臺了一系列富于內(nèi)涵式開發(fā)特點的政策，使得西部大開發(fā)政策逐步由“輸血型”的外延式開發(fā)向“造血型”的內(nèi)涵式開發(fā)演進。 </p><p>　?。ㄈ奶峁┩獠恳?guī)劃向引導(dǎo)建立內(nèi)部機制演進 </p><p>　　西部大開發(fā)戰(zhàn)略是我國新世紀(jì)以來提出的第一個重大的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，中央政

15、府高度重視。開發(fā)初期推出的《關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》《關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實施意見》《“十五”西部開發(fā)總體規(guī)劃》《關(guān)于進一步推進西部大開發(fā)的若干意見》等政策規(guī)劃為初期開發(fā)提供了框架結(jié)構(gòu)，有效保證了西部大開發(fā)的展開和穩(wěn)步推進。但是，這些政策意見大都是從外部總體上對西部開發(fā)的指導(dǎo)和規(guī)劃，而對政策的具體實施缺乏指導(dǎo)，尤其缺乏相應(yīng)的法制層面的政策協(xié)調(diào)和機制保障，影響了政策的執(zhí)行效率。 </p><p&g

16、t;　　隨著開發(fā)的深入，單純的外部指導(dǎo)性的規(guī)劃已經(jīng)不能夠滿足西部地區(qū)發(fā)展的政策需要，急需加強政策間的協(xié)調(diào)和政策執(zhí)行的機制保障。要實現(xiàn)西部大開發(fā)各項政策真正落到實處，就必須加強地方政府間的合作和溝通，切實從體制機制建設(shè)上協(xié)調(diào)好西部地區(qū)地方政府間的關(guān)系。建立健全機制保障有助于將原來相對獨立靜態(tài)的一些規(guī)劃政策有機地聯(lián)系起來，使其具備相對的穩(wěn)定性和連續(xù)性，并以動態(tài)的形式協(xié)調(diào)政策、組織實施，提高政策的執(zhí)行效率?；谶@種認(rèn)識，《西部大開發(fā)“十一五”

17、規(guī)劃》《關(guān)于加強東西互動深入推進西部大開發(fā)的意見》等政策都強調(diào)堅持機制創(chuàng)新，積極引導(dǎo)西部地區(qū)建立內(nèi)部協(xié)調(diào)機制。近年出臺的一些政策也從制度設(shè)計上不斷完善地區(qū)利益獲得機制和地區(qū)間利益協(xié)調(diào)機制，一定程度上消除和緩和了地區(qū)間的利益沖突，拓展了區(qū)域合作空間，降低了交易成本，提升了政策績效。因此，西部大開發(fā)政策也呈現(xiàn)出從提供外部政策規(guī)劃向引導(dǎo)建立內(nèi)部機制的演進特征。 </p><p>　?。ㄋ模恼w性的一般化政策向有針對性

18、的差別化政策演進 </p><p>　　西部大開發(fā)各項政策的制定和實施同認(rèn)識西部地區(qū)為問題區(qū)域到解決西部地區(qū)的具體區(qū)域問題的過程緊密關(guān)聯(lián)。開發(fā)初期，國家從整體上認(rèn)識到東西部發(fā)展不平衡，地區(qū)差距巨大，確定了西部地區(qū)的問題區(qū)域?qū)傩?。為此，在政策制定上也是從西部整體出發(fā)制定和出臺了一系列規(guī)劃。如《國務(wù)院關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》《關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實施意見》《“十五”西部開發(fā)總體規(guī)劃》《國務(wù)院關(guān)于

19、進一步推進西部大開發(fā)的若干意見》等。隨著開發(fā)的推進，一些重大基礎(chǔ)設(shè)施工程初步建成，整體性的一般化政策規(guī)劃已經(jīng)不能滿足西部地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實需要，同時，西部各省市區(qū)之間發(fā)展?fàn)顩r也不同，區(qū)域內(nèi)地區(qū)差距也十分明顯，“一刀切”的政策規(guī)劃已經(jīng)不適合西部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，甚至造成西部地區(qū)內(nèi)部的利益沖突。有鑒于此，針對問題區(qū)域的具體區(qū)域問題，制定差別化的政策勢在必行?？梢钥吹?，近些年的西部開發(fā)政策中，已經(jīng)有很多針對性較強，差別化明顯的規(guī)劃出臺。如有針對性地

20、批復(fù)了關(guān)中一天水經(jīng)濟區(qū)、成渝經(jīng)濟區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)、四川天府新區(qū)、陜甘寧革命老區(qū)、蘭州新區(qū)、黔中經(jīng)濟區(qū)等多個區(qū)域建設(shè)規(guī)劃；在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，2014年修訂的《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄》分省</p><p>　　四、新階段西部大開發(fā)政策調(diào)整策略 </p><p>　　西部大開發(fā)至今，西部地區(qū)發(fā)展取得了長足的進步，但是東西部差距依然很大，西部地區(qū)還存在諸多發(fā)展中的實際問題。同時，國際國內(nèi)形勢發(fā)生深

21、刻變化，金融危機后主要發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟增長緩慢，新興經(jīng)濟體經(jīng)濟增長放緩，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，國家發(fā)展戰(zhàn)略開啟新篇章。在此時代背景下，面對新形勢、新問題和新要求，新一輪的西部大開發(fā)必須在把握政策演進趨勢的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的調(diào)整，在策略上要積極適應(yīng)新常態(tài)，有效融入新戰(zhàn)略，設(shè)計科學(xué)合理的政策體系，充分發(fā)揮西部自身優(yōu)勢，努力實現(xiàn)西部地區(qū)快速可持續(xù)發(fā)展，深入推進西部大開發(fā)戰(zhàn)略進程。 </p><p>　?。ㄒ唬├砬鍛?zhàn)略關(guān)系，

22、從政策協(xié)調(diào)的視角謀劃政策 </p><p>　　新中國成立以來，我國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略變化可以分為五個階段：內(nèi)地建設(shè)戰(zhàn)略階段、三線建設(shè)戰(zhàn)略階段、戰(zhàn)略調(diào)整階段、沿海發(fā)展戰(zhàn)略階段和協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略階段。當(dāng)前我國正處于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略階段，這一階段實施了西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先、主體功能區(qū)、“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展等多個子戰(zhàn)略。與西部大開發(fā)戰(zhàn)略關(guān)系最為密切的當(dāng)屬“一帶一路”戰(zhàn)略。為此我們要明白，無