松花江水污染給我們的法律啟示

1、<p>　　松花江水污染給我們的法律啟示</p><p><b>　　摘要</b></p><p>　　隨著工業(yè)革命的誕生,人們?cè)跈C(jī)械化生產(chǎn)中創(chuàng)造的巨大經(jīng)濟(jì)效益卻是以犧牲我們及后代賴以生存、發(fā)展的環(huán)境為代價(jià)：環(huán)境污染仍在蔓延，大規(guī)模突發(fā)性環(huán)境污染事件時(shí)有發(fā)生，而2005年11月松花江水污染事件就是較為典型的一例。該事件的解決始末，使我們看到相關(guān)部門在處理此事

2、件中的諸多弊端，反映了我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)制度的缺乏。故本文以該案例為切入點(diǎn)，直視我國(guó)突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急措施的軟肋，同時(shí)在借鑒國(guó)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索完善我國(guó)突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法之路。</p><p>　　關(guān)鍵詞：松花江水污染事件，突發(fā)性環(huán)境污染事件，立法啟示</p><p>　　The Legal inspiration of the</p><p>　　

3、Water pollution in Songhua River </p><p>　　Class: 0302</p><p>　　Author: Pan Jian</p><p>　　Tutor: Zhou Yiping</p><p><b>　　Abstract</b></p><p>　　

4、With the birth of Industrial Revolution, enormous economic benefits have been produced on the expense of the environment on which our and our offspring’s survival and development depend. The environmental pollution sprea

5、ds, and large-scale environmental pollution accidents take place sometimes. The Benzene pollution in Songhua River in November of 2005 is an example in such. The whole story of this accident discloses the disadvantages i

6、n dealing with this accident of relevant departments and the</p><p>　　Key Words: water pollution accident in Songhua River, environmental pollution accident, legislative inspiration</p><p><b

7、>　　目 錄</b></p><p><b>　　1 緒論5</b></p><p>　　2 回顧：松花江水污染事件始末5</p><p>　　2.1 事件概述5</p><p>　　2.2 吉化雙苯廠爆炸事故及松花江污染事件之時(shí)間鏈5</p><p>　　2.3 松花

8、江污染三大后遺癥7</p><p>　　3 反思：事件處置中凸顯的主要問題7</p><p>　　3.1 整體的環(huán)境應(yīng)急機(jī)制缺乏法律依據(jù)7</p><p>　　3.2 應(yīng)急信息的通報(bào)及反饋不力8</p><p>　　3.3 應(yīng)急儲(chǔ)備不足8</p><p>　　4 直視軟肋：突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法現(xiàn)狀及主要

9、缺陷9</p><p>　　4.1 突發(fā)性環(huán)境污染事件概述9</p><p>　　4.1.1 突發(fā)性環(huán)境污染事件概念9</p><p>　　4.1.2 突發(fā)性環(huán)境污染事件種類9</p><p>　　4.1.3 突發(fā)性環(huán)境污染事件特征9</p><p>　　4.2 我國(guó)突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法現(xiàn)狀10<

10、;/p><p>　　4.2.1 憲法和憲法性法律的規(guī)定10</p><p>　　4.2.2 環(huán)境保護(hù)法律的規(guī)定10</p><p>　　4.2.3 環(huán)境行政法規(guī)的規(guī)定12</p><p>　　4.3 我國(guó)突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法存在的主要問題12</p><p>　　4.3.1 憲法及憲法性法律文件的缺陷12&

11、lt;/p><p>　　4.3.2 環(huán)境保護(hù)法律的缺陷13</p><p>　　4.3.3 環(huán)境行政法規(guī)的缺陷13</p><p>　　5 借鑒：國(guó)外處置類似事件的立法經(jīng)驗(yàn)及趨勢(shì)14</p><p>　　5.1 國(guó)外處置突發(fā)性環(huán)境污染事件的立法經(jīng)驗(yàn)14</p><p>　　5.2 國(guó)外突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法趨勢(shì)

12、15</p><p>　　6 探索：如何完善我國(guó)的突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急法律體系17</p><p>　　6.1 明確我國(guó)突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法的指導(dǎo)思想17</p><p>　　6.2 建構(gòu)我國(guó)突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法的框架17</p><p>　　6.2.1 關(guān)于憲法和憲法性法律文件18</p><p&

13、gt;　　6.2.2 修訂《環(huán)境保護(hù)法》18</p><p>　　6.2.3 制定專門的《突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急法》及其實(shí)施細(xì)則18</p><p>　　6.3 完善我國(guó)突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法的實(shí)現(xiàn)模式19</p><p><b>　　參考文獻(xiàn)21</b></p><p><b>　　致 謝

14、22</b></p><p><b>　　1 緒論</b></p><p>　　隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)已進(jìn)入環(huán)境污染事故的高發(fā)期，防控突發(fā)性環(huán)境污染事件的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年全國(guó)發(fā)生各類污染事故1800起，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1.2億元；2002年全國(guó)共發(fā)生11起重大和特大污染事故，共造成12人死亡,近3000人中毒;2004年第一季度我國(guó)就發(fā)

15、生突發(fā)性重大污染事故8起;2005年,全國(guó)一些地方相繼發(fā)生安全生產(chǎn)事故的同時(shí),引發(fā)了重特大環(huán)境污染事故,下文中提到的“松花江水污染事件”就是其中影響頗為重大的一例。之所以頻頻發(fā)生類似的事故，其主要原因有：一些地方?jīng)]有高度重視對(duì)環(huán)境污染事故的防范工作；處置重特大突發(fā)性環(huán)境污染事件的能力明顯不足；應(yīng)急信息的報(bào)告和反饋工作不力；環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)能力不足等。究其根源，則是我國(guó)的突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急體系尚不健全，立法尚不完善所致。</p>

16、;<p>　　2 回顧：松花江水污染事件始末</p><p><b>　　2.1 事件概述</b></p><p>　　2005年11月13日，位于吉林省吉林市的中國(guó)石油吉林石化公司雙苯廠一車間發(fā)生連續(xù)爆炸，在這之后，監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)苯類污染物流入該車間附近的第二松花江（即松花江的上游），造成水質(zhì)污染。14日10時(shí)，吉化公司東10號(hào)線入江口水樣有強(qiáng)烈的苦杏仁氣

17、味，苯、苯胺、硝基苯、二甲苯等主要污染物指標(biāo)均超過國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，松花江九站斷面5項(xiàng)指標(biāo)全部檢出，以苯、硝基苯為主。隨著污染物逐漸向下游移動(dòng)，這次污染事件的嚴(yán)重后果開始顯現(xiàn)。特別是黑龍江省省會(huì)、北方名城哈爾濱市，多年以來飲用水直接取自松花江，為避免受污染的江水被市民飲用，造成重大的公共衛(wèi)生問題，市政府決定自2005年11月23日起在全市范圍內(nèi)停止供應(yīng)自來水，這在該市歷史上從未發(fā)生過，該事件在群眾中引起巨大恐慌并一度致使純凈水價(jià)格暴漲。直到

18、11月27日，在松花江水各項(xiàng)指標(biāo)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)之后，該市才恢復(fù)供水。[1]</p><p>　　2.2 吉化雙苯廠爆炸事故及松花江污染事件之時(shí)間鏈</p><p>　　2005年11月23日下午1時(shí)，吉化公司雙苯廠發(fā)生爆炸，吉林省省委書記、省長(zhǎng)、吉林市市委書記及市長(zhǎng)等親臨事故現(xiàn)場(chǎng)指揮救援搶險(xiǎn)工作。同時(shí)，吉林省政府召開緊急會(huì)議，啟動(dòng)應(yīng)急案。</p><p>　　2005

19、年11月14日凌晨4時(shí)，火勢(shì)被撲滅，吉化公司東10號(hào)線入松花江江口水樣有強(qiáng)烈的苦杏仁氣味，苯類污染物指標(biāo)超過國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。</p><p>　　2005年11月18日，吉林省政府將爆炸可能對(duì)松花江水質(zhì)產(chǎn)生污染的資訊向黑龍江省作了通報(bào)。黑龍江省政府隨后啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，并通知本省松源市有關(guān)企事業(yè)單位和居民停止從松花江取水。</p><p>　　2005年11月20日16時(shí)，污水到達(dá)黑龍江和吉林交

20、界的肇源段，硝基苯開始超標(biāo)，哈爾濱市政府召開會(huì)議討論要不要公開停水的原因，主力派力主不公開，理由是：此時(shí)正處于本市招商引資關(guān)鍵時(shí)期及旅游旺季，公布會(huì)引起恐慌和爭(zhēng)執(zhí)。</p><p>　　2005年11月21日，哈爾濱市政府發(fā)布公告：因管網(wǎng)改造將停水4天。當(dāng)晚哈爾濱市政府又緊急召開了一個(gè)晚上的會(huì)議，終于在凌晨達(dá)成一致，對(duì)外公開了停水的真正原因。</p><p>　　2005年11月22日，哈

21、爾濱市政府公告稱，“根據(jù)黑龍江省環(huán)保局的監(jiān)測(cè)報(bào)告，中石油吉化公司雙苯廠爆炸后可能造成松花江水體污染，為確保生產(chǎn)、生活用水安全，于11月23日零時(shí)起，關(guān)閉松花江哈爾濱段取水口，停止向市區(qū)供水”。而中石油集團(tuán)新聞處處長(zhǎng)畢建國(guó)表示，并不認(rèn)為哈爾濱停水與吉林石化爆炸污染松花江水有關(guān)，國(guó)家環(huán)?？偩殖鞘信c工業(yè)污染應(yīng)急監(jiān)察處一位官員也表示，目前還不能說哈爾濱停水是因?yàn)榧质ㄎ廴舅苫ń?lt;/p><p>　　2005年1

22、1月23日，吉林省環(huán)保局重申“松花江的苯類污染物仍低于國(guó)家限制的標(biāo)準(zhǔn)”。而國(guó)家環(huán)保局隨后正式通知：因吉化雙苯廠爆炸，松花江水已被污染。隨后，吉林省副省長(zhǎng)矯正中帶領(lǐng)吉林市市委、市政府、吉化公司及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)專程來到哈爾濱市，正式代表吉林省向哈市各界群眾道歉。在北京，溫家寶總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，常務(wù)會(huì)審議通過《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，強(qiáng)調(diào)將環(huán)境保護(hù)納入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，嚴(yán)格責(zé)任追究。</p>

23、<p>　　2005年11月24日下午3時(shí)，國(guó)務(wù)院新聞辦舉行新聞發(fā)布會(huì)，國(guó)家環(huán)保局副局長(zhǎng)張力軍指出：“松花江污染事故的責(zé)任是非常明確的，目前看來，它是在減弱，影響的程度會(huì)越來越小，所以現(xiàn)在把這個(gè)情況如實(shí)地詳細(xì)地向俄方通報(bào)，我們認(rèn)為時(shí)間也不算晚?！?lt;/p><p>　　2005年12月2日，國(guó)家環(huán)?？偩志珠L(zhǎng)解振華提出辭職，國(guó)務(wù)院當(dāng)日免去了他的局長(zhǎng)職務(wù)。</p><p>　　20

24、05年12月5日，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司召開各企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)議，對(duì)此事件中相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行免職、停職檢查等處理。</p><p>　　2.3 松花江水污染三大后遺癥</p><p>　　根據(jù)環(huán)境評(píng)測(cè)專家的預(yù)測(cè)，此次苯污染將會(huì)給松花江帶來三大后遺癥：一、硝基苯在魚類等水生物體內(nèi)積累，污染食物鏈，沿江動(dòng)物及人類食用后將損害身體，至少半年內(nèi)居民不能食用江魚。二、因硝基苯不易被微生物分解，有毒

25、物質(zhì)長(zhǎng)期殘留于江水，今后的江水未必適合飲用，當(dāng)局必須頻密檢測(cè)。三、因硝基苯水溶性低，容易在松花江底泥土中沉淀積聚，并順?biāo)魑廴酒渌蛹把匕渡铩?lt;/p><p>　　3 反思：事件處置中凸顯的主要問題</p><p>　　3.1 整體的環(huán)境應(yīng)急機(jī)制缺乏法律依據(jù)</p><p>　　突發(fā)性環(huán)境污染事件屬于非常規(guī)決策和非程序問題，政府在處理此類事件時(shí)具有許多即時(shí)性和便

26、利性的權(quán)力。但現(xiàn)代民主和法治國(guó)家的一個(gè)基本要求是，國(guó)家應(yīng)當(dāng)以法律的形式來規(guī)范整體的環(huán)境應(yīng)急機(jī)制，特別是當(dāng)政府在行使涉及到應(yīng)急資源的配置征用和對(duì)有關(guān)組織或個(gè)人的獎(jiǎng)懲等的強(qiáng)制性權(quán)力時(shí)，更應(yīng)當(dāng)有行為上的依據(jù)。這是因?yàn)椤霸谠S多可以想象到的情況下，如果政府被授權(quán)可以采取特別行動(dòng)，而不被迫去行使違法的權(quán)力，政府就可以更有效地抵抗來自內(nèi)部或外部的攻擊，許多生命可以保存并減少損失。由于預(yù)料得到的合法性，便有了更多民眾的支持，也因此可能增加政府緊急處置的

27、效力?！盵2]</p><p>　　在處理這次污染事件的整個(gè)過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)，不論是吉林市政府、黑龍江省政府、哈爾濱市政府，還是國(guó)家環(huán)保局，它們啟動(dòng)環(huán)境應(yīng)急機(jī)制的依據(jù)都不是國(guó)家的法律或法規(guī)，而是環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案[3]，這正是因?yàn)槲覈?guó)缺乏環(huán)境應(yīng)急機(jī)制法律依據(jù)。一方面，我國(guó)目前尚未出臺(tái)統(tǒng)一的《突發(fā)性公共事件與緊急狀態(tài)處置法》，同時(shí)調(diào)整包括環(huán)境領(lǐng)域在內(nèi)的各類突發(fā)性公共事件的法律和法規(guī)也存在著不同程度的缺陷；另

28、一方面，突發(fā)性公共事件的頻頻發(fā)生又迫使政府必須采取各類應(yīng)急措施加以有效應(yīng)對(duì)，于是只能通過擬定各個(gè)級(jí)別的突發(fā)性公共事件應(yīng)急預(yù)案體系加以解決。</p><p>　　3.2 應(yīng)急信息的通報(bào)及反饋不力</p><p>　　應(yīng)急信息是影響突發(fā)是事件防治成效的關(guān)鍵性因素，這是因?yàn)檎谕话l(fā)事件情景下的決策是以客觀、真實(shí)、及時(shí)和充分的應(yīng)急信息為前提的。如果應(yīng)急信息不充分不真實(shí)，那么政府將無法選擇正確的行

29、動(dòng)方案，就會(huì)浪費(fèi)許多資源和時(shí)間。同時(shí)，應(yīng)急信息的充分和真實(shí)也是公眾實(shí)現(xiàn)知情權(quán)、進(jìn)行自救的基礎(chǔ)。大凡應(yīng)急信息制度比較完善的國(guó)家，都會(huì)有規(guī)范和有效的應(yīng)急信息通報(bào)制度，包括通報(bào)的種類、范圍、時(shí)限、方式、途徑，特別是建立與新聞單位進(jìn)行良性合作的機(jī)制，并嚴(yán)格規(guī)定隱瞞、截留、刪改、夸大、緩報(bào)、謊報(bào)人員的法律責(zé)任。[4]然而，在處理此次污染事故中，我國(guó)政府早期的應(yīng)急信息通報(bào)速度不僅遲緩、重要信息通報(bào)量明顯不足，而且還存在隱瞞的情況，給相關(guān)政府部門的決

30、策造成偏差，也侵害了公眾的知情權(quán)，并在一定程度上造成了社會(huì)的混亂。松花江水體在11月13日就被污染了，而下游的黑龍江省到18日才接到通報(bào)，哈爾濱市政府更是在21日才得到報(bào)告，但該市政府卻因擔(dān)心宣布停水的真相會(huì)引起市民的“恐慌”，不負(fù)責(zé)任地向外公告聲稱“停水系因管網(wǎng)改造”，致使眾多市民失去知情權(quán)，反而誤信停水原因?yàn)椤皩⒁l(fā)生地震”，并引起一度的混亂……種種不應(yīng)出現(xiàn)的緩報(bào)、誤報(bào)，致使</p><p>　　3.3 應(yīng)急

31、儲(chǔ)備不足</p><p>　　應(yīng)急儲(chǔ)備主要包括應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件所需要的人力資源和物質(zhì)資源，如具備專業(yè)知識(shí)的應(yīng)急救援隊(duì)伍、各類應(yīng)急物資、應(yīng)急設(shè)施和專項(xiàng)資金。在處置突發(fā)性公共事件中，應(yīng)急儲(chǔ)備是否充足，能夠影響應(yīng)急處置的進(jìn)程和效果。由于突發(fā)性公共事件的發(fā)生和發(fā)展具有許多不確定因素，因此所需要的人力資源和物質(zhì)資源總量也具有不確定性，但對(duì)于應(yīng)急儲(chǔ)備制度健全的國(guó)家而言，往往在平時(shí)就注重應(yīng)急資源的儲(chǔ)備，并以法律的形式加以保障

32、。然而，在處理此次污染事故中，我國(guó)政府的應(yīng)急儲(chǔ)備很不充分，導(dǎo)致了處置實(shí)效低下。體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，能夠除去苯類等有害物質(zhì)的活性炭纖維氈等過濾器材嚴(yán)重不足。當(dāng)11月22日污染帶到達(dá)哈爾濱市時(shí)，該市的環(huán)保部門制定了具體的凈化方案，共需要1400噸活性炭，可該市總共只有700噸，缺口700噸，直至25日才填補(bǔ)上[5]。第二，哈爾濱飲用水資源儲(chǔ)備明顯不足。當(dāng)哈爾濱政府在11月21日宣布停水4天的公告后，哈爾濱市民就出現(xiàn)了搶購飲用水的風(fēng)潮，

33、同時(shí)商販哄抬物價(jià)，平時(shí)12元一箱的礦泉水已漲到20元，但此時(shí)哈爾濱市內(nèi)具有生產(chǎn)礦泉水能力的企業(yè)已全部滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。到了24日該市已出現(xiàn)部分地區(qū)供暖用水緊張局面，該市政府除了向其</p><p>　　4 直視軟肋：突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法現(xiàn)狀及主要缺陷</p><p>　　回顧松花江污染事件處置中凸顯的主要問題，雖然有客觀方面的原因，如勢(shì)急、量大、突然等，但是卻反映出了我國(guó)突發(fā)性環(huán)境污染事件

34、在應(yīng)急管理體制的缺陷。而要對(duì)其進(jìn)行根本性的改進(jìn)完善，則必須健全我國(guó)的突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法，因?yàn)檩^于任何其它機(jī)制而言，法律無疑是最好的保障。然而，縱觀我國(guó)目前的突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法現(xiàn)狀，不由得讓人感到此路任重而道遠(yuǎn)。</p><p>　　4.1 突發(fā)性環(huán)境污染事件概述</p><p>　　在分析我國(guó)突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法現(xiàn)狀之前，有必要從理論上對(duì)突發(fā)性環(huán)境污染事件作一個(gè)比較明

35、晰的界定。</p><p>　　4.1.1 突發(fā)性環(huán)境污染事件概念</p><p>　　突發(fā)性環(huán)境污染事件是指發(fā)生突然、來勢(shì)兇猛，在瞬間或短時(shí)間內(nèi)大量排放污染物質(zhì)，對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染和破壞，給國(guó)家和人民財(cái)產(chǎn)造成重大損失的惡性污染事故。</p><p>　　4.1.2 突發(fā)性環(huán)境污染事件種類</p><p>　　根據(jù)污染物的性質(zhì)及通常發(fā)生方式，

36、突發(fā)性環(huán)境污染事件可分為：（1）劇毒農(nóng)藥、有毒化學(xué)品的泄漏擴(kuò)散；（2）溢油事故；（3）易燃、易爆物泄漏或爆炸事件；（4）非正常大量排放廢水造成的污染事故；（5）核污染事故等五大類。[6]</p><p>　　4.1.3 突發(fā)性環(huán)境污染事件特征</p><p>　　突發(fā)性環(huán)境污染事件的主要特征包括：第一，發(fā)生的突然性。與一般的污染排放相比，突發(fā)性環(huán)境污染事件沒有固定的排放時(shí)間和排放方式，往往

37、突然發(fā)生且來勢(shì)兇猛，有著很大的偶然性和瞬時(shí)性。因此，它屬于一種“瞬時(shí)污染”。第二，形式的多樣性。如上文所述，突發(fā)性環(huán)境污染事件的形式趨于多樣化，可能表現(xiàn)為溢油事故、有毒化學(xué)品污染事故、核污染事故等多種類型，并且隨著人類對(duì)“污染”認(rèn)識(shí)的擴(kuò)大而增加其種類，涉及更多的行業(yè)和領(lǐng)域。第三，危害的嚴(yán)重性。突發(fā)性環(huán)境污染事件不僅可能造成事件現(xiàn)場(chǎng)人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，而且由于污染后的長(zhǎng)期整治和恢復(fù)所需費(fèi)用巨大，間接損失也很嚴(yán)重。第四，處理的艱巨性。這種事

38、故往往是事先沒有預(yù)料而危及范圍卻是“大而瞬時(shí)”的，這就使得此類事故的處理要迅速調(diào)動(dòng)大量人員和設(shè)備，從而增加事件處理難度。</p><p>　　4.2 我國(guó)突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法現(xiàn)狀</p><p>　　突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法主要調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)與公民、單位之間的外部應(yīng)急行政關(guān)系和國(guó)家機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部應(yīng)急行政法律關(guān)系，其內(nèi)容主要規(guī)定在憲法和憲法性法律、環(huán)境保護(hù)法律、環(huán)境行政法規(guī)、自治條例、

39、單行條例、環(huán)境保護(hù)性法規(guī)和行政規(guī)章之中。由于部門規(guī)章的應(yīng)急內(nèi)容僅涉及頒布部門的權(quán)力和義務(wù)，不能給其他部門施加環(huán)境保護(hù)的應(yīng)急職責(zé)，因而全面性不強(qiáng)；自治條例、單行條例、地方性法規(guī)和行政規(guī)章的應(yīng)急處理規(guī)定僅在局部地域有效，不具有全局的適用意義。故本文僅從普遍性和全局性的角度分析我國(guó)在憲法與憲法性法律、法律和行政法規(guī)中的突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法之現(xiàn)狀。</p><p>　　4.2.1 憲法和憲法性法律的規(guī)定</p

40、><p>　　在生態(tài)環(huán)境和自然資源的國(guó)家保護(hù)方面，憲法第9條第2款規(guī)定：“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物……。”第26條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹造林，保護(hù)林木。”可見，我國(guó)憲法對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)任務(wù)的規(guī)定采取了最具普遍適用意義的措辭，并沒有明確使用“緊急狀態(tài)”、“突發(fā)事件”、“應(yīng)急處理”等具有特殊適用意義的詞語。[7]</p><

41、;p>　　4.2.2 環(huán)境保護(hù)法律的規(guī)定</p><p>　　1989年的《環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)的綜合性環(huán)境保護(hù)法律，該法除了規(guī)定具有普遍適用意義的一般原則、基本制度和法律責(zé)任等內(nèi)容之外，還針對(duì)突發(fā)性環(huán)境污染事件的應(yīng)急處理作了專門的規(guī)定。如該法第31條規(guī)定：“因發(fā)生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時(shí)通報(bào)可能受到污染危害的單位和居民，并向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門和

42、有關(guān)部門報(bào)告，接受調(diào)查處理?？赡馨l(fā)生重大污染事故的企事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)防范?！?lt;/p><p>　　但是，《環(huán)境保護(hù)法》并不是全國(guó)人大通過的，而是全國(guó)人大常委會(huì)通過的。根據(jù)《立法法》第7條關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律

43、以外的其他法律……”由此可知，它不是法律意義上承認(rèn)的環(huán)境基本法，因而該法第31條應(yīng)急處理規(guī)定不能指導(dǎo)其他單行環(huán)境法律有關(guān)突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急處理規(guī)定的創(chuàng)設(shè)工作。</p><p>　　在突發(fā)性固體廢物污染事件的應(yīng)急處理方面，1995年的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第55條規(guī)定了應(yīng)急預(yù)案制度，即“產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置危險(xiǎn)廢物的單位，應(yīng)當(dāng)制定在發(fā)生意外事故時(shí)采取的應(yīng)急措施和防范措施，并向所在地縣級(jí)以上地方

44、人民政府環(huán)保行政主管部門報(bào)告，環(huán)保行政主管部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行檢查?！钡?6條還規(guī)定了原因者的義務(wù)，即“因發(fā)生事故或其他突發(fā)性事件，造成危險(xiǎn)廢物嚴(yán)重污染環(huán)境的單位，必須立即采取措施消除或者減輕對(duì)環(huán)境的危害，及時(shí)通報(bào)可能受到污染危害的單位和居民，并向所在地縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門和有關(guān)部門報(bào)告，接受調(diào)查處理?！?lt;/p><p>　　在突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急處理方面，1996年修訂的《水污染防治法》第28條規(guī)

45、定了原因者的應(yīng)急義務(wù)、通報(bào)和報(bào)告的義務(wù)以及接受調(diào)查處理的義務(wù)。</p><p>　　在突發(fā)性大氣污染事件的應(yīng)急處理方面，2000年修訂的《大氣污染防治法》第28條既規(guī)定了原因者的應(yīng)急義務(wù)、通報(bào)和報(bào)告的義務(wù)以及接受調(diào)查處理的義務(wù)，又規(guī)定了環(huán)境保護(hù)行政主管部門的報(bào)告職責(zé)和當(dāng)?shù)厝嗣裾膹?qiáng)制應(yīng)急職責(zé)。</p><p>　　在突發(fā)性海洋污染事件的應(yīng)急處理方面，1999年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第1

46、7條既規(guī)定了原因者的應(yīng)急義務(wù)、通報(bào)和報(bào)告的義務(wù)以及接受調(diào)查處理的義務(wù)，又規(guī)定了環(huán)境保護(hù)行政主管部門的報(bào)告職責(zé)和當(dāng)?shù)厝嗣裾男姓?yīng)急職責(zé)；第18條規(guī)定了國(guó)家重大海上污染事故應(yīng)急計(jì)劃的制訂與備案、應(yīng)急計(jì)劃的效力等。</p><p>　　在突發(fā)性核事故應(yīng)急處理方面，2003年制定的《放射性污染防治法》第23條規(guī)定了生產(chǎn)、銷售、使用、貯存放射源單位建立健全安全保衛(wèi)制度、制定必要的事故應(yīng)急措施、采取應(yīng)急措施、向主管部門報(bào)

47、告的義務(wù)；規(guī)定了有關(guān)主管部門的報(bào)告職責(zé)和應(yīng)急職責(zé)；規(guī)定了本級(jí)人民政府的公告職責(zé)和調(diào)查、處理職責(zé)；第25條規(guī)定了核設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位健全安全保衛(wèi)制度、接受公安部門監(jiān)督指導(dǎo)、制定核事故場(chǎng)內(nèi)應(yīng)急計(jì)劃、做好應(yīng)急準(zhǔn)備、采取有效應(yīng)急措施的義務(wù)和報(bào)告的義務(wù)；第26條規(guī)定了相關(guān)主管部門和本級(jí)人民政府的應(yīng)急職責(zé)，規(guī)定了中國(guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)的應(yīng)急支援義務(wù)。 </p><p>　　4.2.3 環(huán)境行政法規(guī)的規(guī)定</p&

48、gt;<p>　　在憲法、環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定的框架內(nèi)，一些單行環(huán)境行政法規(guī)和減災(zāi)防震、衛(wèi)生等其他部門法的行政法規(guī)規(guī)定了突發(fā)性環(huán)境污染事件的應(yīng)急處理問題。如1989年的《森林病蟲害防治條例》、1993年的《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》、1995年的《淮河流域水污染防治暫行條例》、2000年的《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》、2000年的《中華人民共和國(guó)水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等條例，它們具有一個(gè)共同的特征，即在《環(huán)境保護(hù)法》和各單

49、行環(huán)境法律的框架內(nèi)規(guī)定了制度化的突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急處理機(jī)制。</p><p>　　4.3 我國(guó)突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法存在的主要問題</p><p>　　4.3.1 憲法及憲法性法律文件的缺陷</p><p>　　我國(guó)憲法和憲法性法律文件在突發(fā)性環(huán)境污染事件的應(yīng)急處理方面，其缺陷主要表現(xiàn)為：第一，新修訂的《憲法》在第68條和89條中，雖然用適用范圍和權(quán)力廣泛的

50、“緊急狀態(tài)”替換了“戒嚴(yán)”一詞，但“緊急狀態(tài)”的含義是什么，基本的應(yīng)急程序及應(yīng)急權(quán)力與職責(zé)是什么，卻沒有明確的規(guī)定。第二，由于應(yīng)急權(quán)力的行使涉及公民生命權(quán)、健康權(quán)、自由權(quán)甚至政治權(quán)利的限制、中止，涉及國(guó)家和社會(huì)財(cái)力、物力和人力的大規(guī)模調(diào)配，有時(shí)還涉及軍隊(duì)的調(diào)集，行使不當(dāng)或失控就可能導(dǎo)致非常嚴(yán)重的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)甚至軍事后果，因此，應(yīng)急權(quán)力、職責(zé)范圍和履行程序必須納入法治的范圍。而我國(guó)目前缺乏《緊急狀態(tài)法》，《戒嚴(yán)法》的適用范圍又太狹窄，

51、且國(guó)家的環(huán)保應(yīng)急義務(wù)和有關(guān)部門的環(huán)保應(yīng)急職責(zé)及相關(guān)的憲法性規(guī)定是原則的或隱含的，其職責(zé)履行程序又相當(dāng)不完善，種種法規(guī)完善程度與現(xiàn)實(shí)要求都有相當(dāng)大的差距。[8]</p><p>　　4.3.2 環(huán)境保護(hù)法律的缺陷</p><p>　　《環(huán)境保護(hù)法》制定于環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象不太復(fù)雜的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該法許多地方已經(jīng)明顯跟不上時(shí)代的步伐：一是沒有明確應(yīng)急程序的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)；二是

52、缺少統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的國(guó)家與地區(qū)級(jí)應(yīng)急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，[9]目前的管理體制在縱向和橫向上都難以明確分工和銜接；三是缺乏應(yīng)急方針和應(yīng)急原則。應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、信息的平級(jí)與跨區(qū)通報(bào)、信息的逐級(jí)上報(bào)與發(fā)布、公眾舉報(bào)、事件的初步評(píng)估與應(yīng)急狀態(tài)宣告、區(qū)域間聯(lián)合應(yīng)急等方面的規(guī)定，財(cái)力、物力、人力和技術(shù)力量的應(yīng)急保證等方面的規(guī)定亦不甚明晰；四是如果并發(fā)了不同性質(zhì)的突發(fā)性環(huán)境污染事件，或者發(fā)生了全國(guó)性的突發(fā)性環(huán)境污染事件，應(yīng)如何協(xié)調(diào)相關(guān)的應(yīng)急管理

53、體制和應(yīng)急機(jī)制？該法沒有做進(jìn)一步的規(guī)定。</p><p>　　環(huán)境污染防治單行法律的缺陷主要是：第一，《環(huán)境噪聲污染防治法》缺乏應(yīng)急處理的規(guī)定，《水污染防治法》和《大氣污染防治法》缺乏傳染病病菌攜帶者污染大氣和水的應(yīng)急規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》的通用規(guī)定和第31條的原則性規(guī)定難以提供充分和有效的應(yīng)急救濟(jì)。第二，已有的應(yīng)急處理規(guī)定良莠不齊，《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《放射性污染防治法》的規(guī)定比較詳細(xì)

54、，而《大氣污染防治法》的規(guī)定則過于簡(jiǎn)單。第三，如果突發(fā)性環(huán)境污染事件屬于流域性或區(qū)域性的重大環(huán)境污染事件，應(yīng)采取什么樣的指揮管理體制，施行怎樣的信息通報(bào)和人力、物力保障機(jī)制才能體現(xiàn)應(yīng)急機(jī)制高效性？現(xiàn)行各單行環(huán)境法律對(duì)此缺乏相應(yīng)的規(guī)定。</p><p>　　4.3.3 環(huán)境行政法規(guī)的缺陷</p><p>　　環(huán)境行政法規(guī)的制定是為了在已有的《環(huán)境保護(hù)法》和單行法律框架內(nèi)制定明確的規(guī)定以彌補(bǔ)法

55、律規(guī)定的不足，協(xié)助環(huán)境單行法律的實(shí)施。但是，目前我國(guó)環(huán)境行政法規(guī)在應(yīng)急處理的規(guī)定方面仍存在以下幾個(gè)方面的缺陷：第一，在《環(huán)境噪聲污染防治法》、《防沙治沙法》等單行環(huán)境法律缺乏應(yīng)急處理規(guī)定的情況下，目前還沒有制定相應(yīng)的實(shí)施條例或細(xì)則。第二，一些條例及其母法都沒有關(guān)注有關(guān)類型突發(fā)性環(huán)境污染事件的應(yīng)急處理，如《水土保持法》及其實(shí)施細(xì)則。第三，各環(huán)境行政法規(guī)及其母法在具體制度的設(shè)計(jì)方面或多或少地存在規(guī)范的不足。第四，雖然《環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)的單

56、行環(huán)境法律在突發(fā)性環(huán)境污染事件的應(yīng)急處理方面發(fā)揮了一定的協(xié)調(diào)和補(bǔ)充實(shí)施的功能，但是各單行法以及在其框架內(nèi)制定的一些條例缺乏協(xié)作性，呈現(xiàn)出明顯的部門管理色彩，致使各部門共同協(xié)作的協(xié)調(diào)性比較差。 </p><p>　　5 借鑒：國(guó)外處置類似事件的立法經(jīng)驗(yàn)及趨勢(shì)</p><p>　　5.1 國(guó)外處置突發(fā)性環(huán)境污染事件的立法經(jīng)驗(yàn)</p><p>　　20世紀(jì)40年代至70年

57、代，比利時(shí)、英國(guó)、美國(guó)和日本先后發(fā)生了震驚中外的世界八大公害事件，如1986年印度發(fā)生了博帕爾毒氣泄漏事件，1989年前蘇聯(lián)發(fā)生了切爾諾貝利核電站泄漏事件。在防治突發(fā)公害的戰(zhàn)斗中，這些國(guó)家逐步建立和發(fā)展了自己的應(yīng)急法律體系。</p><p>　　在憲法的層次上，1961年委內(nèi)瑞拉憲法設(shè)置了“緊急權(quán)力”一章，尼泊爾、意大利、韓國(guó)、西班牙、德國(guó)等國(guó)現(xiàn)行的憲法對(duì)緊急狀態(tài)下國(guó)家權(quán)力的重新配置和公民基本權(quán)利的暫時(shí)限制作了規(guī)

58、定。如德國(guó)憲法規(guī)定：為了應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)，聯(lián)邦總統(tǒng)有權(quán)部分或全部臨時(shí)限制公民依照憲法享有的基本權(quán)利。在憲法性法律的層次上，美國(guó)制定了《全國(guó)緊急狀態(tài)法》，土耳其、加拿大、日本等國(guó)制定了應(yīng)對(duì)各種危機(jī)的《緊急狀態(tài)法》，前蘇聯(lián)制定了《緊急狀態(tài)法律制度法》，英國(guó)制定了《緊急狀態(tài)權(quán)力法》，這些法律均可適用于突發(fā)性環(huán)境污染事件的應(yīng)急處理領(lǐng)域。</p><p>　　在環(huán)境基本法的層次上，一些國(guó)家設(shè)立了突發(fā)性環(huán)境污染事件的應(yīng)急章節(jié)或規(guī)

59、定，如加拿大在1999年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中設(shè)立了“涉及緊急情況的環(huán)境保護(hù)事件”專章。[10]</p><p>　　在環(huán)境單行法的層次上，一些國(guó)家對(duì)某一方面突發(fā)性環(huán)境污染事件的應(yīng)急處理做了周密的規(guī)定。如：《美國(guó)法典》第33卷第26章（聯(lián)邦水污染控制法）第1321條（油類和危險(xiǎn)物質(zhì)責(zé)任）把“國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃”作為第4款，設(shè)置了“總統(tǒng)的準(zhǔn)備”、“內(nèi)容”、“修改和補(bǔ)正”、“遵守國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃的行為”四項(xiàng)內(nèi)容；把“民事強(qiáng)制措

60、施”作為第5款；把“國(guó)家反應(yīng)體系”作為第10款，設(shè)置了“總統(tǒng)”、“國(guó)家反應(yīng)部隊(duì)”、“海岸警衛(wèi)地區(qū)反應(yīng)部隊(duì)”、“地區(qū)委員會(huì)和地區(qū)應(yīng)急計(jì)劃”、“油槽管道和設(shè)施反應(yīng)計(jì)劃”、“設(shè)備要求和檢查”、“地區(qū)訓(xùn)練”、“沒有法律責(zé)任的美國(guó)政府”八項(xiàng)內(nèi)容。[11]日本1998年修訂的《水污染防治法》把第18條的標(biāo)題定為“緊急措施”。此外，一些國(guó)家還在行政法規(guī)或命令中規(guī)定了應(yīng)急條款。</p><p>　　總的看來，世界各國(guó)突發(fā)性環(huán)境污

61、染事件應(yīng)急立法可以歸納為以下幾種模式：第一，在憲法或憲法性法律的指導(dǎo)下制定一部涵蓋突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急處理的緊急狀態(tài)法，既而在專門的環(huán)境立法中規(guī)定應(yīng)急法律問題，如美國(guó)、加拿大、荷蘭、日本等國(guó)。第二，在環(huán)境基本法或綜合性的環(huán)境保護(hù)法之中設(shè)置一些原則的應(yīng)急處理規(guī)定，然后再制定專門的突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急法律，如日本在1967年制定《公害對(duì)策基本法》之后于1976年制定了《海洋污染和海上災(zāi)害防治法》。第三，在環(huán)境基本法或綜合的環(huán)境保護(hù)法之中

62、設(shè)置具有一定可操作性的應(yīng)急章節(jié)，再在單行環(huán)境立法中分散各自的應(yīng)急規(guī)定，如：加拿大既在1999年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中設(shè)立了第8章——涉及緊急情況的環(huán)境污染事件處理規(guī)定，又在漁業(yè)法令等法律、法規(guī)或法令中規(guī)定了環(huán)境部長(zhǎng)的應(yīng)急職權(quán)。第四，在環(huán)境基本法或綜合性環(huán)境保護(hù)法之中規(guī)定一些原則性的應(yīng)急處理規(guī)定，然后在相關(guān)的單行環(huán)境保護(hù)立法中規(guī)定一些特殊領(lǐng)域的應(yīng)急處理機(jī)制；一些國(guó)家或地區(qū)甚至還在專門的行政法規(guī)或規(guī)章中規(guī)定可操作性非常強(qiáng)的應(yīng)急處理措施，如我

63、國(guó)。第五，無專門的緊急狀態(tài)法或突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急法律，但在環(huán)境保護(hù)基本法或綜合性環(huán)境保</p><p>　　5.2 國(guó)外突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法趨勢(shì)</p><p>　　盡管各個(gè)國(guó)家由于具體國(guó)情不同而在其突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法中各有特色，但仍可從其中歸納出某些具有共性的立法趨勢(shì)：</p><p>　　第一、制定專門、統(tǒng)一的應(yīng)急法律規(guī)范。多數(shù)國(guó)家都有統(tǒng)一的緊

64、急狀態(tài)法，通常規(guī)定宣布緊急狀態(tài)權(quán)力的行使主體、程序、對(duì)公民權(quán)利的限制以及權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容。它在突發(fā)事件應(yīng)急法制領(lǐng)域中處于核心地位，能夠保證在緊急狀態(tài)下有一個(gè)統(tǒng)一的指揮機(jī)制和程序規(guī)范。</p><p>　　第二、通過立法，設(shè)置專門化、專業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)。許多國(guó)家通過明確的法律授權(quán)，已經(jīng)設(shè)置了專門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)和危機(jī)管理體制。比如美國(guó)的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局、俄羅斯的緊急情況部、新加坡的國(guó)內(nèi)事務(wù)部下設(shè)的民防部隊(duì)等。這些機(jī)構(gòu)的

65、組建能夠保障一旦發(fā)生突發(fā)性事故，政府能夠在統(tǒng)一的指揮下采取高效、有序的應(yīng)急措施。</p><p>　　三、立法普遍體現(xiàn)“應(yīng)急管理部門之間相互合作”的發(fā)展趨勢(shì)。許多突發(fā)性公共事件不是某一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)單獨(dú)可以應(yīng)對(duì)的，往往需要不同部門和機(jī)構(gòu)的聯(lián)合協(xié)作，才能在緊急狀態(tài)下有條不紊地應(yīng)對(duì)危機(jī)。瑞士國(guó)家應(yīng)急管理中心就是一個(gè)典型的例子：該中心的運(yùn)作往往不是獨(dú)立進(jìn)行，而是通過直接的溝通渠道與國(guó)家的一些部門、機(jī)構(gòu)（如核電站、州警察指

66、揮中心、瑞士廣播公司的地方播音室等）合作。</p><p>　　第四、通過立法規(guī)范應(yīng)急管理中政府的行政行為。從各國(guó)應(yīng)急管理實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急管理行為都有相應(yīng)的法律規(guī)范作為依據(jù)和準(zhǔn)則，政府機(jī)構(gòu)所制定的政策、采取的措施必須要有相應(yīng)的法律依據(jù)，才能保證突發(fā)事件應(yīng)急處理措施的正當(dāng)性和高效性。同時(shí)，立法規(guī)范中還包括政府機(jī)構(gòu)處理突發(fā)事件的權(quán)力來源、權(quán)力內(nèi)容、行使權(quán)力的程序、對(duì)公民權(quán)利的限制和救濟(jì)、監(jiān)督權(quán)的行使等方面的規(guī)定。

67、</p><p>　　第五、立法強(qiáng)調(diào)危機(jī)預(yù)警機(jī)制的建設(shè)和完備。中國(guó)古語有曰：防患于未然。危機(jī)的預(yù)警準(zhǔn)備是預(yù)防和避免危機(jī)發(fā)生的首要有效措施。從經(jīng)濟(jì)利益上考慮，危機(jī)狀態(tài)的預(yù)防比危機(jī)事件的解決具有更加重大的意義，因?yàn)橛行У奈C(jī)預(yù)防機(jī)制可以避免社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)，節(jié)省社會(huì)資源，保障社會(huì)秩序的持續(xù)穩(wěn)定，這也與我國(guó)當(dāng)前提倡構(gòu)建“節(jié)約型社會(huì)主義和諧社會(huì)”的目標(biāo)是一致的。因此，國(guó)際上各國(guó)立法都非常重視作為危機(jī)管理基礎(chǔ)的危機(jī)預(yù)警機(jī)制的

68、建設(shè)。</p><p>　　第六、立法鼓勵(lì)民間的應(yīng)急參與。減少突發(fā)事故損失的重要途徑之一就是充分動(dòng)員民間力量的積極參與。在危機(jī)管理領(lǐng)域單純依靠政府的力量是很有限的，因此，不管是在危機(jī)預(yù)警、危機(jī)準(zhǔn)備階段，還是在危機(jī)發(fā)生后的災(zāi)難救助階段，都應(yīng)該積極吸納和發(fā)揮民間力量的作用，提高公眾參與危機(jī)處理的效率。例如，在瑞典，私人組織的代表必須參與到危機(jī)規(guī)劃和預(yù)防中來；在美國(guó)，更是將政府與紅十字會(huì)等非政府組織以及其他的私人組織的

69、合作納入到聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃中來。</p><p>　　第七、立法規(guī)定必要的危機(jī)防范意識(shí)和防范措施的改善與演習(xí)。在全社會(huì)樹立正確的危機(jī)防范意識(shí)是形成完善的應(yīng)急管理體系的關(guān)鍵之一。危機(jī)防范意識(shí)和能力的培養(yǎng)除了平時(shí)的宣傳教育以外，規(guī)范化、制度化、法定化的突發(fā)事件演習(xí)也必不可少。從國(guó)外情況來看，突發(fā)性事件應(yīng)急處理演習(xí)對(duì)于提高突發(fā)事故的處理效率、減少突發(fā)事故造成的損失、提高政府的威信都具有不可估量的作用，因此應(yīng)當(dāng)將必要的危機(jī)教

70、育和危機(jī)演習(xí)寫入有關(guān)的應(yīng)急立法當(dāng)中。[12]</p><p>　　上述國(guó)外處理突發(fā)性環(huán)境污染事件的立法經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨勢(shì)，尤其是其中所體現(xiàn)的立法專業(yè)化、系統(tǒng)化、多部門多機(jī)構(gòu)合作、注重非常規(guī)狀態(tài)下政府行政行為的調(diào)整等做法，可以為我國(guó)進(jìn)一步完善環(huán)境污染突發(fā)事故應(yīng)急立法提供有益的借鑒。</p><p>　　6 探索：如何完善我國(guó)的突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急法律體系</p><p>

71、;　　6.1 明確我國(guó)突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法的指導(dǎo)思想</p><p>　　完善我國(guó)的突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急法律體系首先必須明確其指導(dǎo)思想：即在實(shí)施依法治國(guó)方略、全面推進(jìn)和諧社會(huì)的新形勢(shì)下，把突發(fā)事件應(yīng)急系統(tǒng)納入法治化軌道，為建立綜合有力、統(tǒng)一指揮、規(guī)范有序、科學(xué)高效的災(zāi)害事故緊急管理體系提供法律依據(jù)，在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)確保公民基本權(quán)利獲得最大的法律保障，并使公共權(quán)力能夠更有效地依法行使。</p>

72、<p>　　6.2 建構(gòu)我國(guó)突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法的框架</p><p>　　我國(guó)具有獨(dú)特的法律體系和立法傳統(tǒng)，具有獨(dú)特的環(huán)境行政管理體制，因此突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法體系的建立，不能機(jī)械地照搬國(guó)外的模式，只能結(jié)合我國(guó)的立法傳統(tǒng)和法律體系對(duì)上述國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)和趨勢(shì)，在各立法層次上定向地參考和借鑒。</p><p>　　由于我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律體系由憲法和憲法性法律文件的相

73、關(guān)規(guī)定、《環(huán)境保護(hù)法》、單行環(huán)境保護(hù)法和行政法規(guī)等組成。因此，我國(guó)突發(fā)性環(huán)境污染事件的立法框架也應(yīng)該從以上幾個(gè)主要領(lǐng)域開始構(gòu)建，依據(jù)筆者的拙見，主要工作宜從以下幾個(gè)層次上著手。</p><p>　　6.2.1 關(guān)于憲法和憲法性法律文件</p><p>　　在憲法和憲法性法律文件的層次上，首先要在憲法的框架內(nèi)制定《緊急狀態(tài)法》，在總則中規(guī)定對(duì)所有突發(fā)事件適用的通用原則、指導(dǎo)方針和基本制度，對(duì)

74、全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院的應(yīng)急職權(quán)和應(yīng)急程序作出進(jìn)一步的基本規(guī)定；在分則中單列“突發(fā)性環(huán)境污染事件的應(yīng)急處理”一章，對(duì)突發(fā)性環(huán)境污染事件的特有原則和制度作出全面和原則性的規(guī)定。由于緊急狀態(tài)涉及公民憲法性基本權(quán)利的限制和國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的重新配置，因而《緊急狀態(tài)法》屬于基本的憲法性法律，必須由全國(guó)人大通過。其次要修訂《戒嚴(yán)法》，把重大的突發(fā)性環(huán)境污染事件和與環(huán)境有關(guān)的公共衛(wèi)生等事件的應(yīng)急需要明確為戒嚴(yán)的條件之一，并對(duì)相應(yīng)的戒嚴(yán)制度進(jìn)行補(bǔ)充。

75、</p><p>　　6.2.2 修訂《環(huán)境保護(hù)法》</p><p>　　主要的工作是：提升其通過機(jī)關(guān)級(jí)別（即提升為全國(guó)人大通過），使之成為真正法律意義上的環(huán)境保護(hù)基本法，在次基礎(chǔ)上創(chuàng)新和完善突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急處理的原則性、綜合性和專門性基本規(guī)定。</p><p>　　6.2.3 制定專門的《突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急法》及其實(shí)施細(xì)則</p><

76、p>　　在《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》的指導(dǎo)下，銜接各單行環(huán)境法律法規(guī)中的通用與應(yīng)急處理規(guī)定，并參考《公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急條例》和其他應(yīng)急條例的立法體例和主要的制度，制定專門的《突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急法》及其實(shí)施細(xì)則。在立法中明確規(guī)定應(yīng)急目的、應(yīng)急方針、應(yīng)急體制、應(yīng)急原則、應(yīng)急制度和主要術(shù)語的概念等內(nèi)容。</p><p>　　如《緊急狀態(tài)法》事先已制定，《突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急法》的規(guī)定則應(yīng)與之相協(xié)調(diào)。由于《突

77、發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急法》除了涉及軍隊(duì)的應(yīng)急職責(zé)之外，基本上都是一些行政條款，一些具體的應(yīng)急機(jī)制難以被具有相對(duì)穩(wěn)定性、原則性和抽象性特點(diǎn)的法律所具體和明確把握，因而必須發(fā)揮國(guó)務(wù)院行政自由裁量權(quán)的作用，制定其實(shí)施細(xì)則。</p><p>　　此外，還要協(xié)調(diào)上述立法與地方法規(guī)、部門行政規(guī)章、地方行政規(guī)章等相關(guān)立法的關(guān)系。</p><p>　　6.3 完善我國(guó)突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急立法的實(shí)現(xiàn)模式&l

78、t;/p><p>　　第一，在憲法中進(jìn)一步明確規(guī)定緊急狀態(tài)制度。除了現(xiàn)有的緊急狀態(tài)宣布權(quán)外，我國(guó)憲法還應(yīng)該進(jìn)一步明確緊急狀態(tài)下國(guó)家公權(quán)力之間以及國(guó)家公權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，特別是明確國(guó)務(wù)院和軍隊(duì)的應(yīng)急職責(zé)和應(yīng)急工作程序。另外，在憲法和憲法性文件及環(huán)境法律的框架內(nèi)，制定適用于突發(fā)性環(huán)境污染、生態(tài)破壞、特殊環(huán)境的損壞和環(huán)境安全事故的《突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急條例》，確立“有效預(yù)防、及時(shí)控制和消除突發(fā)性環(huán)境污染事件的危害，保

79、護(hù)環(huán)境，保障公眾身體健康和生命、財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)正常的社會(huì)秩序”的應(yīng)急目的；借鑒加拿大1999年《環(huán)境保護(hù)法》、南非1998年《國(guó)家環(huán)境管理法》、美國(guó)的《全國(guó)緊急狀態(tài)法》等先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，建立預(yù)防為主、常備不懈的方針，確立風(fēng)險(xiǎn)與損害預(yù)防、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、反應(yīng)及時(shí)、措施果斷、依靠科學(xué)、加強(qiáng)合作的原則。</p><p>　　第二，在憲法性法律中填補(bǔ)《緊急狀態(tài)法》，增補(bǔ)應(yīng)急條款。具體而言就是要制定《緊急狀態(tài)法》和修訂《

80、戒嚴(yán)法》。其一，進(jìn)一步明確“緊急狀態(tài)”的含義、應(yīng)急程序、應(yīng)急權(quán)力和職責(zé)。值得注意的是：由于應(yīng)急權(quán)力的行使涉及公民生命權(quán)、健康權(quán)、自由權(quán)甚至政治權(quán)利的限制、中止，涉及國(guó)家和社會(huì)財(cái)力、物力和人力的大規(guī)模調(diào)配，有時(shí)還涉及軍隊(duì)的調(diào)集，行使不當(dāng)或失控就可能導(dǎo)致非常嚴(yán)重的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)甚至軍事后果，因此，“緊急狀態(tài)”下相關(guān)政府部門的應(yīng)急權(quán)力、職責(zé)范圍和履行程序必須納入法治的范圍，并且在立法中要特別注意這些內(nèi)容的具體規(guī)定。其二，我國(guó)目前現(xiàn)行的《戒嚴(yán)

81、法》的適用范圍太狹窄，而且國(guó)家的環(huán)保應(yīng)急義務(wù)和有關(guān)部門的環(huán)保應(yīng)急職責(zé)及相關(guān)的憲法性規(guī)定是原則的或隱含的，其職責(zé)履行程序又相當(dāng)不完善，實(shí)際操作性較差。因此，在修改《戒嚴(yán)法》過程中要著重于制定具體、實(shí)際操作行強(qiáng)的規(guī)定。</p><p>　　第三，完善行政緊急程序法律規(guī)范。在行政程序法典中設(shè)專門章節(jié)規(guī)定行政緊急程序，就是對(duì)行政應(yīng)急措施的適用范圍、工作程序及原則、約束機(jī)制、補(bǔ)救機(jī)制等制定具體規(guī)定。其一，需制定《災(zāi)害救助法

82、》、《行政征用法》、《行政補(bǔ)償法》等，在這些相關(guān)的法律中增補(bǔ)應(yīng)急程序的條款，從而進(jìn)一步完善我國(guó)應(yīng)急法律體系。其二，在《環(huán)境噪聲污染防治法》、《防沙治沙法》等單行環(huán)境法律缺乏應(yīng)急處理規(guī)定的情況下，應(yīng)該加緊制定相應(yīng)的實(shí)施條例或細(xì)則。其三，鑒于一些條例及其母法缺乏關(guān)注有關(guān)類型突發(fā)性環(huán)境污染事件的應(yīng)急處理（如《水土保持法》及其實(shí)施細(xì)則）的情況，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善這些薄弱環(huán)節(jié)的相應(yīng)規(guī)定。最后，由于目前各環(huán)境行政法規(guī)及其母法在具體制度的設(shè)計(jì)方面或多或少

83、地存在規(guī)范的不足，所以應(yīng)該加強(qiáng)這方面的立法研究，鼓勵(lì)公眾參與討論，以便于集思廣益，設(shè)計(jì)出更為可行和合理的制度?？傊?，完善行政緊急程序法律規(guī)范的最終方向和目的是：既要賦予突發(fā)事件管理部門必要的應(yīng)急權(quán)力，保證應(yīng)急效率；又要規(guī)范突發(fā)事件管理行為，保證非常時(shí)期的依法行政。</p><p>　　第四，建立和完善重要的環(huán)境法律制度。主要包括以下五個(gè)方面：（1）環(huán)境責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，針對(duì)石油、化工

84、、印染、采礦、造紙、皮革、火力發(fā)電、核燃料生產(chǎn)、有毒危險(xiǎn)廢棄物處理等風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高、污染后果嚴(yán)重的行業(yè)實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。（2）環(huán)境損害補(bǔ)償基金制度。主要涉及針對(duì)環(huán)境污染受害人的事后補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)途徑、數(shù)額確定等內(nèi)容。（3）環(huán)境應(yīng)急處理制度。包括：健全應(yīng)急預(yù)案機(jī)制，明確肇事者的應(yīng)急義務(wù)，明確主管部門的報(bào)告、通報(bào)、發(fā)布、監(jiān)測(cè)等義務(wù)。（4）跨區(qū)環(huán)境污染糾紛處理制度。用以解決跨行政區(qū)域污染事故以及相關(guān)地方政府部門的責(zé)任分擔(dān)、協(xié)調(diào)處理、糾紛解決等問題。（5

85、）跨國(guó)界環(huán)境污染糾紛處理制度。首先建立環(huán)境污染損害調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度；其次健全國(guó)際環(huán)境污染信息交換制度；最后建立國(guó)際環(huán)境污染損害賠償協(xié)商制度。[13]限于篇幅所限，以上制度不能作一一細(xì)述。</p><p>　　第五，協(xié)調(diào)現(xiàn)有應(yīng)急法律規(guī)范。包括修改法律、進(jìn)行法律解釋、廢止法律或某些條文等，從而消除立法矛盾和沖突，克服應(yīng)急法律規(guī)范之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的弊端，破除部門利益和地方利益的壁壘，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急法律規(guī)范體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。<

86、/p><p><b>　　參考文獻(xiàn)：</b></p><p>　　[1]汪波等.松花江水污染屬重大污染事件.人民日?qǐng)?bào),2005年11月25日第5版</p><p>　　[2]戚建剛,楊小敏.“松花江污染”事件凸顯我國(guó)環(huán)境應(yīng)急機(jī)制的六大弊端.法學(xué),2006年第一期</p><p>　　[3]鄒大鵬.佳木斯啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案確保生產(chǎn)生

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