淺談《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施問題研究

1、<p>　　淺談《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施問題研究</p><p>　　論文關(guān)鍵詞：社會(huì)保障　社會(huì)保險(xiǎn)法　養(yǎng)老保險(xiǎn)</p><p>　　論文摘要：中國(guó)的社會(huì)保障制度改革至今二十余年，已逐步形成一個(gè)以基本養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷與生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)福利服務(wù)以及社會(huì)救助制度等為骨架的中國(guó)社會(huì)保障體系的雛形。《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)，成為了社會(huì)保障制度的支架式法律。探討《社會(huì)保險(xiǎn)法》其存

2、在問題將對(duì)今后社會(huì)保障體系的其他制度的立法具有重大借鑒意義。</p><p>　　在“行政并非僅系國(guó)家實(shí)踐法律與權(quán)力目的之手段，而是應(yīng)作為國(guó)家福利目的之工具，來滿足社會(huì)之需求”的背景下，為改善民生提供各類行政保障將成為現(xiàn)代行政的任務(wù)之一。2010年10月28日第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過并自2011年7月1日起施行的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》）是社會(huì)保障制度的主心骨，其內(nèi)容及實(shí)

3、施過程中產(chǎn)生的問題，對(duì)制定社會(huì)保障制度其他法律法規(guī)有重要的借鑒意義。本文擬從分析《社會(huì)保險(xiǎn)法》條文解讀，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，提出其存在問題及完善社會(huì)保障制度的措施。</p><p>　　一、《社會(huì)保險(xiǎn)法》框架立法特點(diǎn)突出，實(shí)際操作性不強(qiáng)</p><p>　　《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的基本法，明確了社會(huì)保險(xiǎn)的制度框架和適用范圍，明確了監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制以及各主體的法律責(zé)任,但在重要制度中

4、授權(quán)性條款較多，現(xiàn)實(shí)中的可操作性卻明顯不足?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》中有近十個(gè)授權(quán)性條款，內(nèi)容涉及社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理制度、公職人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收主體、社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的時(shí)間及步驟和社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值等方面。立法者在一種明確的實(shí)際目的支配之下，找尋對(duì)各種交錯(cuò)利益和沖突的實(shí)際調(diào)整和協(xié)調(diào)方法，以及對(duì)現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)，使得一些部門利益沖突較嚴(yán)重的問題全交由授權(quán)性條款來解決。在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的根本性問題都依靠授權(quán)立法，不僅在效力上不足以

5、達(dá)到法律效力層級(jí)的要求，而且致使該法更類似一個(gè)宣言和總綱似的法律文件，其直接后果加大了執(zhí)法的難度和不確定性，降低了實(shí)施中的可操作性和法律效力，提高了執(zhí)行成本。中國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收工作，已經(jīng)形成了由稅務(wù)部門和社會(huì)保險(xiǎn)部門雙管的格局。一些地方由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，另一些地方則由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理，同時(shí)存在兩個(gè)征收機(jī)構(gòu)，不僅影響制度整合，且存在記賬不清的風(fēng)險(xiǎn)。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》第五十九條第二款僅規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，實(shí)</p>

6、<p>　　建議國(guó)務(wù)院對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》具體適用進(jìn)行權(quán)威的解讀, 明確法條具體實(shí)施辦法, 彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)法可操作性不足的缺憾, 并以《社會(huì)保險(xiǎn)法》及其實(shí)施細(xì)則為核心, 構(gòu)建中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法律體系。其次抓緊制定相關(guān)配套措施，盡快彌補(bǔ)法律缺陷。值得注意的是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法理念和價(jià)值取向政府在制定實(shí)施政策、確定具體操作規(guī)則，任何看似細(xì)微的辦事規(guī)則都有可能阻礙社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。必須用“公平”理念予以修改和完善現(xiàn)有的行政法規(guī)

7、，才能與《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定相協(xié)調(diào)、相一致。</p><p>　　二、城鄉(xiāng)二元化導(dǎo)致《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施受到限制</p><p>　　改革開放初期國(guó)家將主要的資金多用于建立城市社會(huì)保障，農(nóng)村社會(huì)保障與城市社會(huì)保障相比層次較低、覆蓋范圍狹窄、項(xiàng)目不全、資金缺乏、來源不合理。根據(jù)學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，如果再堅(jiān)持城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)保障制度，城鄉(xiāng)之間越來越大的差距不利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。自2005年起，國(guó)家

8、開始試點(diǎn)將農(nóng)村貧困人口納入保障范圍，但由于缺乏上游法的規(guī)定，僅是部分地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件作了相關(guān)的規(guī)定，覆蓋范圍比較小，而且新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病醫(yī)療保險(xiǎn)之間的銜接問題法律并沒有進(jìn)行規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中操作起來極為不便。</p><p>　　隨著城鎮(zhèn)一體化改革不斷推進(jìn)，流動(dòng)人口的社會(huì)保險(xiǎn)問題亟待解決?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第九十五條特別強(qiáng)調(diào)：“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)?！?/p>

9、首次以法律形式賦予農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同等的福利保障,體現(xiàn)了保護(hù)勞動(dòng)者的制度價(jià)值，還貫徹了公平就業(yè)的社會(huì)法理念。但是現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民工參保問題不容樂觀，根據(jù)國(guó)家人口計(jì)生委發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2011》統(tǒng)計(jì)顯示，中國(guó)流動(dòng)人口近兩億，有52%的就業(yè)人口未參加任何社會(huì)保險(xiǎn)。部分管理者片面追求企業(yè)利潤(rùn)最大化，降低企業(yè)成本，將農(nóng)民工的各種權(quán)利責(zé)任都忽略，簡(jiǎn)化為一次性勞務(wù)關(guān)系，嚴(yán)重忽視農(nóng)民工的參保問題，損害農(nóng)民工的合法利益。根據(jù)農(nóng)民工的傳統(tǒng)思想觀念和

10、實(shí)際情況，養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的首要選擇。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，強(qiáng)調(diào)的是預(yù)籌積累，而農(nóng)民工的特點(diǎn)是流動(dòng)性強(qiáng)，積累不足，且容易出現(xiàn)重復(fù)參保的情況。此外，大多數(shù)農(nóng)民工面對(duì)的傷害風(fēng)險(xiǎn)、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大。對(duì)于工傷、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)的需求更甚于養(yǎng)老保險(xiǎn)。</p><p>　　完善的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保險(xiǎn)制度體系是當(dāng)前整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展中的重要任務(wù)。這需要政

11、府、企業(yè)和農(nóng)民工三方的共同努力。政府是推動(dòng)農(nóng)民工參保的主導(dǎo)力量，在中央層面，應(yīng)確定統(tǒng)籌范圍，制定統(tǒng)一的繳費(fèi)辦法、待遇計(jì)發(fā)辦法和基金運(yùn)營(yíng)與管理的具體操作方案；在地方層面，根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法及時(shí)制定農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的具體辦法和實(shí)施方案，如城鄉(xiāng)之間、單位之間的社會(huì)保險(xiǎn)銜接問題；簡(jiǎn)化異地轉(zhuǎn)移保險(xiǎn)手續(xù)辦理，方便農(nóng)民工辦理轉(zhuǎn)移手續(xù)。企業(yè)方面必須承擔(dān)起社會(huì)和法律責(zé)任，規(guī)范用工，主動(dòng)為農(nóng)民工辦理各種社會(huì)保險(xiǎn)。通過新的運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)作方式，最大限度的喚醒農(nóng)民

12、工參加社會(huì)保險(xiǎn)的法律意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民工參保的主動(dòng)性和積極性。</p><p>　　三、法律責(zé)任不明確，社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)制應(yīng)完善</p><p>　　在現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定下對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的監(jiān)督主要是以下三種模式：第一是各級(jí)人大常委會(huì)實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督，第二是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門和財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、工會(huì)、等部門的行政監(jiān)督，第三是社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)的社會(huì)監(jiān)督?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》的第十章雖然明確了社會(huì)保險(xiǎn)

13、中的監(jiān)督機(jī)制，但是缺乏可操作性，具體的管理辦法多依照的是各個(gè)地方的行政規(guī)章和規(guī)范性法律文件，處罰措施、監(jiān)管手段的程序并沒有在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中有具體的規(guī)定。</p><p>　　健全社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制，首先要加強(qiáng)行政監(jiān)督的建設(shè)，進(jìn)一步完善社會(huì)保障行政主管部門的內(nèi)部稽查制度，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的檢查工作，嚴(yán)格防范和化解社保基金管理和運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)。其次要落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理信息公開披露制度，有關(guān)部門通過多種途徑向社會(huì)

14、公眾公布社?；鸬氖罩?、運(yùn)營(yíng)、積累和審計(jì)等方面的信息。最后，社會(huì)監(jiān)督是社會(huì)保險(xiǎn)必不可缺的一種監(jiān)督方式，社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)在人民代表大會(huì)常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，擴(kuò)大參保職工、專家學(xué)者、工會(huì)代表在社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)的比例，提高社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)的社會(huì)性。健全社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)的工作制度和定期督查制度，保持社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)的中立性和獨(dú)立性，更好地發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)工作監(jiān)督的職能。</p><p>　　社會(huì)保障制度是為了解

15、決社會(huì)民生問題，只有建立起完善的社會(huì)保障制度體系，才能發(fā)揮其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與維護(hù)穩(wěn)定的作用。社會(huì)保障制度還要在組織架構(gòu)、行為形式等方面作出積極的努力，應(yīng)當(dāng)在《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)上加快社會(huì)保障改革，完善相關(guān)法規(guī)建設(shè)，使得社會(huì)保障制度不斷走向完善。</p><p><b>　　參考文獻(xiàn):</b></p><p>　　[1]高秦偉：社會(huì)保障行政的法理與課題[J]. 《華東政法大學(xué)

16、學(xué)報(bào)》，2010（09）</p><p>　　[2]孫珺：《我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)中的政府定位》[D]，浙江大學(xué)，2011年</p><p>　　[3]鄭秉文：《中國(guó)社會(huì)保障制度60 年:成就與教訓(xùn)》[J].《中國(guó)人口科學(xué)》，2009（05）</p><p>　　[4]李志明:《&lt;社會(huì)保險(xiǎn)法&gt;亮點(diǎn)、缺憾及后續(xù)立法方向》[J],《河南科技學(xué)院