分散與重構(gòu)：中央與地方權(quán)力關(guān)系的制度化研究——以中國分稅制的產(chǎn)生為對(duì)象.pdf

1、本文以分稅制的產(chǎn)生為研究對(duì)象，探討中央與地方關(guān)系中權(quán)力分散化與制度化的相關(guān)性。研究試圖表明，在以高度中央集權(quán)為初始條件的改革中，央地權(quán)力關(guān)系的分散化構(gòu)成了制度化的前提與基礎(chǔ)。權(quán)力分散化從三個(gè)方面促進(jìn)了制度化：(1)權(quán)力分散化提高了中央以政治集權(quán)約束財(cái)政分權(quán)的交易成本，從而產(chǎn)生了制度化的需求；(2)在分散化的權(quán)力關(guān)系中，央地之間逐漸形成了威權(quán)與協(xié)商、談判共存的關(guān)系，這為制度生成提供了有利的角色互動(dòng)模式；(3)在權(quán)力分散化的環(huán)境中，央地之間

2、圍繞財(cái)政問題長期互動(dòng)，為制度生成提供了必要的知識(shí)與技能積累。這一結(jié)論表明，在威權(quán)政治的制度化轉(zhuǎn)型中，權(quán)力分散化是一個(gè)有利條件。 本文的各個(gè)部分以幾個(gè)相互關(guān)聯(lián)的理論或?qū)嵶C發(fā)現(xiàn)，來支撐上述核心觀點(diǎn)： (1)改革以來的央地關(guān)系可界定為一種“威權(quán)—互動(dòng)”結(jié)構(gòu)?！巴?quán)—互動(dòng)”結(jié)構(gòu)是財(cái)政權(quán)力分散化的產(chǎn)物，是中央政治集權(quán)與地方財(cái)政自治的結(jié)合體。在此結(jié)構(gòu)中，中央與地方的關(guān)系不再是單純的命令與服從的關(guān)系，而是呈現(xiàn)出互動(dòng)關(guān)系。 (2

3、)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治流動(dòng)與地方政府的財(cái)政表現(xiàn)存在明顯的相關(guān)性。這表明在制度短缺的改革環(huán)境中，中央以政治集權(quán)來約束地方的財(cái)政自治，中央對(duì)財(cái)政資源豐富的地方比財(cái)政資源稀缺的地方施加了更多的人事控制，以此來保證它在財(cái)政管理中的貫通能力。干部控制的機(jī)制包括晉升、交流與政治吸納等內(nèi)容。 (3)財(cái)政數(shù)據(jù)表明，中央施加人事控制越強(qiáng)的那些省份，對(duì)中央財(cái)政政策的偏離反而越嚴(yán)重。因?yàn)樵谥贫榷倘钡沫h(huán)境中，中央以政治集權(quán)作為節(jié)制地方財(cái)政自治的主要手段，存在

4、著高昂的交易成本。降低交易成本、克服財(cái)政衰弱的途徑就在于制度化。因此，分稅制改革不僅僅是中央偏好的結(jié)果，其深層動(dòng)因是權(quán)力分散化所產(chǎn)生的制度化需求。 (4)權(quán)力分散化不僅帶來了制度化的需求，而且，還促進(jìn)了制度生成所必需的知識(shí)與技能累積。因此，財(cái)政權(quán)力分散化的程度與制度化的進(jìn)程直接相關(guān)。1986年財(cái)政制度化努力之所以受到挫折，1994年分稅制改革之所以推行成功，其原因就在于后者所面對(duì)的權(quán)力分散化程度更高，因而制度需求也更緊迫，支持分

5、稅制的各種知識(shí)與技能累積也更豐富。 (5)權(quán)力分散化還為制度生成提供了有利的角色互動(dòng)模式。在“威權(quán)—互動(dòng)”型央地關(guān)系中，制度生成過程不再是“零和博弈”模式，而是央地雙方都能從制度生成中有所獲益的互動(dòng)與協(xié)商模式。這種互動(dòng)模式為制度生成提供了“共識(shí)”達(dá)成機(jī)制，共識(shí)的達(dá)成是中央與地方的談判與妥協(xié)的結(jié)果，它為新制度提供了合法性基礎(chǔ)。 分稅制產(chǎn)生的政治含義表明，在中央與地方之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)已經(jīng)高度分散化之后，央地關(guān)系的合理重構(gòu)，必須

6、從傳統(tǒng)的控制型中央集權(quán)的舊思維中跳出來，將央地關(guān)系由一個(gè)控制問題，轉(zhuǎn)化為一個(gè)秩序構(gòu)建的問題。秩序構(gòu)建的核心，就在于通過相互尊重、協(xié)商與討價(jià)還價(jià)的過程，產(chǎn)生一個(gè)能容納、規(guī)范地方分散化權(quán)力的制度空間。 如果將以上結(jié)論加以擴(kuò)展，還可以對(duì)威權(quán)政治制度化轉(zhuǎn)型的一般理論有所啟示。在經(jīng)過長期以發(fā)展為導(dǎo)向的分權(quán)與市場(chǎng)化改革之后，原先高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)分化為不同的權(quán)力與權(quán)利主體，同時(shí)，交換、互惠和相互依賴構(gòu)成不同主體間的主要互動(dòng)方式。在這