發(fā)展中國家的公共管理

1、發(fā)展中國家的公共管理,小組成員：趙碩 王亞博 劉雷 張凱旋,目錄,發(fā)展中國家的傳統(tǒng)模式,01,1.政府的角色2.官僚制模式 3.公共企業(yè) 4.發(fā)展行政,發(fā)展中國家：政府成為經(jīng)濟的主角20世紀五六十年代，發(fā)展中國家從獨立中誕生，政府在經(jīng)濟與社會中發(fā)揮著一種最大化的作用。新干涉主義信條的影響，強調(diào)市場失靈的普遍存在，賦予國家在矯正市場失靈中的核心地位。20世紀60年代，國家?guī)缀跻呀槿虢?jīng)濟的每個方面。缺點：以增加國家

2、費用為代價官僚制的運行常常脫離其所在的社會，形成與國人格格不入?yún)s受到西方和外國企業(yè)普遍認同的精英階層。,政府的角色,發(fā)展中國家：政府成為經(jīng)濟的主角20世紀五六十年代，發(fā)展中國家從獨立中誕生，政府在經(jīng)濟與社會中發(fā)揮著一種最大化的作用。新干涉主義信條的影響，強調(diào)市場失靈的普遍存在，賦予國家在矯正市場失靈中的核心地位。20世紀60年代，國家?guī)缀跻呀槿虢?jīng)濟的每個方面。缺點：以增加國家費用為代價官僚制的運行常常脫離其所在的社

3、會，形成與國人格格不入?yún)s受到西方和外國企業(yè)普遍認同的精英階層。,官僚制模式,定義：簡單來說，就是指政府為了解決市場失靈問題，即出于向社會公眾提供必不可少的公共產(chǎn)品和服務(wù)、解決外部效用問題、增進社會公正、調(diào)節(jié)和平衡宏觀經(jīng)濟發(fā)展等目的建立和經(jīng)營的企業(yè)。內(nèi)涵：指持續(xù)存在的、以為社會提供具有公共性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)為主要經(jīng)營活動的、具有一定盈利目標、受到政府特殊管制措施制約的組織化經(jīng)濟實體，又稱公益性企業(yè)首要目標：為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而且

4、公共企業(yè)將受到政府的管制。,特點,公共性經(jīng)營活動收政府影響的程度較高，并且服務(wù)于公共目標，而不單純?yōu)槟康?企業(yè)型從事生產(chǎn)、銷售商品或服務(wù)等經(jīng)營性活動,公共企業(yè),為何要推行公共企業(yè)：1、資本和資本市場的長期短缺，使得私人所有制意味著外資所有制。在多數(shù)情況下，沒有私營部門愿意為國家建設(shè)提提供公共服務(wù)，國家必須通過公共部門進行所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2、20世紀50年代和60年代廢除殖民化的過程中，公共企業(yè)被認為是一種合適的組織形式。

5、公共企業(yè)的實際發(fā)展狀況：很多公共企業(yè)并沒有成為國家發(fā)展的代理人，而僅僅為其管理者和勞動者的權(quán)利服務(wù),公共企業(yè),存在的問題：1、低盈利、低投資回報率和缺乏戰(zhàn)略2、管理人員缺乏培訓(xùn)和指導(dǎo)3、組織結(jié)構(gòu)效率低下并且人浮于事4、財務(wù)控制系統(tǒng)不良，沉重的財政負擔5、政府監(jiān)管乏力6、政治干預(yù)7、國有企業(yè)受到私人、官僚、風險合伙人的“機會主義的濫用”,公共企業(yè),案例20世紀60年代末，贊比亞的公共管理部門大約占所有經(jīng)濟活

6、動的80%，而私營部門只占其余的20%。這些公共企業(yè)組成一個叫齊姆科的控股公司，由它控制著其他的企業(yè)，然后由政府，尤其是贊比亞政府控制著齊姆科。1960年到1990年贊比亞經(jīng)濟年平均增長率是-1.9%，而其他低收入國家平均實際增長率是2.9%。,公共企業(yè),發(fā)展行政學(xué)是研究一個新成立的國家，以增加或改進技術(shù)，程序和組織制度來提高國家的行政能力。二戰(zhàn)后，在發(fā)展中國家相繼開展的一種單一行政模式，發(fā)展行政：是產(chǎn)生于前殖民國家的行政理論和程

7、序運用到發(fā)展中國家，以促進他們經(jīng)濟的“現(xiàn)代化”，從而加速發(fā)展，最終與西方國家旗鼓相當?！鞍l(fā)展行政被認為是建立在專業(yè)取向、技術(shù)能力、在政治和意識形態(tài)方面保持中立的官僚極其的基礎(chǔ)之上的。。。其外在產(chǎn)出是優(yōu)先進行制度建設(shè)以促成現(xiàn)代化”——德威迪和亨德森,發(fā)展行政,二戰(zhàn)后，發(fā)展中國家原則：正式的官僚原則發(fā)展行政實現(xiàn)“現(xiàn)代化”存在著這樣的問題：缺少進行社會、經(jīng)濟、文化和政治變革所必須得一系列條件，這些條件包括擴張性的經(jīng)濟基礎(chǔ)

8、、稅基、收到專業(yè)培訓(xùn)的勞動力、政治合法性、文化世俗性、普適性、相對開放的社會，以及能夠記性強有力的政治上層建筑。發(fā)展行政在20世紀70年代中期由于其理論的假設(shè)受到抨擊而大大地衰落,發(fā)展行政,行政模式的問題,02,傳統(tǒng)模式的主要特點是官僚制，而新公共管理的主要特點是應(yīng)用市場，那么顯而易見的是，發(fā)展中國家在開始更普遍地采用市場方法的同時便已開始摒棄傳統(tǒng)的模式。,,官僚制組織只是為特殊的精英、種族、宗教利益服務(wù)的，而且首先是為自己服務(wù)的

9、。缺乏公務(wù)員的正式評價體系，權(quán)責不明確,腐敗現(xiàn)象嚴重,行政模式的問題,存在嚴重的“政治站隊”現(xiàn)象,公共部門改革,03,1.政府的角色2.管理方面的變化 3.治理腐敗,政府的角色,最好的政府就是最小的政府,政府在經(jīng)濟社會中發(fā)揮最大化的作用,一個運行良好的經(jīng)濟需要一個運轉(zhuǎn)良好的政府,許多國家進一步界定政府角色，從而遠離中央計劃，允許經(jīng)濟自由化和公共企業(yè)民營化，并對政府的管理進行改革。重要的事務(wù)常常像不重要的事務(wù)一樣被砍掉。國家為應(yīng)付所

10、負擔的利息而陷入債務(wù)危機，毫無顧忌的削減教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重要項目。,政府應(yīng)該有效率，以適應(yīng)和促進周圍的環(huán)境。市場的良好運轉(zhuǎn)需要一些制度保障。政府與市場是補充關(guān)系而不是替代關(guān)系,管理方面的變化,發(fā)展中國家的政治制度在表面上類似于發(fā)達國家，實際上非行政化行為仍然很普遍，表現(xiàn)：1、以功績制為基礎(chǔ)的人事制度實施起來困難重重，人員錄用或晉升靠的是庇護制和門戶關(guān)系2、預(yù)算不切合實際，并常常在執(zhí)行中根據(jù)特殊決定隨意擱置一旁

11、原因：1、基本制度的缺陷2、公共部門內(nèi)外法治實施能力差3、缺少能形成伙伴關(guān)系的、傾聽企業(yè)和市民社會意見的內(nèi)在機制4、在制定決策、提供服務(wù)、人事實踐方面完全缺乏競爭壓力,管理方面的變化,建議：1、“ 制定和協(xié)調(diào)政策的強大的核心能力”，包括政治官員和公務(wù)員應(yīng)具備的遠見卓識，以及目標和戰(zhàn)略重點2、“ 勝任且有效的服務(wù)供給系統(tǒng)”，在彈性和責任兩者的關(guān)系中求得平衡，包括訂立競爭性服務(wù)合同、較好的績效及顧客反饋3、“ 收到激勵的

12、和有能力的人員”，用激勵結(jié)構(gòu)刺激他們?nèi)〉昧己每冃?，包括?以功績制為基礎(chǔ)進行員工錄用和晉升，適當?shù)墓べY以及很強的團隊精神”,執(zhí)法和制度建設(shè)，并結(jié)合第三個教育策略來增加腐敗的“精神成本”,腐敗是行政失靈的表現(xiàn)，所有政府官僚系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的方式都以員工腐敗這個假設(shè)為前提設(shè)計，將會有更好的結(jié)果在項目設(shè)計時，讓反腐敗的官員參加項目設(shè)計并提出反腐敗的方案可以極大地減少腐敗,外包的程序完備、要達成的目標清晰，可以較少腐敗的機會,治理腐敗,馬尼恩有效治理

13、腐敗的措施,管理主義模式的問題,04,1.制度安排2.公共企業(yè)民營化3.腐敗4.單一模式,市場和管理主義方法是一回事，但是市場正常運轉(zhuǎn)優(yōu)勢另一回事。發(fā)展中國家常常缺少市場運作的經(jīng)驗，而市場只有在具備諸多因素之后才能有效運轉(zhuǎn)。在資本市場得到發(fā)展或國內(nèi)的企業(yè)家成長起來之前，市場經(jīng)濟可能意味著外國人和外國企業(yè)有較大的支配權(quán)。問題：沒有有效地建立法治和強制執(zhí)行合同的制度，在服務(wù)提供向采取合同安排的轉(zhuǎn)變過程中將會出現(xiàn)明顯的問題。合

14、同制在其結(jié)果易于指明時最為有效。當目標模糊并且不能以書面形式明確說明或者腐敗盛行時，運用合同是不可能成功的。合同制在西方過埃及存在著較大的問題，因此在沒有其他顯著變革的情況下對發(fā)展中國家而言，要想脫離正式的官僚制似乎是困難的。分階段和方法可能比假定的突然轉(zhuǎn)變更容易成功。,制度安排,發(fā)展中國家公共企業(yè)民營化存在的缺陷1、市場不發(fā)達。在某種情況下，民營化將不可避免地意味著外國的所有權(quán)或某個少數(shù)人群體的所有權(quán)，而使社會凝聚力遭受風險。

15、即使民營化是普遍有益的，但也并非總是如此。如果市場是不發(fā)達的，民營化也將意味著外國所有權(quán)，并且公共事業(yè)將需要建設(shè)審慎管制。2、民營化是難以管理的，發(fā)展中國家也可能沒有行政管理能力使其獲得徹底的成功。,公共企業(yè)民營化,“改革公務(wù)員制度，限制政治上的庇護，改善公務(wù)員待遇，這些都表明通過給公務(wù)員提供更多的以規(guī)則為主導(dǎo)的激勵因素也可以減少腐敗”然而，事實是官僚制在發(fā)展中國家仍舊比西方國家更重要，而且為了使塵世導(dǎo)向的變革能夠奏效，一個強大

16、的機構(gòu)必須放棄他所擁有額大量權(quán)力，而且是在政府或者市場中沒有其他權(quán)力中心時主動這樣做。對于在管理系統(tǒng)內(nèi)肆無忌憚的人們而言是有機會腐敗的，尤其是在承包方面，但是正如發(fā)展中國家顯現(xiàn)出的那樣，在傳統(tǒng)的行政模式中也是有機會的。管理主義是否會引發(fā)更大的道德問題，有時候并不是一件確定的事情，然而，傳統(tǒng)制度的好處是其具有較高的行為標準，其弱點在于結(jié)果只是偶然性的。更高的透明度和自由度的信息流通對于維持管理者更高的道德行為提供了足夠的誘因。但是，堅

17、持認為存在腐敗問題的國家應(yīng)該遵循過時的、傳統(tǒng)的官僚程序和進程是徒勞無益的。這樣，如果提升管理是較少腐敗的最好方式之一，那么縮小良好管理的可能范圍也是徒勞無益的。,腐敗,改革對腐敗的影響胡德提出，新公共管理“假定公共服務(wù)誠信的文化是給定的”，并且“其理念的組成在某種程度上改變了過去公共服務(wù)中確保的誠信和中立”，而且改革的程度“可能會在傳統(tǒng)價值有待檢驗的情況下引發(fā)衰敗”德利昂和格林認為，有幾種制度安排有助于打擊過度的政治腐敗，包括“

18、社區(qū)所有的政府、競爭型政府、使命驅(qū)動的政府、有進取精神和分權(quán)化的結(jié)果導(dǎo)向型政府”，以及“現(xiàn)代化會計和管理信息系統(tǒng)”。反腐敗政策包括“通過民營化和撤銷管制的方式重建國家，縮減其職能“。如果成功，就會把風險轉(zhuǎn)移給私營部門；如果不成功，缺乏足夠的監(jiān)管，出現(xiàn)在公共部門的腐敗將很容易地轉(zhuǎn)變?yōu)樗綘I部門的腐敗。,腐敗,發(fā)展行政的傳統(tǒng)模式中存在錯誤，即使發(fā)展中國家再一次遵循另一種西方模式也可能是有問題的。特納與休姆認為不管原因如何—缺乏經(jīng)驗、對歷

19、史以及環(huán)境的無知或意識形態(tài)，一個強有力的國家游說集團正在對公共部門改革推行“一種放之四海而皆準的模式”，盡管組織和管理理論以及經(jīng)驗積累的證據(jù)表明，組織中有計劃變革的結(jié)果是以許多偶然因素尤其是組織環(huán)境中的因素為條件的。在一些情境中，新公共管理可能產(chǎn)生預(yù)期的效益，而在另一些情境中，他可能會降低效率，甚至不得不承認會產(chǎn)生政治的不穩(wěn)定。不同的國家有不同的情況，這些情況都需要得到尊重。然而，管理主義模式應(yīng)當容許不同、不同于官僚模式的方法，基

20、本的解決方案就是對結(jié)果的管理，但是需要運用多樣的、精確的方法,單一模式,小結(jié),05,小結(jié),任何一種管理模式都被寄予太多的期望，這些期望本身就能導(dǎo)致失敗，如果發(fā)展中國家采用單一不變的公共管理模式，其結(jié)果不可能是成功的 如果在新型的公共管理之前，采用合同執(zhí)行、鼓勵競爭等制度安排，并將其作為市場經(jīng)濟改革的以部門，也就沒有理由主張傳統(tǒng)的官僚制模式是適合發(fā)展中國家的唯一管理形式 在進行公共部門改革之前，發(fā)展中過埃及需要一個強有力的私營部