農(nóng)村社區(qū)治理主體及其權(quán)力關(guān)系分析

1、<p>　　農(nóng)村社區(qū)治理主體及其權(quán)力關(guān)系分析</p><p>　　摘要：近十年來(lái)，通過(guò)良好的社會(huì)治理來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的和諧與穩(wěn)定日益成為中國(guó)政治生活中的重要議題之一，而鼓勵(lì)和推動(dòng)民間組織的參與則被視為在農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)良治的重要途徑。民間組織的參與不僅使得農(nóng)村治理主體日漸多元，同時(shí)也改變了不同治理主體間的權(quán)力關(guān)系。如何在厘清不同治理主體間的權(quán)職關(guān)系的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多方合作共治，是未來(lái)中國(guó)農(nóng)村社區(qū)能否實(shí)現(xiàn)良治目標(biāo)的

2、重要前提。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū)；民間組織；治理；權(quán)力關(guān)系 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D663.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544（2013）01-0172-04 </p><p>　　上世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著中國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市。這種大規(guī)模的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不僅改變了中國(guó)的城市，同時(shí)也在相當(dāng)程度上

3、重塑了中國(guó)的農(nóng)村，其后果之一在農(nóng)村社區(qū)治理中形成了巨大的人力資源真空，村委會(huì)制度績(jī)效逐步下降，農(nóng)村居民的社會(huì)整合壓力則越來(lái)越大。與此同時(shí)，分稅制改革的推行以及農(nóng)業(yè)稅的取消又進(jìn)一步瓦解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村委會(huì)等傳統(tǒng)治理主體的社會(huì)治理能力。所有這些變化都說(shuō)明，原有的制度建構(gòu)已經(jīng)不再能夠滿足中國(guó)農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)實(shí)的治理需要，農(nóng)村社區(qū)治理需要一場(chǎng)新的制度變革。 </p><p>　　這場(chǎng)新的制度變革的重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治。黨的十六屆

4、三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》要求加強(qiáng)“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)”、“農(nóng)村社區(qū)保障”、“城鄉(xiāng)自我管理、自我服務(wù)”的要求。十六屆六中全會(huì)又正式提出“全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制”。黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體?！痹谵r(nóng)村社區(qū)治理中實(shí)現(xiàn)自

5、治的關(guān)鍵在于自治主體的培養(yǎng)，而其中又以推動(dòng)民間組織的發(fā)展為甚。得益于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，以及政府體制改革的加快，在過(guò)去的二十年左右的時(shí)間內(nèi)，民間組織在中國(guó)獲得了快速發(fā)展，一個(gè)粗陋的公民社會(huì)逐步萌發(fā)。民間組織的活動(dòng)領(lǐng)域并不局限于中國(guó)的城市，同時(shí)也遍及廣大農(nóng)村地區(qū)，并進(jìn)而成為農(nóng)村社區(qū)治理過(guò)程中的重要主體之一。民間組織的加入不僅改變了原有的農(nóng)村社區(qū)治理主體構(gòu)成，同時(shí)也對(duì)于原有的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)帶來(lái)了重要影響。 </p><

6、;p>　　一、中國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)的演變 </p><p>　　概括起來(lái)，在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，中國(guó)農(nóng)村的治理主體經(jīng)歷了由“有社會(huì)、無(wú)國(guó)家”到“有國(guó)家、無(wú)社會(huì)”再到“有國(guó)家、有社會(huì)”的三個(gè)發(fā)展階段。 </p><p>　　在傳統(tǒng)社會(huì)，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保持著相當(dāng)程度的自治，“有社會(huì)、無(wú)國(guó)家”是這個(gè)時(shí)期農(nóng)村治理主體構(gòu)成的重要特征。盡管說(shuō)，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)實(shí)行封建專制集權(quán)，不過(guò)，

7、由于生產(chǎn)力的發(fā)展相對(duì)落后，傳統(tǒng)社會(huì)無(wú)法提供足夠的“剩余價(jià)值”來(lái)供養(yǎng)龐大的統(tǒng)治集團(tuán)來(lái)實(shí)現(xiàn)這種專制集權(quán)。國(guó)家能力不足是很多封建王朝的共有特征。對(duì)于這一點(diǎn)，馬克思。韋伯曾有過(guò)精辟的概括：“事實(shí)上，正式的皇權(quán)統(tǒng)轄只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)?！隽顺菈χ?，統(tǒng)轄權(quán)威的有效性便大大地減弱，乃至消失?！痹谶@種情況下，統(tǒng)治集團(tuán)只能將其主要力量集中于少數(shù)具有戰(zhàn)略價(jià)值的地區(qū)，而在廣大的農(nóng)村地區(qū)則基本實(shí)行自治。在這種治理模式下，國(guó)家權(quán)力則很少滲入其中，并

8、充分尊重民間精英的治理權(quán)威。在具體構(gòu)成方面，這些精英既包括回鄉(xiāng)奔喪或告老還鄉(xiāng)的官員（前者稱為“丁憂”，后者稱為“致仕”），以及低級(jí)科舉及第人員等傳統(tǒng)鄉(xiāng)村士紳階層，同時(shí)也包括鄉(xiāng)正、里長(zhǎng)、族長(zhǎng)等鄉(xiāng)土精英。在他們的領(lǐng)導(dǎo)下，各種宗族和會(huì)社組織承擔(dān)著包括農(nóng)耕、婚喪嫁娶、祭祀、治安防衛(wèi)及道德教化等公共性事務(wù)。近代以降，中國(guó)士紳群體的整體構(gòu)成發(fā)生了重大變化，商紳階層開始在城市崛起，不過(guò)，農(nóng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)并沒(méi)有發(fā)生根本之變化</p>&

9、lt;p>　　新中國(guó)成立以后。國(guó)家對(duì)農(nóng)村進(jìn)行了大規(guī)模的改造和全面的規(guī)劃，傳統(tǒng)的村落共同體逐步瓦解，鄉(xiāng)村治理開始由“有社會(huì)、無(wú)國(guó)家”的模式向“有國(guó)家、無(wú)社會(huì)”的治理模式轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村中的治理主體結(jié)構(gòu)也隨之迅速轉(zhuǎn)變。在這種轉(zhuǎn)變過(guò)程中，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村精英被視為剝削階級(jí)而被打倒，而由他們所領(lǐng)導(dǎo)的各種鄉(xiāng)村宗族和會(huì)社組織也作為封建專制制度的余孽而被摧毀。與此同時(shí)，通過(guò)在農(nóng)村中建立黨支部，中國(guó)共產(chǎn)黨首次實(shí)現(xiàn)了將國(guó)家權(quán)力的末梢延伸至每家每戶門前的目標(biāo)，并

10、為國(guó)家實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的強(qiáng)有力控制，并進(jìn)而將其納入國(guó)家整體的治理體系中準(zhǔn)備了條件。20世紀(jì)50年代后期，中國(guó)開始了人民公社化運(yùn)動(dòng)。作為一種政社合一的組織，人民公社在此后的20多年里就一直“是我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)在農(nóng)村中的基層單位。又是我國(guó)社會(huì)主義政權(quán)在農(nóng)村總的基層單位”，它“取代了一切的行政和非行政組織。除此之外。不再有任何民間的生產(chǎn)、生活、娛樂(lè)組織，農(nóng)村社會(huì)幾乎就是一個(gè)軍事化的社會(huì)”。在這種治理格局下。“不管是通過(guò)黨支部還是生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)，每個(gè)農(nóng)

11、民都直接感受到了國(guó)家的權(quán)力”。 </p><p>　　上世紀(jì)80年代始，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理開始邁入第三個(gè)階段。即“有國(guó)家、有社會(huì)”的治理階段。20世紀(jì)70年代末，中國(guó)政府開始在農(nóng)村地區(qū)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。該體制改革為農(nóng)村地區(qū)帶來(lái)了新的社會(huì)力量和新的利益訴求，從而對(duì)固有的人民公社制度造成巨大沖擊。由于“無(wú)法容怨新興的社會(huì)力量，無(wú)法協(xié)調(diào)和統(tǒng)帥社會(huì)”，人民公社制度開始趨于瓦解。1983年，中國(guó)政府正式廢除人民公社制度，

12、重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為中國(guó)的基層地方政權(quán)，與此同時(shí)，將原來(lái)的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)分別改組為村委會(huì)和村民小組，實(shí)行“政社分開”。根據(jù)規(guī)定，在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行村民自治，“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，……村民委員會(huì)要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作”。當(dāng)然，20世紀(jì)80年代的這場(chǎng)改革并非對(duì)于建國(guó)之前“有社會(huì)、無(wú)國(guó)家”治理模式的復(fù)制，在實(shí)行村民自治的同時(shí)，國(guó)家組織依然是農(nóng)村中的重要治理主體?！吨腥A人民共和國(guó)

13、村民委員會(huì)組織法》第四和第五條明確規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)：依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使</p><p>　　20世紀(jì)80年代初的“撤社建鄉(xiāng)”和“村民自治”重建了鄉(xiāng)村國(guó)家政權(quán)組織和基層社會(huì)組織，從而形成了“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村治理格局。在此治理格局中，農(nóng)村中的治理主體既有來(lái)自民間的組織化力量，也有國(guó)家政權(quán)的身

14、影，在治理主體構(gòu)成上呈現(xiàn)出“有國(guó)家、有社會(huì)”的特征。在此后的發(fā)展過(guò)程中，隨著國(guó)家治理理念的轉(zhuǎn)變以及農(nóng)村社區(qū)本身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，上述“鄉(xiāng)政村治”的治理格局發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地，“有國(guó)家、有社會(huì)”的治理主體結(jié)構(gòu)亦隨之發(fā)生變化，從而呈現(xiàn)出一種錯(cuò)綜復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)。就治理主體結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，這種變化著重體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，來(lái)自社會(huì)的治理主體日漸多元，各種民間組織紛紛加入到農(nóng)村社區(qū)的治理過(guò)程中；其二，國(guó)家逐步淡出對(duì)農(nóng)村社區(qū)的微觀治理，代之以宏觀治

15、理，而微觀治理領(lǐng)域則越來(lái)越多地為各種社會(huì)組織所承接。概括起來(lái)，農(nóng)村社區(qū)治理主體按其與國(guó)家政權(quán)的連接程度可以劃分為以下三類。 </p><p>　　第一類治理主體是國(guó)家政權(quán)組織或者準(zhǔn)國(guó)家政權(quán)組織，它們主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，以及村黨支部和村委會(huì)。正如上文所言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織在農(nóng)村社區(qū)治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在具體的制度實(shí)踐中，這種領(lǐng)導(dǎo)核心作用集中體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)農(nóng)村事務(wù)具有全面的發(fā)言權(quán)。1998年，中共中央辦公廳和國(guó)

16、務(wù)院通過(guò)《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》明確要求，兒屬村務(wù)管理的重大事項(xiàng)以及農(nóng)民關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的處理，在分別提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論之前，應(yīng)由黨支部首先召開黨員代表大會(huì)討論。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村委會(huì)的治理職能主要包括改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能、推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)科教文衛(wèi)體等事業(yè)的發(fā)展、化解社會(huì)沖突、穩(wěn)定社會(huì)秩序等。 </p><p>　　第二類治理主體是各種形式的民間組織。農(nóng)村社區(qū)組織按不同的功能可以

17、分為商業(yè)組織、公益組織、互助組織等三種。（1）商業(yè)組織。近年來(lái)，或出于企業(yè)社會(huì)責(zé)任觀念的驅(qū)動(dòng)，或出于培育更加成熟的商業(yè)社區(qū)，甚或出于慈善營(yíng)銷的商業(yè)目的，越來(lái)越多的商業(yè)組織加入到農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中來(lái)，成為推動(dòng)農(nóng)村扶貧事業(yè)發(fā)展和提供農(nóng)村公共物品的重要主體，其治理活動(dòng)幾乎涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧濟(jì)困、捐資助學(xué)，休閑娛樂(lè)等農(nóng)村社區(qū)治理的各個(gè)領(lǐng)域。（2）公益組織。社區(qū)中的公益組織指社區(qū)主體在自愿的基礎(chǔ)上，以社區(qū)民眾的公共利益為出發(fā)點(diǎn)，側(cè)重于社區(qū)公共事業(yè)

18、的發(fā)展而建立的組織。根據(jù)其活動(dòng)類型?？梢詫⑦@些組織劃分服務(wù)型組織、倡導(dǎo)型組織，以及文化娛樂(lè)型組織。其中服務(wù)型組織的活動(dòng)領(lǐng)域主要包括捐資助學(xué)、衛(wèi)生保健、治安聯(lián)防、養(yǎng)老扶幼，以及小型公共設(shè)施建設(shè)等；倡導(dǎo)型組織的活動(dòng)領(lǐng)域主要包括環(huán)境保護(hù)、權(quán)利維護(hù)，以及參與鄉(xiāng)規(guī)民約的制定等：文化娛樂(lè)型組織主要包括各種形式的農(nóng)民俱樂(lè)部、社區(qū)活動(dòng)中心等。此外，隨著宗族組織在很多農(nóng)村地區(qū)的恢復(fù)，它們對(duì)于農(nóng)村公益事業(yè)的影響也越來(lái)越大，逐漸成為農(nóng)村社區(qū)治理格局中的重要主

19、體。（3）互益組織。農(nóng)村中的互益組織主要包括各種形式的生</p><p>　　第三類治理主體是介于上述兩類組織之間的半官半民組織。這類組織中的大多數(shù)都是在官方的推動(dòng)下建立起來(lái)的，并接受官方組織的資金和制度支持，以及隨之而來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，其組成成員也經(jīng)常與基層黨政官員或村委會(huì)成員交叉。從組織生成的角度看，中國(guó)農(nóng)村中的公益組織和互益組織部分是由農(nóng)民自發(fā)所創(chuàng)立，也有很多是在官方的支持下建立起來(lái)的，并接受官方的領(lǐng)導(dǎo)，從而

20、體現(xiàn)出半官半民的特征。它們的主要區(qū)別在于舉辦方和管理方的不同。在具體的治理內(nèi)容方面，半官半民的組織發(fā)揮著與真正民間組織相類似的功能，這一點(diǎn)對(duì)于服務(wù)性公益組織以及專業(yè)合作組織而言更是如此。 </p><p>　　三、農(nóng)村社區(qū)治理主體間權(quán)力關(guān)系 </p><p>　　民間組織的加入不僅使得中國(guó)農(nóng)村治理主體構(gòu)成日趨多元，同時(shí)也使得不同治理主體間的權(quán)力關(guān)系漸趨復(fù)雜。基層黨組織對(duì)于其他治理主體的領(lǐng)導(dǎo)

21、地位依然存在，但具體的領(lǐng)導(dǎo)模式卻發(fā)生了某些變化?；虺鲇谪?cái)力匱乏的現(xiàn)實(shí)，或出于治理理念的轉(zhuǎn)變，很多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織與村委會(huì)正逐步改變著自身的治理方式，允許甚至鼓勵(lì)民間分享本屬于自身的治理權(quán)威，非對(duì)稱性依賴關(guān)系正成為很多農(nóng)村地區(qū)不同治理主體之間權(quán)力關(guān)系的真實(shí)寫照。從基層政權(quán)組織與民間組織之間的權(quán)力配置角度來(lái)看，某些地區(qū)體現(xiàn)出的特征為“此消彼長(zhǎng)”，而其他地區(qū)則為“相互促進(jìn)”。 </p><p>　　1.領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系

22、。根據(jù)中國(guó)的基本制度規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)一切事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，該領(lǐng)導(dǎo)地位同樣體現(xiàn)在農(nóng)村社區(qū)的治理過(guò)程中。在中國(guó)農(nóng)村社區(qū)中。共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位主要是通過(guò)其基層黨組織（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部）的具體領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)來(lái)加以實(shí)現(xiàn)。這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)除了包括對(duì)于農(nóng)村公共事務(wù)處理的最終決定來(lái)加以實(shí)現(xiàn)之外，還體現(xiàn)為對(duì)于農(nóng)村社區(qū)中的其他治理主體的領(lǐng)導(dǎo)。這里的其他治理主體既包括作為國(guó)家政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以及兼具官方和民間色彩的村民委員會(huì)和各種公益組織和專業(yè)合作組織，甚至對(duì)于

23、純粹的民間組織也具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。除此之外，根據(jù)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間僅存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，而不存在直接的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不過(guò)，在制度的具體實(shí)踐過(guò)程。上述業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系很多時(shí)候會(huì)異變?yōu)槭聦?shí)上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。類似的情形同樣發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)與民間組織的關(guān)系中，很多由其組建或者在其支持下建立起來(lái)的民間組織通常都會(huì)在它們的領(lǐng)導(dǎo)下開展活動(dòng)，接受其監(jiān)督。 </p><p>　　上述領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系體現(xiàn)在不同的治理主體之間，其領(lǐng)導(dǎo)模式

24、不盡相同。就表現(xiàn)形式來(lái)說(shuō)，一般可分為外部領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)兩種模式。在外部領(lǐng)導(dǎo)模式下，領(lǐng)導(dǎo)者主要是通過(guò)制定規(guī)則規(guī)范的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)。而很少對(duì)后者的微觀決策行動(dòng)進(jìn)行直接干涉。在這種領(lǐng)導(dǎo)模式下，被領(lǐng)導(dǎo)者具有相對(duì)獨(dú)立的決策權(quán)。譬如，在很多農(nóng)村地區(qū)，村委會(huì)對(duì)民間組織的領(lǐng)導(dǎo)大多屬于此。相反，在內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)模式下，領(lǐng)導(dǎo)者則會(huì)對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者的微觀決策行動(dòng)施加直接影響，或者通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)交叉兼職的形式對(duì)后者進(jìn)行控制，被領(lǐng)導(dǎo)者事實(shí)上成為了領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在農(nóng)

25、村地區(qū)，村黨支部和村委會(huì)對(duì)農(nóng)村專業(yè)合作社的領(lǐng)導(dǎo)大多屬于這種模式，專業(yè)合作社的社長(zhǎng)大多由支部書記或村委會(huì)主任兼任。 　　2.非對(duì)稱性互依關(guān)系。所謂非對(duì)稱性互依關(guān)系是指存在于不同行動(dòng)體之間既相互依賴但有不相對(duì)稱的關(guān)系，其中一方對(duì)于另一方的依賴要多于后者對(duì)前者的依賴。改革開放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及黨和政府的支持和推動(dòng)，民間組織在中國(guó)獲得了快速發(fā)展，在社會(huì)治理過(guò)程中發(fā)揮著越益重要的作用。在政府看來(lái)。民間組織“是新時(shí)期加強(qiáng)黨的執(zhí)政能

26、力建設(shè)的重要領(lǐng)域?！屈h和政府聯(lián)系不同方面、不同利益的人民群眾的紐帶與</p><p>　　這種非對(duì)稱性的互依關(guān)系同樣體現(xiàn)在農(nóng)村社區(qū)治理中的官方主體和社區(qū)自治主體之間。一方面，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，以及農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)農(nóng)村社區(qū)的公共事務(wù)日漸龐雜，對(duì)基層政權(quán)和村委會(huì)等傳統(tǒng)治理主體的治理能力提供了越來(lái)越高的要求。另一方面，上世紀(jì)90年代以來(lái)的歷次稅制改革和民工潮卻又大大削弱了基層地方政權(quán)的財(cái)力，使其

27、陷入“巧婦難為無(wú)米之炊”的窘境。在這種情況下，為了實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)治理，基層地方政權(quán)組織不得不依賴于眾多民間主體的協(xié)助。如果說(shuō)，基層地方政府的“失靈”現(xiàn)象推動(dòng)了它們對(duì)于民間治理主體的依賴，那么，民間治理主體本身的不足和缺陷也使其不得不依賴于前者的支持。一般認(rèn)為，制度缺失、能力低下，以及公信力不足是困擾中國(guó)民間組織發(fā)展的主要原因，這一點(diǎn)在農(nóng)村民間自治組織那里體現(xiàn)得尤為明顯。在農(nóng)村地區(qū)，很多民間自治主體既沒(méi)有完善的制度建構(gòu)，也沒(méi)有專業(yè)化的人才

28、和穩(wěn)定的財(cái)政來(lái)源，社會(huì)公信力也較差。在這種情況下，這些民間組織欲提升其在農(nóng)村社區(qū)治理框架中的地位，則必須依賴于基層地方國(guó)家權(quán)力組織的支持。這種支持既包括物質(zhì)性支持，也包括制度性支持，甚至包括符號(hào)性支持。由于這些支持往往關(guān)涉民間組織本身生存</p><p>　　3.消長(zhǎng)型權(quán)力關(guān)系。在農(nóng)村社區(qū)治理過(guò)程中，伴隨著治理主體日漸多元化的趨勢(shì)。首先面臨的一個(gè)問(wèn)題就是這種多元化趨勢(shì)會(huì)在何種程度上改變農(nóng)村社區(qū)中原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，或

29、者說(shuō)，民間治理主題的出現(xiàn)是否對(duì)原有的國(guó)家政權(quán)組織在農(nóng)村中的固有權(quán)力地位構(gòu)成侵蝕。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，學(xué)界對(duì)于該問(wèn)題的回答基本上都是肯定態(tài)度，認(rèn)為農(nóng)村民間組織的興起意味著原有權(quán)威體系的分散化，國(guó)家政權(quán)組織在農(nóng)村中的固有權(quán)威將會(huì)為新興的民間所分享，后者發(fā)展空間的擴(kuò)大意味著前者權(quán)威空間的收縮，兩者之間的權(quán)力分配必將呈現(xiàn)出此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。從某種意義上來(lái)說(shuō)，上述觀點(diǎn)是對(duì)的。通過(guò)參與農(nóng)村社區(qū)治理，民間組織在一定程度上擠占了基層政權(quán)組織傳統(tǒng)的活動(dòng)空間，

30、隨著這些組織的快速發(fā)展，匯集其周圍的社會(huì)資源也就相應(yīng)擴(kuò)大，從而對(duì)基層政權(quán)組織在農(nóng)村社區(qū)的執(zhí)政權(quán)威構(gòu)成侵蝕。一旦基層政權(quán)組織在社會(huì)治理過(guò)程中出現(xiàn)失靈，而民間組織又表現(xiàn)良好時(shí)，上述侵蝕后果就尤為嚴(yán)重。此外，一些倡導(dǎo)型民間組織對(duì)于地方公共決策過(guò)程的參與也在相當(dāng)程度上制約了地方政權(quán)組織的自主決策空間。權(quán)力分配上的此消彼長(zhǎng)所導(dǎo)致的結(jié)果就是在很多農(nóng)村地區(qū)基層政權(quán)組織與民間組織之間難以建立有效的互信機(jī)制，雙方總是以</p><p&

31、gt;　　4.互促型權(quán)力關(guān)系。上述權(quán)力消長(zhǎng)現(xiàn)象只是部分農(nóng)村地區(qū)權(quán)力關(guān)系狀況的反映，事實(shí)上，在中國(guó)的其他很多農(nóng)村地區(qū)，基層地方政權(quán)與民間組織之間呈現(xiàn)出一種互促性的權(quán)力關(guān)系。在此權(quán)力關(guān)系中，基層地方政府直接的、微觀的、具體的社會(huì)管理和服務(wù)功能大為減弱，而是通過(guò)推動(dòng)民間組織發(fā)展的方式參與到農(nóng)村社區(qū)治理中，如各種形式的符號(hào)支持、制度支持，以及物質(zhì)支持等。在這種治理框架中，一方面，民間組織的能力建設(shè)大大提升，其活動(dòng)空間得以拓展；另一方面，地方政權(quán)

32、組織引導(dǎo)和規(guī)制民間組織發(fā)展的能力也會(huì)有所增強(qiáng)。并最終有助于在農(nóng)村社區(qū)實(shí)現(xiàn)良治。 </p><p>　　縱向來(lái)看，基層國(guó)家政權(quán)組織與民間組織間的權(quán)力關(guān)系正由早期的以消長(zhǎng)型為主逐步向互促型為主轉(zhuǎn)變，這也是改革開放以來(lái)中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系在農(nóng)村地區(qū)的一個(gè)反映。在改革早期，民間組織還是一種新鮮事物，加之左傾思維的慣性作用，這個(gè)時(shí)期無(wú)論是在城市還是在農(nóng)村，無(wú)論是政府部門還是普通民眾對(duì)于此類組織基本上都持一種警惕甚至拒斥的態(tài)度

33、。在此情形下，很多民間組織也盡量減少與政府之間的互動(dòng)，并對(duì)政府的很多行為選擇做出相對(duì)負(fù)面的解讀。上世紀(jì)90年代以后，該情形開始發(fā)生重大改變，民間組織的發(fā)展不僅沒(méi)有削弱黨和政府的執(zhí)政地位，還在相當(dāng)程度上提升了中國(guó)城鄉(xiāng)的社會(huì)治理水平，并提升了黨和政府的執(zhí)政基礎(chǔ)。此后，國(guó)家在歷次經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)改革都體現(xiàn)出了支持民間組織發(fā)展的誠(chéng)意。雙方的互信關(guān)系逐步建立，“相互促權(quán)”開始取代“此消彼長(zhǎng)”成為了國(guó)家政權(quán)組織與民間組織間的權(quán)力分配現(xiàn)象。在農(nóng)村地區(qū)

34、，這種轉(zhuǎn)變著重體現(xiàn)為民間組織對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理參與的日漸深入，以及基層政權(quán)組織與民間組織越來(lái)越多的合作。 </p><p>　　自改革以來(lái)，如何通過(guò)重構(gòu)國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系來(lái)達(dá)到社會(huì)良治的目標(biāo)一直都是中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生活中的重要議題，無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，還是政府行政體制改革，都顯示了中國(guó)人在此問(wèn)題上所進(jìn)行的積極探索。在農(nóng)村地區(qū)，上述探索主要體現(xiàn)為積極推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)調(diào)整，建立和完善農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并積

35、極鼓勵(lì)民間組織參與農(nóng)村社區(qū)治理。民間組織的參與不僅在使得農(nóng)村社區(qū)治理的主體構(gòu)成日趨多元，況且還在相當(dāng)程度上改變了不同主體間的權(quán)力關(guān)系。這種變化不僅給農(nóng)村社區(qū)治理帶來(lái)了諸多機(jī)遇，同時(shí)也使得這種治理日漸復(fù)雜，如何在厘清多方治理主體問(wèn)權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合作共治，將會(huì)是未來(lái)中國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理中一個(gè)不可回避而又異常關(guān)鍵的議題。 </p><p><b>　　責(zé)任編輯 王友海</b></p>