城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的小城鎮(zhèn)發(fā)展

1、<p>　　城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的小城鎮(zhèn)發(fā)展</p><p>　　一、特大鎮(zhèn)已經(jīng)具備城市的基本形態(tài) </p><p>　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)東部沿海地區(qū)的一些小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，在人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)政收入、基礎(chǔ)設(shè)施等方面已經(jīng)具備了城市的基本條件，具有很強(qiáng)的發(fā)展活力。特別是江浙、廣東地區(qū)的一些特大鎮(zhèn)。 </p><p>　　杭州市塘棲鎮(zhèn)，距離杭州市約20公里，是杭州

2、市六大組團(tuán)之一的中心鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)超過(guò)2000家，規(guī)模以上企業(yè)達(dá)到109家，其中產(chǎn)值超億元的33家，上市公司1家。諸暨市店口鎮(zhèn)，是諸暨北部重要的交通樞紐和中心鎮(zhèn)，有2家中國(guó)500強(qiáng)企業(yè)、5家10億元以上企業(yè)、6家上市公司、300多家規(guī)模以上企業(yè)、近4000家中小企業(yè)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，塘棲鎮(zhèn)和店口鎮(zhèn)在多個(gè)方面已經(jīng)具備了城市的形態(tài)，成為了實(shí)際上的城市。 </p><p>　?。ㄒ唬┤丝诩勰芰?qiáng) </p>

3、;<p>　　2009年塘棲鎮(zhèn)建成區(qū)面積7平方公里，常住人口5.05萬(wàn)人，2012年建成區(qū)面積7.6平方公里，常住人口6.65萬(wàn)，常住人口年均增長(zhǎng)9.6%。2009年店口鎮(zhèn)建成區(qū)面積10平方公里，常住人口10.51萬(wàn)人，2012年建成區(qū)面積12.59平方公里，常住人口13.2萬(wàn)，常住人口年均增長(zhǎng)7.8%。特大鎮(zhèn)也成為吸納農(nóng)民工的重要載體。2012年店口鎮(zhèn)外來(lái)人口達(dá)6.9萬(wàn)人，比2008年增長(zhǎng)了2.85萬(wàn)人。2012年塘棲鎮(zhèn)

4、外來(lái)人口達(dá)2.87萬(wàn)人，比2008年增長(zhǎng)了1.22萬(wàn)人。鎮(zhèn)區(qū)人口集聚規(guī)模不斷增強(qiáng)，已經(jīng)達(dá)到城市人口的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。 </p><p>　?。ǘ┙?jīng)濟(jì)集聚能力強(qiáng) </p><p>　　2012年塘棲鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值62.1億元，占余杭區(qū)比重從2007年的6.7%上升到8%。店口鎮(zhèn)2012年實(shí)現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值738億元，約占諸暨市工業(yè)總產(chǎn)值的26%；地區(qū)生產(chǎn)總值96億元，占諸暨市比重由2007年的11

5、%上升到2011年的13%。從人均GDP來(lái)看，塘棲和店口人均GDP分別達(dá)到5萬(wàn)元、7.45萬(wàn)元，在全國(guó)地級(jí)市中，市轄區(qū)人均GDP超過(guò)店口的僅有22個(gè)，超過(guò)塘棲的也僅有62個(gè)。 </p><p>　?。ㄈ┴?cái)政收入能力強(qiáng) </p><p>　　塘棲鎮(zhèn)2007年財(cái)政總收入為4.86億元，2012年達(dá)到10.6億元，年均增長(zhǎng)17.8%。店口鎮(zhèn)2007年稅收收入為4.84億元，2012年上升到11

6、.02億元，年均增長(zhǎng)18%。從財(cái)政收入總量來(lái)看，兩個(gè)鎮(zhèn)要超過(guò)中西部的一些中小城市，甚至超過(guò)一些地級(jí)市。從人均財(cái)力來(lái)看，2012年，塘棲人均財(cái)政收入為1.11萬(wàn)元，店口為1.74萬(wàn)元。與全國(guó)地級(jí)市人均財(cái)政狀況進(jìn)行對(duì)比，僅有26個(gè)地級(jí)城市的市轄區(qū)人均財(cái)政收入超過(guò)店口，42個(gè)地級(jí)城市超過(guò)塘棲。 </p><p>　?。ㄋ模┚邆涑鞘械囊恍┗A(chǔ)設(shè)施 </p><p>　　兩個(gè)鎮(zhèn)自來(lái)水普及率、垃圾無(wú)害

7、化處理率都已達(dá)到100%，并且也修建了污水處理廠，開(kāi)通了天然氣管網(wǎng)。塘棲鎮(zhèn)還開(kāi)通了15條公交線路，店口鎮(zhèn)建有全省首家鎮(zhèn)級(jí)商貿(mào)綜合體、全省首家鎮(zhèn)級(jí)四星級(jí)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)?？傮w來(lái)看，從城市道路、交通、外觀形態(tài)等硬件基礎(chǔ)設(shè)施方面來(lái)看，兩個(gè)鎮(zhèn)與城市相比基本沒(méi)有差別。 </p><p>　　從塘棲鎮(zhèn)和店口鎮(zhèn)的發(fā)展情況來(lái)看，已經(jīng)具有了城市規(guī)模、城市形象、城市功能和城市實(shí)力，已經(jīng)是實(shí)際上的城市。從發(fā)展來(lái)看，特大鎮(zhèn)充滿活力，其經(jīng)濟(jì)總量占

8、所在市（區(qū)）的比重在不斷上升。從全國(guó)來(lái)看，像塘棲和店口這樣的特大鎮(zhèn)在我國(guó)還有很多，蓬勃發(fā)展的特大鎮(zhèn)已經(jīng)成為推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要力量。 </p><p>　　二、等級(jí)化城市管理體制對(duì)特大鎮(zhèn)發(fā)展的限制 </p><p>　　盡管塘棲和店口在形態(tài)上與城市已經(jīng)非常接近，但是在我國(guó)等級(jí)化的城市管理體制中，這些特大鎮(zhèn)處于行政等級(jí)的最基層，不能夠享受與其經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模相對(duì)應(yīng)的資源配置地位，發(fā)展受

9、到多個(gè)方面的制約。 </p><p>　?。ㄒ唬┴?cái)政分成比例低 </p><p>　　2012年塘棲鎮(zhèn)財(cái)政總收入10.6億元，實(shí)際可用資金2.7億元，占財(cái)政總收入的25%左右；而余杭區(qū)的財(cái)政分成比例大概為53%左右。這意味著塘棲鎮(zhèn)創(chuàng)造的財(cái)政收入中歸本級(jí)可支配25%，歸余杭區(qū)支配28%。2012年店口鎮(zhèn)創(chuàng)造稅收11.02億元，僅返還1.13億元，稅收返還比例約為10%，而諸暨市稅收分成比例大

10、概占稅收總收入的50%左右。店口每年創(chuàng)造的稅收中，店口可用部分僅占10%，而上級(jí)城市諸暨可用40%左右。特大鎮(zhèn)為上級(jí)城市發(fā)展貢獻(xiàn)了自己的收入，這也支撐了上級(jí)城市的快速發(fā)展。 </p><p>　?。ǘ┩恋刂笜?biāo)分配較少 </p><p>　　2012年余杭區(qū)新增建設(shè)用地8000畝，其中塘棲鎮(zhèn)獲得533畝，僅占余杭區(qū)新增建設(shè)用地的6.7%。而塘棲轄區(qū)內(nèi)歸余杭區(qū)直接管轄的錢(qián)江開(kāi)發(fā)區(qū)，2012年

11、獲得的土地指標(biāo)就有1227畝，遠(yuǎn)超塘棲鎮(zhèn)獲得的土地指標(biāo)。2012年下達(dá)給諸暨市的建設(shè)用地指標(biāo)為2300畝，而店口鎮(zhèn)實(shí)際獲得新增建設(shè)用地僅為40畝，僅占諸暨市建設(shè)用地指標(biāo)的1.7%。從人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模來(lái)看，塘棲和店口的人口分別占余杭和諸暨的11%和10%，經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)8%和13%，都遠(yuǎn)高于分配到的土地指標(biāo)比重。 </p><p>　?。ㄈ┕操Y源配置相對(duì)較弱 </p><p>　　從公共服務(wù)來(lái)

12、看，特大鎮(zhèn)的公共服務(wù)供給能力不弱，學(xué)校、醫(yī)院等都已具備，而且基本條件也不錯(cuò)，但相對(duì)上級(jí)城市，這里的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)明顯欠缺。公共資源的配置也與行政級(jí)別相掛鉤。比如醫(yī)院，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能建設(shè)衛(wèi)生院，二級(jí)以上的醫(yī)院主要建在各級(jí)城市。店口鎮(zhèn)雖然建設(shè)了一所二級(jí)醫(yī)院，也屬超規(guī)格建設(shè)，而諸暨市區(qū)共有3所三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)醫(yī)院，醫(yī)院的質(zhì)量差距還是非常明顯。幾所省重點(diǎn)高中也集中在市區(qū)，鎮(zhèn)中學(xué)的教學(xué)質(zhì)量就差多了。鎮(zhèn)上學(xué)校、醫(yī)院一有好老師、好大夫也是爭(zhēng)先調(diào)往市里的重點(diǎn)學(xué)校、

13、大醫(yī)院。公共服務(wù)質(zhì)量不高對(duì)人才的吸引力就不夠。鎮(zhèn)政府的公務(wù)員大多居住在市區(qū)，而不是在鎮(zhèn)區(qū)。店口調(diào)研時(shí)也了解到，如果在杭州年薪100萬(wàn)的人才，在店口至少需要支付150萬(wàn)。 </p><p>　　（四）機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制不能滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的需要 </p><p>　　表現(xiàn)在：一是執(zhí)法權(quán)不夠，二是城市管理職能不足，三是人員編制不足。 </p><p>　　現(xiàn)行城市管理體制下

14、，資源的分配優(yōu)先保證了上一級(jí)城市的發(fā)展，實(shí)際上是實(shí)行行政等級(jí)高的城市優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。因?yàn)樾姓燃?jí)高的城市不但可以通過(guò)行政地位獲得較多的行政資源，比如土地指標(biāo)，而且可以集中下級(jí)城鎮(zhèn)的資源來(lái)保障發(fā)展，比如財(cái)政收入。作為最基層的城鎮(zhèn)，特大鎮(zhèn)獲得的行政資源是與其規(guī)模不相符合的。店口鎮(zhèn)人口占諸暨市的10%，創(chuàng)造了諸暨市1/4的工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量，1/8的財(cái)政總收入，而僅能獲得1.7%的土地指標(biāo)；在財(cái)政方面店口鎮(zhèn)每年要為諸暨市發(fā)展做貢獻(xiàn)，以2012年為例

15、，店口鎮(zhèn)為諸暨市貢獻(xiàn)的財(cái)政超過(guò)4億元。這樣看來(lái)，特大鎮(zhèn)的發(fā)展更多的是為上級(jí)城市“輸血”，為上級(jí)城鎮(zhèn)的發(fā)展做貢獻(xiàn)。而特大鎮(zhèn)也同樣面臨著發(fā)展、建設(shè)和解決外來(lái)農(nóng)民工基本公共服務(wù)的任務(wù)。這對(duì)特大鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)，也是很大的不公平。 　　三、政策建議 </p><p>　　為了提高我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，推動(dòng)特大鎮(zhèn)的健康快速發(fā)展，需要從根本上理順城市管理體制，為特大鎮(zhèn)的發(fā)展提供更多的空間和機(jī)會(huì)。 </p>

16、<p><b>　?。ㄒ唬┨剿髟O(shè)市 </b></p><p>　　對(duì)距離城市主城區(qū)較遠(yuǎn)的、鎮(zhèn)區(qū)常住人口超過(guò)5萬(wàn)的特大鎮(zhèn)，設(shè)置縣轄市。中央政府對(duì)縣轄市的設(shè)立進(jìn)行宏觀管理與指導(dǎo)，制定統(tǒng)一的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和程序，具體的審批權(quán)可下放給省級(jí)人民政府。縣轄市原則上歸省級(jí)政府管理，也可以委托縣政府進(jìn)行代管。 </p><p>　?。ǘ┛茖W(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)和人員編制 </p&

17、gt;<p>　　在完善功能確保公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，對(duì)縣轄市實(shí)行“小政府、大社會(huì)”的管理模式，根據(jù)縣轄市人口規(guī)模和城鎮(zhèn)化水平來(lái)科學(xué)設(shè)置管理機(jī)構(gòu)和人員編制，機(jī)構(gòu)設(shè)置也可以打破上下對(duì)應(yīng)的模式，而根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展需要進(jìn)行設(shè)置。同時(shí)，縣轄市的機(jī)構(gòu)編制設(shè)置要在原有縣內(nèi)編制總量不變的前提下，根據(jù)縣轄市的實(shí)際功能需要在縣內(nèi)進(jìn)行調(diào)整?？傮w上，既要保證縣內(nèi)編制總量不增加，又要保證縣轄市的城市功能的完善。 </p><p>

18、　　（三）進(jìn)一步下放特大鎮(zhèn)的管理權(quán)限，增加特大鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的自主權(quán) </p><p>　　在現(xiàn)有“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步下放特大鎮(zhèn)的管理權(quán)限。在設(shè)置縣轄市以后，縣轄市作為一級(jí)政府單位，要獨(dú)立地享有轄區(qū)內(nèi)相關(guān)事務(wù)的管轄權(quán)。同時(shí)，要本著放權(quán)和科學(xué)設(shè)置管理機(jī)構(gòu)的原則，既要努力實(shí)現(xiàn)縣轄市管理職能從管理農(nóng)村向經(jīng)營(yíng)城市轉(zhuǎn)變，又要將對(duì)外來(lái)人口的服務(wù)納入政府管理職能。要引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)學(xué)校、醫(yī)院等在特大鎮(zhèn)設(shè)立，提高公共服務(wù)質(zhì)量，

19、增強(qiáng)對(duì)人才的吸引力。 </p><p>　?。ㄋ模┩晟铺卮箧?zhèn)財(cái)政體制 </p><p>　　對(duì)財(cái)力達(dá)到一定規(guī)模的特大鎮(zhèn)，要設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)金庫(kù)，建立獨(dú)立的一級(jí)政府財(cái)政。建立完善和固定的特大鎮(zhèn)與上級(jí)政府的稅收分配關(guān)系，提高特大鎮(zhèn)在市、縣以下財(cái)力分配中的比重，增強(qiáng)特大鎮(zhèn)的財(cái)政自主權(quán)。 </p><p>　　（五）改革建設(shè)用地指標(biāo)分配方式 </p><p>

20、;　　以常住人口規(guī)模為依據(jù)設(shè)定和縣（市）、區(qū)政府土地指標(biāo)分配關(guān)系。特大鎮(zhèn)土地指標(biāo)分配要與特大鎮(zhèn)解決外來(lái)人口落戶的數(shù)量相結(jié)合，對(duì)積極推進(jìn)外來(lái)人口落戶的特大鎮(zhèn)要在土地指標(biāo)上給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)特大鎮(zhèn)新增土地要優(yōu)先用于基本公共服務(wù)。 </p><p>　?。ㄎ痕跨?，1983生，河北石家莊市人，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心助理研究員。研究方向：城市經(jīng)濟(jì)、房地產(chǎn)。范毅，1981年生，山東日照市人，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城