當(dāng)代我國行政管理制度化法制化思考

1、當(dāng)代我國行政管理制度化法制化思考當(dāng)代我國行政管理制度化法制化思考行政管理制度化法制化是指國家在憲法的基礎(chǔ)上制定完備的行政管理法律規(guī)范把整個行政管理體系置于法律的調(diào)整和支配狀態(tài)并保證在實(shí)際行政活動中得到嚴(yán)格的遵守和執(zhí)行使行政活動沿著公眾期望的方向即民主政治的目標(biāo)健康發(fā)展和有效運(yùn)行使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威性。改革開放以來我國行政管理制度化法制化建設(shè)發(fā)展很快取得可喜成果。我國以依法行政為主導(dǎo)、體現(xiàn)中國特色的行政管理法制化

2、模式已初步形成行政管理已踏上從人治走向法治的軌道。但因畢竟起步較晚行政法制還不完備。要從制度和法律上保證“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政切實(shí)保障公民權(quán)利實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制”(十五大報告)推進(jìn)依法治國建設(shè)社會主義法治國家還有待解決幾個突出問題。一、提高行政組織的法治化程度行政管理制度就其內(nèi)容或?qū)ο髣澐种饕薪M織機(jī)構(gòu)方面的管理制度行為或活動方面的管理制度監(jiān)控方面的管理制度等。行政組織是依據(jù)一定的法律程序建立的為實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力推行政務(wù)的管理

3、機(jī)關(guān)。它是行使管理職能的機(jī)構(gòu)和組織系統(tǒng)是行政管理活動的組織者、承擔(dān)者即行政主體具有一系列職責(zé)與權(quán)限關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系、監(jiān)督與協(xié)調(diào)關(guān)系等功能。從其結(jié)構(gòu)上說雖然是靜態(tài)的但結(jié)構(gòu)合理與否如行政機(jī)關(guān)及其機(jī)構(gòu)設(shè)置是否適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求行政人員定額及比例是否適當(dāng)整體規(guī)模是否符合精簡原則等直接影響到整體結(jié)構(gòu)在行政管理中的運(yùn)作及功能的發(fā)揮關(guān)系到行政效率能否提高。其意義并不局限于行政組織自身更重要的是牽涉到公民的權(quán)利與義務(wù)。行政組織規(guī)模龐大行政人員的數(shù)量就

4、會激增國家的財力消耗勢必嚴(yán)重國民自然不堪重負(fù)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計截止１９９６年底我國財政供養(yǎng)人員已達(dá)３６７０萬人比１９７８年增長８２３%財政供養(yǎng)人員占全國總?cè)丝诘谋壤延桑保梗罚改甑模玻?上升到３%即平均每３０個當(dāng)前我人就要養(yǎng)活一個“吃財政飯”干部。按現(xiàn)行財政供養(yǎng)人員平均每人一萬元標(biāo)準(zhǔn)計算每年就需財政供給３６７０億元幾乎占國家總財力的一半(唐代望、李綏州:《向現(xiàn)代化政府的歷史性轉(zhuǎn)變》《廣州日報》１９９８年４月１０日)。江澤民總書記在十五大報

5、告中指出:“機(jī)構(gòu)龐大人員臃腫政企不分官僚主義嚴(yán)重直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展影響黨和群眾的關(guān)系?！边@里足以說明行政組織結(jié)構(gòu)狀況所產(chǎn)生的影響作用是不容忽視的。至于從功能上考察如職責(zé)權(quán)限的設(shè)定權(quán)力的分配和調(diào)整權(quán)力的行使等是動態(tài)性的更直接關(guān)系到公民人身自由活動的范圍以及行為受限制的程度。即直接影響到公民權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)。因此行政法治首先應(yīng)當(dāng)行政組織法治。行政管理法制化首先是要行政機(jī)構(gòu)和組織系統(tǒng)及其權(quán)能法制化。這是行政法治、行政管理制度化和法

6、制化的前提和基礎(chǔ)。即建立和完善制約行政主體及其行為的法律規(guī)范保證行政主體沿著既定的軌道行事。而我國恰恰是這方面比較薄弱。改革開放以來我國雖曾進(jìn)行過多次機(jī)構(gòu)改革卻陷入“精簡—膨脹”的惡性循環(huán)。官僚隊伍龐大失控、權(quán)能分配交叉失當(dāng)職責(zé)界限不明常常相互扯皮。這些問題之所以長期沒有得到根本解決原因是多方面的。從法制角度上看主要在于沒有完備的組織法規(guī)范政府機(jī)法僅有寥寥幾個。同時我國現(xiàn)時行政立法體制是多層次的分等有序的。制定主體眾多位階不同其與更高層

7、次的規(guī)范包括法律、行政法規(guī)之間常有相互抵觸的情形發(fā)生難免產(chǎn)生執(zhí)法難現(xiàn)象。以當(dāng)前處理涉及企業(yè)名稱的不正當(dāng)競爭行為為例對于商標(biāo)中的文字和企業(yè)名稱中的文字相同或近似的使他人對市場主體及其商品或服務(wù)的來源產(chǎn)生混淆的依據(jù)《關(guān)于解決商標(biāo)與企業(yè)名稱中若干問題的意見》(工商標(biāo)字［１９９７］第８１號)的規(guī)定被認(rèn)定為不正當(dāng)競爭行為但《反不正當(dāng)競爭法》并沒有相應(yīng)的獨(dú)立條款作出明確規(guī)定。既已被認(rèn)定為不正當(dāng)競爭可是按工商管理的有關(guān)規(guī)章規(guī)定實(shí)行的是“不告不理”原則

8、則又有悖于《反不正當(dāng)競爭法》賦予工商行政管理部門的職責(zé)。無怪乎有些執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)避處理或不作處理。執(zhí)法不力有法難依也與立法名稱不規(guī)范多而雜有關(guān)。這關(guān)系到法制的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性及其效力的約束性。我國法律規(guī)范的位階是以立法主體來確定的。但享有行政立法權(quán)的主體制定的規(guī)范性文件未必都具有法律屬性。稱謂不統(tǒng)一、不規(guī)范容易模糊其屬性和效力引起適用上的困難。根據(jù)國務(wù)院１９８７年頒布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定行政法規(guī)的形式為“條例”、“規(guī)定”、“辦法

9、”等。而現(xiàn)實(shí)中國務(wù)院制定或批準(zhǔn)發(fā)布的行政法規(guī)中稱“實(shí)施細(xì)則”、“通知”的不乏其例并沒有統(tǒng)一起來。尤其是規(guī)章的名稱五花八門諸如條例、規(guī)定、決定、辦法、通知、規(guī)則、細(xì)則、意見等等孰是孰非不得而知。目前規(guī)章的混亂除反映在名稱上還表現(xiàn)在不少規(guī)章第一條的宗旨規(guī)定并沒有載明制定的依據(jù)無疑有損其屬性降低效力削弱執(zhí)行力度。立法名稱(形式)上失范除造成理解和執(zhí)行兩難外也使其轉(zhuǎn)致適用其他法律法規(guī)帶來麻煩。行政立法規(guī)范化一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)就是要健全立法監(jiān)督制

10、度。我國行政立法規(guī)范主要還不是立法監(jiān)督無法可依而是立法監(jiān)督制度缺失至少是欠健全、監(jiān)督乏力的問題。我國憲法、國務(wù)院組織法、地方組織法都有明確規(guī)定但實(shí)際沒有得到切實(shí)貫徹執(zhí)行。三、行政管理程序法制化滯后急待解決行政管理程序法制化是要將行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的各種行政行為存在或?qū)崿F(xiàn)的方式步驟、方法、時間和順序)用制度固定下來并使其法律化。從法理上說相對于行政機(jī)關(guān)享有行政管理權(quán)力而言行政程序是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力時必須履行的責(zé)任(義務(wù))。行政程序法

11、是行政實(shí)體法(關(guān)于當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的法律)正確實(shí)施的保障。依法行政不僅要依一般實(shí)體法律行政還必須依一般程序法律行政而且更為重要。舍此實(shí)體法會落空依法行政也就徒有其名。行政管理法制化不能沒有行政程序法制化。過去我們法制觀念上的一個片面性就是對公民的權(quán)利與義務(wù)更多地是強(qiáng)調(diào)管理約束而不是維護(hù)保障。因而在法制建設(shè)上明顯地表現(xiàn)出重實(shí)體輕程序尤其在立法上重實(shí)體行政授權(quán)輕程序控權(quán)。許多行政行為的法律規(guī)范基本沒有程序性方面的內(nèi)容更少有關(guān)于