中國農(nóng)村扶貧概況及世行西南項目的意義和影響

1、我國的貧困現(xiàn)狀和扶貧對策 ——兼談IPRCC在貧困監(jiān)測評估方面的作用 中國國際扶貧中心主任 張磊 2006年4月10日,一、我國目前的貧困人口狀況中國是一個城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)十分典型的國家，無論是在經(jīng)濟、還是在科技、教育、文化、生活習(xí)俗、消費結(jié)構(gòu)等等方面，都存在十分大的

2、差異。因此，很難用一個統(tǒng)一的標準來描述貧困和界定貧困人口。從城鄉(xiāng)的角度來看，現(xiàn)階段貧困人口大致可包括如下三個群體，即：農(nóng)村貧困人口、城市貧困人口和城市農(nóng)民工。,(一)農(nóng)村貧困人口,1、農(nóng)村貧困人口數(shù)量變化 按照我國的絕對貧困標準衡量：從1978年到2005年，劃分為四個時段：1978—1985年，從2.5億下降到1.25億，年均減少1786萬人；1986—1993年，從1.25億下降到7500萬，年均減少714萬人； 19

3、94—2000年，從7500萬人下降到3200萬人，年均減少614萬人；2001—2005年，這一數(shù)字下降到2365萬，年均減少168.4萬，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤秊?.5%。,按照我國的絕對貧困標準衡量的農(nóng)村貧困人口數(shù)量變化,,按照我國的實際工作低收入標準衡量：這個標準是1999年研究制定，2000年開始使用的。其變動情況如下：2000—2005年分別為6214萬、6103萬、5825萬、5617萬、4977萬和4067萬，年均遞減43

4、0萬。,(一)農(nóng)村貧困人口,2、農(nóng)村貧困人口的分布變化 按區(qū)域分析：2004年,東、中、西部絕對貧困人口分別占14.3%、35.7%和50.0%，低收入貧困人口分別占16.8%、35%和48.1%，與東、中、西部農(nóng)村人口比重40.7%、34.9%和24.3%相比，反差很大。,,2004年,東、中、西部絕對貧困發(fā)生率分別為1.0%、2.8%和5.7%。西部減貧速度明顯快于中部和東部，2004年與2001年相比，西部絕對貧困人口

5、和低收入貧困人口占全國的比重分別下降2.5和8.1個百分點，中部分別增加1.7和下降0.7個百分點，東部分別增加0.9和4.1個百分點。,,按地勢分析：2004年的絕對貧困人口和低收入貧困人口中，山區(qū)分別占51.4%和50.1%，丘陵地區(qū)分別占18.5%和20.4%，平原地區(qū)分別占30.1%和29.5%。,,山區(qū)減貧快于丘陵和平原地區(qū)，2004年與2001年相比，山區(qū)絕對貧困發(fā)生率由8.6%下降為4.9%，低收入貧困發(fā)生率由14.1%下

6、降為11.6%；丘陵地區(qū)絕對貧困發(fā)生率由2.6%下降為2.2%，低收入貧困發(fā)生率由5.9%下降為4.9%；平原地區(qū)絕對貧困發(fā)生率由2.5%增加為2.7%，低收入貧困發(fā)生率由5.5%下降為5.0%。,,按糧食主產(chǎn)區(qū)和非糧食主產(chǎn)區(qū)分析：2004年，絕對貧困人口分別為1207萬和1403萬。2004年與2001年相比，糧食主產(chǎn)區(qū)絕對貧困人口減少93萬，非糧食主產(chǎn)區(qū)減少224萬。,,3、農(nóng)村貧困人口的構(gòu)成變化 突出地表現(xiàn)為貧困人口呈現(xiàn)“大出大

7、進”狀況：2003年，國家扶貧開發(fā)工作重點縣有1763萬絕對貧困人口，其中當(dāng)年收入越過溫飽線人口1225萬，占69.9%，收入返回溫飽線人口1236萬，占70.1%；有2946萬低收入貧困人口，其中當(dāng)年收入越過低收入貧困線人口1854萬人，占60.3%，收入返回低收入貧困線人口1220萬，占58.4%。,統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映的每年收入低于溫飽線貧困人口減少數(shù)量,2003年返貧人口數(shù)量比減貧人口數(shù)量高出８０萬,,對絕對貧困人口做2000—2003

8、年連續(xù)四年的動態(tài)分析，結(jié)果顯示：65.7%的農(nóng)戶只在其中一年收入低于溫飽線，21.9%的農(nóng)戶其中有2年低于溫飽線，8.7%的農(nóng)戶有3年低于溫飽線，只有3.7%的農(nóng)戶4年都低于溫飽線。也就是說，4年當(dāng)中，有3年以上收入都在溫飽線以下的長期貧困戶只占12.4%。,,在絕對貧困家庭中，有7.4%的貧困人口因為殘疾、長期患病等原因缺乏勞動力，長期處于貧困狀態(tài)。他們既不屬于民政救濟范圍，也難以單純依靠扶貧開發(fā)解決溫飽。,,4、農(nóng)村貧困人口的收入情

9、況 2004年絕對貧困農(nóng)戶人均純收入為579元，低收入人口人均純收入854元，分別只相當(dāng)于全國平均水平（2936元）的19.7%和29.1%。絕對貧困農(nóng)戶收入水平僅相當(dāng)于1988年的全國水平，即2004年，絕對貧困人口收入水平落后于全國平均水平15年。,,從收入結(jié)構(gòu)看，貧困農(nóng)戶及低收入農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)比較單一，純收入的2/3以上來源于家庭經(jīng)營第一產(chǎn)業(yè)，分別為396元和575元，占純收入的比重分別為68.4%和67.3%，

10、比全國平均水平高20.8個百分點和19.7個百分點。89.4%的貧困農(nóng)戶和88%的低收入農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)戶或農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶，遠遠高于全國66.5%的平均水平。貧困農(nóng)戶和低收入農(nóng)戶工資性收入分別為115元和194元，占純收入的比重分別為19.9%和22.7%，比全國平均水平低14.1和11.3個百分點。,,從收入貨幣化程度看，貧困農(nóng)戶人均現(xiàn)金純收入276元，占純收入的52%，同期全國農(nóng)戶平均現(xiàn)金純收入為2135元，占純收入的76.7%，相差近25個

11、百分點。,,從收入分段看，100元以下占貧困人口的3.3%，100—200元占2.5%，200—300元占5.4%，300—400元占10%，400—500元占15.9%，500—600元占22.4%，600—637元占40.5%，說明絕大多數(shù)處于溫飽線邊緣。這種情況也能很好地解釋為什么會“大出大進”。,,從收入不同群體的比較看， 2004年貧困人口占全國農(nóng)村人口的比例為2.8%，收入份額為0.5%。低收入人口占農(nóng)村人口的比例為5.3%

12、，收入份額為1.5%。貧困人口和低收入人口的收入分額分別比上年減少0.2個百分點和0.5個百分點，降幅快于其人口比例的下降，貧困農(nóng)戶與其他收入農(nóng)戶的收入差距繼續(xù)擴大。,(二)城市貧困人口,與農(nóng)村貧困人口相比，有幾個特點：1、是一個較后出現(xiàn)的貧困群體。它的出現(xiàn)主要有三方面的原因： 一是國有企業(yè)的改革和市場經(jīng)濟的發(fā)展； 二是一部分大、中城市迅速擴張； 三是新創(chuàng)造的就業(yè)機會，低于勞動力增長的速度。,,2、界定標準在不

13、同城市間差距很大。下面是2002年36個城市的標準:北京：290元；天津：241元；石家莊：182元；太原：156元；呼和浩特：153元；沈陽：205元；長春：169元；哈爾濱：200元；上海：280元；南京：220元；杭州：270-300元；合肥：169元；福州：200-220元；南昌：143元；濟南：208元；鄭州：180元；武漢：210元；長沙：180-200元；廣州：300元；南寧：190元；?？冢?21元；成都：178元；重慶

14、：185元；昆明：190元；貴陽：156元；拉薩：170元；西安：156元；蘭州：172元；西寧：155元；銀川：160元；烏魯本齊：156元；大連：221元；青島：200-210元；寧波：260元；深圳：344元；廈門：265-315元。,,在這些城市中，最低的155元，最高的344元，相差1倍多。如果按所有的城市最低生活保障平均標準算，2005年為154元，假定把此平均標準作為城市貧困標準的話，年標準為1848元，相當(dāng)于農(nóng)村絕對貧困

15、標準（683元）的2.7倍，工作標準（944元）的2.0倍。,,3、貧困人口在經(jīng)歷持續(xù)增長后進入平穩(wěn)期。 1996年我國開始建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度時，當(dāng)年進入“低?！钡娜藬?shù)不到200萬，1999年為281萬，2000年為402萬，2001年為1170萬，2003年為2247萬，目前穩(wěn)定在2200萬人左右。,(三)城市里的農(nóng)民工,1、農(nóng)民工和生活在城市的農(nóng)民工數(shù)量。 目前，全國農(nóng)民工沒有一個準確的數(shù)量。綜合各方面因素

16、推算，應(yīng)該超過1.8億，也有人估計，我國農(nóng)民工數(shù)量在2億左右。這其中，進入城市的農(nóng)民工大約有1.2億。,,2、城市農(nóng)民工的特點。 ①主要從事的是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；②絕大多數(shù)時間生活消費在城市；③他們之中，絕大多數(shù)從事的是城市人不愿從事的工作；④相對于城市人來講，他們的收入很低， 據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2004年我國農(nóng)民工年均收入8000元左右，而城鎮(zhèn)工人年均收入15000元左右，相差近1倍，若以城市居民最低生活保障線衡量，他們當(dāng)中有相當(dāng)數(shù)量的

17、人口可稱為貧困人口；而相對于農(nóng)民來講，他們的收入又較高。所以，他們是農(nóng)村中的富人，是城市中的窮人。,二、我國目前反貧困的主要對策,無論是在農(nóng)村還是在城市，我國都采取的是積極的反貧困對策，即：政府創(chuàng)造一定的條件和環(huán)境，通過調(diào)動貧困人口的積極性，發(fā)揮貧困人口自身的作用實現(xiàn)減貧，并在此基礎(chǔ)上，建立社會保障制度，完善對窮人的扶持。,（一）農(nóng)村的反貧困對策,二十多年來，我們在農(nóng)村一直采取的是，堅持開發(fā)式扶貧，輔之以救濟救助式扶貧，逐步建立社會保障

18、體系的扶貧方針（或模式）。亦即：對有勞動能力的貧困人口，通過開發(fā)式扶貧解決；對因天災(zāi)人禍造成生產(chǎn)生活困難的，通過救濟、幫助災(zāi)后重建解決；對缺乏或喪失勞動能力的貧困人口，通過保障機制解決。2005年三個季度內(nèi)，全國享受到農(nóng)村最低生活保障人數(shù)和農(nóng)村定期救濟人數(shù)分別為566.1萬和948.2萬，兩項合計共保障農(nóng)村人口1514.3萬人。比上年同期提高27.3%，比上年年底提高16%。農(nóng)村定期救濟人數(shù)也分別比去年同期和年底提高16%和3.7%。,

19、,針對目前農(nóng)村貧困狀況和特點，新世紀我們在開發(fā)式扶貧中， 做到“三個堅持”，抓好“三個重點”?！叭齻€堅持”即:堅持開發(fā)式扶貧方針；堅持解決溫飽和鞏固溫飽同時推進；堅持讓貧困人口直接受益。 “三個重點”即：整村推進、培訓(xùn)促進勞動力轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)化扶貧：,,所謂整村推進，是指扶貧開發(fā)要到村到戶，以縣為基本單元，以貧困村為基礎(chǔ)，廣泛動員群眾參與，制定規(guī)劃，分年實施，分期投入，分期分批解決問題。 所謂培訓(xùn)促進勞動力轉(zhuǎn)移，就是對貧困農(nóng)民從事非農(nóng)

20、產(chǎn)業(yè)進行相應(yīng)培訓(xùn)，使之具備從事農(nóng)業(yè)之外就業(yè)所需的技能。 所謂產(chǎn)業(yè)化扶貧，就是通過以農(nóng)產(chǎn)品加工或流通為主業(yè)，或以貧困地區(qū)勞動力就業(yè)為主體的，通過各種利益聯(lián)結(jié)機制帶動貧困農(nóng)戶進入市場、促進貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、在規(guī)模和經(jīng)營指標上達到一定標準的企業(yè)，即扶貧龍頭企業(yè)帶動，實現(xiàn)扶貧目標的一種扶貧方法。,（二）城市的反貧困對策,2005年11月，國務(wù)院《關(guān)于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，對做好城市貧困人口的扶貧工作，政策規(guī)定十分具體

21、。核心是在加強就業(yè)再就業(yè)工作的基礎(chǔ)上，進一步完善社會保障制度，建立與促進就業(yè)的聯(lián)動機制。,,1、堅持“勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)和政府促進就業(yè)”的方針。 ①鼓勵自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。 ②鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)。 ③政府投資開發(fā)的公益性崗位優(yōu)先安排就業(yè)困難對象，并給予相應(yīng)的社會保險補貼。,,2、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，改進就業(yè)服務(wù)，強化職業(yè)培訓(xùn)。 提供免費的職業(yè)介紹服務(wù)；建立與服務(wù)成效掛鉤的機制，對提供免費職業(yè)介紹服務(wù)的各類職

22、業(yè)中介機構(gòu)給予補貼；加強勞動力市場信息系統(tǒng)和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)勞動保障工作平臺建設(shè)。,,3、完善社會保障制度，建立與促進就業(yè)的聯(lián)動機制。企業(yè)新裁減人員沒有實現(xiàn)再就業(yè)的，按規(guī)定享受失業(yè)保險及城市居民最低生活保障待遇。適當(dāng)擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點。逐步統(tǒng)一城鎮(zhèn)個體工商戶、靈活就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險的政策，強化繳費與待遇掛鉤的激勵約束機制，形成促進就業(yè)與完善社會保險制度的良性互動。,,4、維護進城務(wù)工人員權(quán)益，并積極創(chuàng)造條件提供必要的社會保障

23、。清理和廢止對農(nóng)民工的各項歧視和限制政策，堅決制止向農(nóng)民工的收費和變相收費。逐步解決農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老四大保險缺失的問題。統(tǒng)籌好農(nóng)民工輸出地和輸入地培訓(xùn)。,（三）扶持農(nóng)民工政策,由于農(nóng)民工的特殊性，目前我國在保障農(nóng)民工合法權(quán)益，改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力合理有序轉(zhuǎn)移等等方面，還存在許多缺陷。今年3月的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，對進一步做好農(nóng)民工工作，提出了具體意見。其基本原則是：公平對待，一視同仁。

24、強化服務(wù)，完善管理。統(tǒng)籌規(guī)劃，合理引導(dǎo)。因地制宜，分類指導(dǎo)。立足當(dāng)前，著眼長遠。,,可概括為：1、解決農(nóng)民工工資偏低和拖欠問題。2、依法規(guī)范農(nóng)民工勞動管理。3、搞好農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)。4、積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會保障問題。5、為農(nóng)民工提供相關(guān)公共服務(wù)。6、健全維護農(nóng)民工權(quán)益的保障機制。7、促進農(nóng)村勞動力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。,三、IPRCC在貧困監(jiān)測評估中的作用,（一）為什么講這個問題？貧困監(jiān)測評估在扶貧開發(fā)中具有舉足輕重

25、的作用。反貧困包括扶貧開發(fā)的決策過程和扶貧開發(fā)的實施過程。沒有科學(xué)的決策，實施再好也不可能有好的結(jié)果；有了科學(xué)的決策，實施不好同樣不可能有好的結(jié)果?？茖W(xué)的決策是建立在有效的扶貧監(jiān)測基礎(chǔ)之上的，是以對客觀情況的正確了解和把握為基礎(chǔ)的。 沒有扶貧監(jiān)測評估，可以搞扶貧開發(fā)；但沒有扶貧監(jiān)測評估，扶貧開發(fā)一定搞不好，因為不具備搞好的基礎(chǔ)。,,從實際情況看，我國扶貧開發(fā)所取得的成就，與我國開展卓有成效的統(tǒng)計監(jiān)測工作是分不開的。 所以，我們要推進

26、扶貧工作，就必須要重視監(jiān)測評估工作；要研究貧困問題，就必須要提高貧困監(jiān)測評估的能力。,（二）在兩方面發(fā)揮作用：,1、在PADI中的作用。去年5月東亞地區(qū)“貧困分析與數(shù)據(jù)收集”國家協(xié)調(diào)員會議上，與會代表一致贊成將其秘書處設(shè)在中國國際扶貧中心。 秘書處將按照其負責(zé)人的指令： ①促進各成員國數(shù)據(jù)收集分析方面的能力建設(shè)。 ②促進各成員國之間的數(shù)據(jù)共享。,,2、在國內(nèi)扶貧監(jiān)測評估中的作用。 從內(nèi)容上看，監(jiān)測可分為兩類

27、，第一類以監(jiān)測貧困農(nóng)戶的客觀現(xiàn)實為主，主要包括，貧困狀況監(jiān)測以及通過不同時期貧困狀況監(jiān)測的比較派生出來的扶貧最終效果監(jiān)測。這種監(jiān)測就是貧困監(jiān)測，由獨立于扶貧辦的統(tǒng)計局承擔(dān)；,,第二類以監(jiān)測政府和社會反貧困行為及其直接效果為主，主要包括扶貧政策落實和扶貧動態(tài)監(jiān)測、資金項目監(jiān)測。這個監(jiān)測就是扶貧統(tǒng)計監(jiān)測，由扶貧辦承擔(dān)。,,目前國內(nèi)還有許多涉及貧困的數(shù)據(jù)，分布于不同的部門機構(gòu)之中，比如衛(wèi)生部、教育部、人口計生委、民政部、勞動社會保障部等等，形