行政管理畢業(yè)論文--行政倫理法制化的思考

1、<p><b>　　畢業(yè)論文</b></p><p>　　論文題目 行政倫理法制化的思考</p><p>　　專 業(yè) 名 稱 行政管理 </p><p><b>　　目 錄</b></p><p>　　摘要……………………………………………………………………………

2、…Ⅰ</p><p>　　Abstrast………………………………………………………………………….Ⅱ</p><p>　　引言………………………………………………………………………………1</p><p>　　一、行政倫理法制化的概述1</p><p>　　(一)行政倫理法制化的含義1</p><p>　　（二）

3、行政倫理法制化的研究現(xiàn)狀3</p><p>　　二、域外行政倫理法制化及借鑒5</p><p>　?。ㄒ唬┟绹?guó)的行政倫理法制化6</p><p>　?。ǘ╉n國(guó)的行政倫理法制化7</p><p>　?。ㄈ┤毡镜男姓惱矸ㄖ苹?</p><p>　?。ㄋ模槲覈?guó)行政倫理法制化提供的借鑒9</p>

4、<p>　　三、我國(guó)行政倫理法制化的必要性和可能性12</p><p>　?。ㄒ唬┬姓惱矸ㄖ苹谋匾?2</p><p>　?。ǘ┬姓惱矸ㄖ苹目赡苄?5</p><p>　　四、我國(guó)行政倫理立法路徑的思考16</p><p>　　（一）行政倫理法制化的指導(dǎo)思想或基本原則。16</p><p

5、>　?。ǘ┪覈?guó)行政倫理立法模式選擇17</p><p>　　（三）關(guān)于行政倫理立法的幾個(gè)問題19</p><p>　　結(jié) 語(yǔ)………………………………………………………………………………22</p><p>　　謝 辭………………………………………………………………………………..23</p><p>　　注 釋………………

6、………………………………………………………………..23</p><p>　　參考文獻(xiàn)……………………………………………………………………………..24</p><p><b>　　摘 要</b></p><p>　　隨著社會(huì)的發(fā)展，為了有效遏制政府腐敗行為的發(fā)生世界各國(guó)制定各種規(guī)章制度，但由于規(guī)章制度效力的有限性，許多國(guó)家的反腐倡廉工作并未

7、取得很大的突破。我國(guó)正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，也同樣受到這一困境的困擾。借鑒域外道德制度化、法制化的成功，我國(guó)建設(shè)行政倫理法制化也迫在眉急，迫切需要制度符合本國(guó)國(guó)情的行政倫理法律，尋求行政倫理法律化這一路徑，將行政倫理上升到法律的高度，從而抑制腐敗現(xiàn)象。</p><p>　　本文首先闡述了行政倫理以及法制化，從根本入手了解行政倫理和行政倫理法制化的基本概念，在反觀域外行政倫理歷程，著重對(duì)美國(guó)、韓國(guó)及日本的行政倫理立法背景、

8、過程和特點(diǎn)進(jìn)行分析。再?gòu)谋匾院涂赡苄猿霭l(fā)，論證行政倫理法制化的必要性和可能性。必要性主要來源于公共管理價(jià)值定位的變遷、回應(yīng)公眾的需求、行政人員倫理自主性問題以及行政倫理是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的客觀需求這四個(gè)方面，其可能性則來源于道德法制化的可能。</p><p>　　在上述基礎(chǔ)上，借鑒域外立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)行政倫理現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)行政倫理立法的路徑進(jìn)行分析、思考，并對(duì)行政倫理法制化的指導(dǎo)思想及原則，立法模式選擇和立法的使用

9、對(duì)象、內(nèi)容及其執(zhí)行和監(jiān)督程序展開剖析，得出我國(guó)現(xiàn)有行政倫理立法的不足，并為我國(guó)行政倫理立法提供充分的建議并對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充，強(qiáng)調(diào)立法后的執(zhí)行、監(jiān)督及其相關(guān)程序的重要性。本文主要就從這幾個(gè)方面對(duì)行政倫理法制化進(jìn)行思考。</p><p>　　關(guān)鍵詞：行政倫理立法、行政倫理、法制化</p><p><b>　　Abstract</b></p><p>

10、;　　With the development of society, in order to effectively curb the incidence of corruption in the government to develop a variety of regulations around the world to develop, but because of the limited effectiveness of

11、rules and regulations formulated in many countries anti-corruption work has not made great breakthrough. China is in transition, is also plagued by this dilemma. Reference extraterritorial Morality, the success of the le

12、gal system, legal system of the construction of administrative </p><p>　　This paper describes the administrative ethics and the legal system, starting from the fundamental understanding of the legal system o

13、f administrative ethics and administration of the basic concepts of ethics, in contrast, extra-territorial administrative ethics course, focusing on the United States, South Korea and Japan, the legislative background of

14、 administrative ethics, and characteristics of the process . Starting from the necessity and possibility of further, demonstrate the need for admi</p><p>　　Based on the above, drawing on the experience of ex

15、traterritorial legislation, combined with status of administrative ethics, administrative ethics legislation on the path of analysis, reflection, Legal and administrative ethics and principles of the guidelines, legislat

16、ion and legislative mode selection using the object, content and implementation and monitoring procedures to start analysis, come to our lack of existing administrative ethics legislation, and to provide adequate adminis

17、trative e</p><p>　　Keywords: Administrative ethics legislation，Administrative ethics，legalization</p><p><b>　　引 言</b></p><p>　　自改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定、速度較快，政治體制得到不斷完善，人們生活水平也日益

18、提高。但與此同時(shí)，政府腐敗現(xiàn)象頻有發(fā)生，數(shù)量、金額呈有增無減的趨勢(shì)。這也充分說明了僅僅在道德層面上談廉潔在我國(guó)是行不通的，或者說是收效甚低的。正如黨在十五屆六中全會(huì)中指出的：“加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)，要服務(wù)大局，整體推進(jìn)，從嚴(yán)要求，標(biāo)本廉治，堅(jiān)持一靠教育，二靠制度，從源頭上預(yù)防和治理各種不良作風(fēng)”[1]。從這些年的實(shí)踐來看，道德教育的效力是低下的，即“道德建設(shè)作為防腐敗的第一防線，卻是脆弱的”[2]。因而我們應(yīng)該求助于更高一層——行政道

19、德法制化，從法的高度出發(fā)給予政府人員充分飛威懾力，在法律的層面上指導(dǎo)和約束政府人員的從政理念和從政行為，最終升化到他們的心里，成為政府人員內(nèi)在的行為準(zhǔn)則。而要想建設(shè)行政倫理法制化，必先從其概念從發(fā)，對(duì)域外成功實(shí)行倫理法制化的國(guó)家進(jìn)行分析、思考，從中獲得借鑒，從而制定在我國(guó)切實(shí)可行的行政倫理法律體系。</p><p>　　行政倫理法制化的概述</p><p>　　近年來，行政倫理問題越來越受

20、到重視，如何加強(qiáng)行政倫理建設(shè)呢？行政倫理法制化是一條有效的途徑。而對(duì)行政倫理及其法制化概念的確切界定，是進(jìn)行行政倫理相關(guān)研究的前提。首先，需闡釋行政倫理及法制化的相關(guān)概念。</p><p>　?。ㄒ唬┬姓惱矸ㄖ苹暮x</p><p><b>　　1.行政倫理</b></p><p>　　關(guān)于行政倫理的概念，理論界的觀點(diǎn)不一，主要有以下幾方面

21、：（1）行政倫職業(yè)道德說，即政府管理也是一種職業(yè)，而職業(yè)都具有其自身的職業(yè)道德與規(guī)范，進(jìn)而行政倫理就是政府管理過程中的道德意識(shí)、道德規(guī)范以及道德行為的總和。（2）更為廣泛的意義上，行政倫理就是關(guān)于公共行政系統(tǒng)以公平和公正為基礎(chǔ)的行政倫理價(jià)值觀、行政倫理理論原則和行為規(guī)范的總和。（3）從行政倫理和其他職業(yè)的區(qū)別性出發(fā)，指出了政府組織制度安排的不同，并將行政倫理劃分為政府組織倫理、政治家個(gè)人倫理和政治官員個(gè)人倫理三個(gè)層次。（4）普雷斯頓認(rèn)為

22、，“倫理學(xué)問題就是關(guān)注什么是公平、公正，正義或善，關(guān)注我們應(yīng)該做什么，而不僅僅關(guān)注具體案例是什么，或什么是最容易接受的，或什么是恰當(dāng)?shù)暮蜋?quán)宜之計(jì)”[3]。</p><p>　　上述觀點(diǎn)都有一定的可借鑒性，但要準(zhǔn)確地界定行政倫理的概念，還需要從行政與倫理兩個(gè)概念入手。行政，一般可定義為具有社會(huì)公共權(quán)威的公共部門為實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)，所進(jìn)行的各種組織、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等活動(dòng)的總和。而倫理自古就有，它是指社會(huì)關(guān)系中符合某種

23、道德標(biāo)準(zhǔn)的行為準(zhǔn)則，是社會(huì)環(huán)境下人們的道德行為、道德意識(shí)和道德規(guī)范的總和。周奮進(jìn)在其著作中指出：“行政倫理指的是行政主體（包括國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員）在行使公共權(quán)力從事公務(wù)活動(dòng)中，所應(yīng)確定遵守的倫理理念、倫理行為、倫理規(guī)范等?！盵4]這概念兼顧了個(gè)人層面和整體層面的行政倫理。在此基礎(chǔ)上，行政倫理是特殊領(lǐng)域中的角色倫理，行政倫理或者以行政系統(tǒng)為主體，或者以行政管理者為主體，是針對(duì)行政行為和行政活動(dòng)的社會(huì)化角色倫理原則和規(guī)范，是對(duì)行政活動(dòng)中對(duì)與

24、錯(cuò)，合理與否進(jìn)行判斷的依據(jù)。</p><p><b>　　2.法制化</b></p><p>　　法制，在我國(guó)古代一般被界定為設(shè)立規(guī)范，形成制度，使人們行動(dòng)時(shí)有所遵循的內(nèi)容。而在現(xiàn)代其涵義也有所擴(kuò)展：根據(jù)我國(guó)學(xué)者陳曉輝在《法制與法治的辨析》中分析的，法制包含兩個(gè)內(nèi)容，一是泛指國(guó)家的法律及制度；二是特指統(tǒng)治者按照民主原則，把國(guó)家事物制度化、法律化，并嚴(yán)格依法進(jìn)行管理的方

25、式。進(jìn)而得出，法制化的過程就是某項(xiàng)事務(wù)管理的制度化、法律化，這不僅僅包括為該事務(wù)管理立法，時(shí)期具有法律依據(jù)，而且包括設(shè)定相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行執(zhí)行和司法審判等。</p><p><b>　　3.行政倫理法制化</b></p><p>　　從法制的意義上看，所謂行政倫理法制化，就是通過法律對(duì)行政倫理的各項(xiàng)活動(dòng)、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范，將行政倫理的一系列技術(shù)方法

26、、協(xié)調(diào)手段、行為方式、步驟和程序法律化，為公共行政倫理提供法律依據(jù)和法律保障。而對(duì)于人的約束主要來自法律和道德兩個(gè)層面。道德，作為社會(huì)規(guī)范，一方面通過他人的督促或監(jiān)督予以遵守，另一方面則通過內(nèi)在修養(yǎng)形成道德原則、意識(shí)以達(dá)到約束自身的作用。但從效力來看，或多或少存在著自身的缺陷：一方面他們的監(jiān)督缺乏強(qiáng)制性，被監(jiān)督者從與不從，完全憑借主觀意愿；另一方面，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，作為“經(jīng)紀(jì)人”的人們?yōu)榱俗陨砝孀畲蠡菀淄浕蚬室獠蛔袷啬切┎痪哂?/p>

27、法律強(qiáng)制性的道德準(zhǔn)則。由于政府人員行使國(guó)家權(quán)力的特殊，要想保證行政人員遵循道德規(guī)范，還得從兩方面出發(fā)：一是強(qiáng)化政府工作人員行為的監(jiān)督，完善各種監(jiān)督制度；二是將道德規(guī)范上升到法律的高度，實(shí)現(xiàn)行政倫理法制化。行政倫理法制化是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，其范疇主要包括以下四個(gè)方面：（1）在內(nèi)容上，通過國(guó)家立法的形式規(guī)定對(duì)政府工作人員的倫理要求，明確要遵守的基本道德義務(wù)。這就需要明確哪些道德需要上升到法律的高度。根據(jù)美國(guó)學(xué)者富勒在《法律的道德性》中將道德&

28、lt;/p><p>　?。ǘ┬姓惱矸ㄖ苹难芯楷F(xiàn)狀</p><p><b>　　1.國(guó)外方面</b></p><p>　　國(guó)外關(guān)于行政倫理的研究基本始于20世紀(jì)，在初期受科學(xué)主義的影響。行政倫理法制化建設(shè)也伴隨著理論的發(fā)展而發(fā)展著。行政活動(dòng)被列入科學(xué)的事實(shí)領(lǐng)域，而倫理卻歸為價(jià)值領(lǐng)域，從某種意義上講兩者是無法融合的而失去了兩者的內(nèi)在聯(lián)系。在此影響

29、下，大多行政學(xué)者也擺出“技術(shù)理性，價(jià)值中立”的態(tài)勢(shì)。20世紀(jì)50年代，在行為主義革命的推動(dòng)下，這一理論達(dá)到了高潮，行政學(xué)和倫理學(xué)斷然割裂。在行為主義研究方法盛行十幾年后，許多學(xué)者也開始反思這一方法的妥當(dāng)性。</p><p>　　直到60年代，世界局勢(shì)的動(dòng)蕩不安，及美國(guó)不斷出現(xiàn)反對(duì)越南戰(zhàn)爭(zhēng)、反貧窮和反種族歧視等一系列倫理問題的出現(xiàn)，加速了人們對(duì)行為主義的思考。在1949年，新任美國(guó)政治學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)的戴維·伊斯

30、頓發(fā)表了《政治學(xué)的新革命》就職演說后，才逐漸將行政和倫理重新聯(lián)系在一起，這也標(biāo)志著步入了后行為主義革命時(shí)期。而在行政管理學(xué)領(lǐng)域，1968年由著名行政學(xué)家沃爾多發(fā)起召開的“明諾布魯克”會(huì)議，開始了在行政研究引入價(jià)值因素，即倫理。之后，隨著后行為主義革命的不斷深入及相關(guān)理論的研究，使行政與倫理的融合也得到了不斷的發(fā)展。另外，20世紀(jì)70年代美國(guó)發(fā)生了臭名昭著的“水門事件”，使美國(guó)人們深感政府道德問題的嚴(yán)重性，及規(guī)范政府機(jī)關(guān)和其工作人員倫理的

31、重要性。這迫切需求政府對(duì)行政倫理建設(shè)采取制度化。</p><p>　　西方在實(shí)現(xiàn)行政倫理法制化通常借助于立法途徑得以實(shí)現(xiàn)的，從西方立法體系及立法層面來看，行政倫理法制化的路徑有三[6]：一是先制定公務(wù)員行政倫理基本法，然后再根據(jù)基本法的基本準(zhǔn)則制定各種單項(xiàng)法規(guī)，從而逐步構(gòu)成公務(wù)人員倫理制度體系和法律體系。如韓國(guó)的《大韓民國(guó)憲法》規(guī)定了公職人員總的倫理標(biāo)準(zhǔn)是：基于民國(guó)利益的價(jià)值基礎(chǔ)之上為全體國(guó)民服務(wù)。憲法規(guī)定的這種

32、倫理精神又具體在《國(guó)家公務(wù)員法》、《公職人員倫理法》等法律法規(guī)中得以具體體現(xiàn)。二是公務(wù)員倫理制度體現(xiàn)在其制定的各種公務(wù)員法律法規(guī)中。如日本的公務(wù)員倫理制度主要包含在《國(guó)家公務(wù)員法》、《公務(wù)員懲戒規(guī)則》等具體法律與規(guī)則之中。三是除了制定有關(guān)的公務(wù)員法律法規(guī)外，又制定了公務(wù)員的道德法或道德準(zhǔn)則。美國(guó)是這一類型的典型代表。早在1924年，為了反對(duì)政府工作人員的腐敗行為，美國(guó)國(guó)際城市聯(lián)合會(huì)通過了《行政人員倫理法規(guī)》，1958年，國(guó)會(huì)制定了旨在約

33、束“所有政府雇員，包括官員”的《政府工作人員倫理準(zhǔn)則》；1978年又通過了《美國(guó)政府倫理法》，完成了美國(guó)行政倫理建設(shè)的法治核心內(nèi)容。在權(quán)力體制內(nèi)，他們?cè)诓煌块T與領(lǐng)域設(shè)立了諸多監(jiān)督部門與職位，形成了多元化的監(jiān)督渠道</p><p>　　綜上所述，在西方政府行政實(shí)踐從一個(gè)“E”（即單向度的“效率”）向量個(gè)“E”（即雙向度的“效率”和“倫理”）的轉(zhuǎn)換過程中，行政倫理建設(shè)呈現(xiàn)出管理化趨勢(shì)，并沿著這種一條軌跡運(yùn)行：制度規(guī)

34、則上，行政倫理建設(shè)凸顯立法導(dǎo)向；實(shí)施路程上，行政倫理建設(shè)擁有眾多的管理機(jī)構(gòu)；監(jiān)督機(jī)構(gòu)上，行政倫理建設(shè)運(yùn)行于多元化監(jiān)督主體的視線上。根據(jù)王偉教授的分析，目前有較為完備的成文的行政倫理法的國(guó)家包括美國(guó)、日本及韓國(guó)。隨著這三個(gè)國(guó)家行政倫理法制化實(shí)踐的成功和不斷深入，各國(guó)的行政倫理研究也將更多目光投入到行政倫理學(xué)領(lǐng)域中。西方其他國(guó)家也逐一效仿頒布了相關(guān)法律法規(guī)，如新西蘭，澳大利亞等。</p><p><b>　

35、　2.國(guó)內(nèi)方面</b></p><p>　　相對(duì)國(guó)外而言，我們對(duì)行政倫理的研究起步較晚，始于20世紀(jì)90年代末，更準(zhǔn)確的說，應(yīng)該是在中國(guó)人民大學(xué)張康之教授出版了《尋求公共行政的倫理視角》后，國(guó)內(nèi)對(duì)行政倫理的研究才開始盛行。而具體到行政倫理法制化的研究，只是近幾年才興起的。主要有三個(gè)方向：一是對(duì)外面行政倫理法制化狀況的介紹。如王偉教授出版的《行政倫理與廉潔政府建設(shè)》、《談美國(guó)的行政倫理》，都是以域外作為

36、借鑒并結(jié)合國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀對(duì)行政倫理與廉潔的研究。二是探討對(duì)我國(guó)行政倫理法制化的可能性、必要性。行政倫理法制化的必要性：行政倫理法制化實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)制與教化的統(tǒng)一，有助于克服個(gè)體道德意志的有限性；是傳播行政倫理的有效途徑，彌補(bǔ)了倫理道德的非全能性；符合倫理道德的養(yǎng)成規(guī)律，有助于實(shí)現(xiàn)他律與自律的統(tǒng)一；有助于實(shí)現(xiàn)公務(wù)員“個(gè)體善”向行政組織“群體善”的轉(zhuǎn)化；行政的特殊地位使行政倫理法制化顯得尤為重要。三是對(duì)我國(guó)行政倫理立法的研究。這部分相對(duì)較少，而且停留在

37、分析與建議階段。如華東師范大學(xué)的蔣云根教授在其《以德行政與行政倫理法制化建設(shè)》中提到的關(guān)于我們現(xiàn)階段進(jìn)行行政倫理法制化的三個(gè)主要環(huán)節(jié)：①加快行政倫理立法，完善行政倫理法制體系。依法規(guī)范行政人員的道德行</p><p>　　從立法的角度來說，我國(guó)行政倫理法制化建設(shè)的發(fā)展大致可以分為三個(gè)階段：建國(guó)到文化大革命結(jié)束，行政倫理法制化經(jīng)歷了曲折發(fā)展的階段，如1954年我國(guó)第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)憲法》

38、，27條規(guī)定：一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。后因文化大革命等因素，我國(guó)行政倫理法制建設(shè)受到很大影響。改革開放最初十年左右時(shí)間，行政倫理法制建設(shè)主要集中于對(duì)公職人員經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的約束。20世紀(jì)90年代以來，是我國(guó)行政倫理法制化逐步發(fā)展和深入時(shí)期，尤其是2005年4月27日，全國(guó)人大常委第十五次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的頒布標(biāo)志著我國(guó)行政

39、倫理建設(shè)步入了法制化的軌道?？傮w來說，通過不斷的探索與建設(shè)，黨和國(guó)家在我國(guó)行政倫理法制化建設(shè)上做了不少工作，可以說取得了不錯(cuò)的成就。法律體系不斷完善，立法在逐步加強(qiáng)，而且逐漸趨向于規(guī)范化，為有法可依提供了堅(jiān)實(shí)的后盾。但是在實(shí)踐中仍然存在著問題。從一組檢察機(jī)關(guān)查處的案件數(shù)據(jù)來看，從1979年到2001年的22年間查處的貪污賄賂等案件平均每年以20%以上的速度增長(zhǎng)。這</p><p>　　隨著中央對(duì)反腐倡廉工作的重視

40、，學(xué)者們也越來越多的重視起這一領(lǐng)域，不斷的豐富其研究?jī)?nèi)容，對(duì)行政倫理法制化在我國(guó)建設(shè)具有進(jìn)一步的推動(dòng)作用。但是從總體來看，也存在著幾方面的問題：一是對(duì)美、日、韓的行政倫理法制化研究較少，尤其是日本；二是在分析我國(guó)行政倫理法制化建設(shè)的過程中，注重理論必要性，而忽略了實(shí)踐的必要性研究；三是只重視行政倫理立法的研究而立法后的管理、監(jiān)督、公共教育方面的關(guān)注較少。這都是我國(guó)行政倫理法制化發(fā)展過程中的弊病，因而需要我們重新審視現(xiàn)狀，制定更有有效的行

41、政倫理法律，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政倫理法制化。</p><p>　　域外行政倫理法制化及借鑒</p><p>　　放眼世界，各國(guó)政府的改革無一不是高效率、負(fù)責(zé)任的政府邁進(jìn)的，為了建立負(fù)責(zé)人的政府，各國(guó)人民不斷總結(jié)并探索行之有效的方案。而行政倫理，是行為實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的一種重要的途徑，早在20世紀(jì)70年代受到各方面的關(guān)注，且在近幾年關(guān)注程度更加深，面也更加廣了。在美國(guó)“水門事件”的直接推動(dòng)下，美國(guó)國(guó)會(huì)

42、通過的《政府倫理法》宣告了行政倫理制度化、法律化的開始。隨后，韓、日也爭(zhēng)相模仿，相繼推出了相關(guān)法律，并成立了相關(guān)執(zhí)法部門及司法部門。更具體上說這幾個(gè)國(guó)家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了行政倫理法制化。這正為我國(guó)在行政倫理法制化道理上提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒，下文我們就重點(diǎn)分析下美、日、韓的行政倫理立法背景，法制化歷程及各自的特點(diǎn)。</p><p>　?。ㄒ唬┟绹?guó)的行政倫理法制化</p><p>　　1.美國(guó)行政倫理法制化

43、的背景</p><p>　　有關(guān)預(yù)防腐敗的管理措施在美國(guó)很早就有了，早在第七任總統(tǒng)安德魯·杰克遜就已提出——為了防止權(quán)力走向腐化的一面，政府的權(quán)力有必要由各黨輪流執(zhí)掌。但“用立法來處理公共事務(wù)中的道德行為問題首先出現(xiàn)在美國(guó)19世紀(jì)中期的‘后杰克遜思想’時(shí)代”[7]。在這一立法出臺(tái)之后，實(shí)行“政黨分肥制”政治制度，政府中的職位被獲勝的政黨合法的瓜分，由于政治對(duì)行政的控制過于強(qiáng)大而使得權(quán)力高度集中，過度集中

44、的權(quán)力不可避免的導(dǎo)致了腐敗活動(dòng)的頻繁發(fā)生。二戰(zhàn)以后，美國(guó)的政府作風(fēng)跌倒低谷，腐敗案層出不窮，上至總統(tǒng)，下至普通行政人員。到了20世紀(jì)70年代美國(guó)政府終于發(fā)生了臭名昭著的“水門事件”，是美國(guó)人民深感政府道德的嚴(yán)重性。這給行政倫理的發(fā)展提供了契機(jī)。一系列的政府問題迫切需求行政倫理立法及其法制化，這是政府優(yōu)化自身機(jī)制的需要，也是公眾隨著自身素質(zhì)的提高，要求政府更公正，更透明化的必然結(jié)果。</p><p>　　2.美國(guó)行

45、政倫理法制化的歷程</p><p>　　在實(shí)現(xiàn)“政黨分肥制”期間，美國(guó)通過了第一部利益沖突法規(guī)。這是美國(guó)首次將立法視為解決倫理問題的方法。隨后，沿著通過外部控制的方式以求最大化地減少腐敗行為的方向，美國(guó)在19世紀(jì)到20世紀(jì)中葉通過了不少法案：1892年通過的“離職后民事法案”，其內(nèi)容是規(guī)定聯(lián)邦政府的行政人員在離職后不得作為顧問、律師或代理人在他曾任職的組織的未決案件中提起訴訟請(qǐng)求。管理制度對(duì)腐敗的遏制效果并沒想象

46、中的理想，二戰(zhàn)后，美國(guó)政府腐敗案更是層出不窮，更有杜魯門任職期間，爆發(fā)各種政府丑聞，使政府聲譽(yù)、形象大跌。面對(duì)種種不良社會(huì)風(fēng)氣，參議院于1951年舉辦了對(duì)聯(lián)邦政府公共管理中的道德狀況聽證會(huì)，并提出《對(duì)改善聯(lián)邦政府道德標(biāo)準(zhǔn)的建議，包括道德委員會(huì)》，為之后聯(lián)邦政府的立法工作提供了參考?？夏岬仙吓_(tái)后，將建立政府道德標(biāo)準(zhǔn)被列入政策議題，并在他的委任下對(duì)“倫理和政府中的利益沖突”的問題進(jìn)行研究用以改善現(xiàn)存的道德管理，逐步形成了“新的倫理法案”。1

47、965年，約翰遜總統(tǒng)下達(dá)的“聯(lián)邦總統(tǒng)道德令”。改命令，明令禁止公務(wù)員的一些不當(dāng)行為，并要求聯(lián)邦政府各部門都要建立一個(gè)正式的道德項(xiàng)目，由一名道德官員負(fù)責(zé)，該官員的首要責(zé)任是執(zhí)行新的行為準(zhǔn)</p><p>　　3.美國(guó)行政倫理法制化的特征</p><p>　　在對(duì)美國(guó)行政法制化的背景，歷程做出的回顧后，不難看出美國(guó)行政倫理法制化歷程較為漫長(zhǎng)：美國(guó)早先制定了相關(guān)倫理制定和相關(guān)法律法規(guī)，但這些制度

48、和法律法規(guī)無論在效力上還是在執(zhí)行方面取得的效果都不理想。真正對(duì)美國(guó)倫理法的制定起推動(dòng)作用和絕對(duì)性影響的莫過于“水門事件”的發(fā)生，它的發(fā)生是美國(guó)倫理問題的大爆發(fā)，也對(duì)美國(guó)行政倫理法制化過程中起著承上啟下的作用，正是因?yàn)樗陌l(fā)生，讓美國(guó)人民意識(shí)到政府腐敗的嚴(yán)重性，在此背景下，卡特總統(tǒng)簽署了《政府行為倫理法》。而正是這一法律的通過，才宣告行政作為第一個(gè)探索行政倫理法制化并使行政倫理法制化獲得成功的國(guó)家，為諸多國(guó)家做了立法的先驅(qū)，為他們提供了實(shí)

49、踐的借鑒。</p><p>　　(二)韓國(guó)的行政倫理法制化</p><p>　　1.韓國(guó)行政倫理法制化背景</p><p>　　韓國(guó)曾是個(gè)腐敗問題嚴(yán)重的國(guó)家。自其獨(dú)立以來，一直同腐敗做斗爭(zhēng)，并非常注重反腐倡廉的工作。在行政倫理法制化過程中，其中少不了美國(guó)對(duì)其影響：“在美國(guó)的影響下，韓國(guó)社會(huì)的方方面面迅速向著西方文明制度轉(zhuǎn)變、學(xué)習(xí)、借鑒和利用西方制度模式的進(jìn)程加快，特

50、別是法制化進(jìn)程加快并且程度也較高”[9]。在第一共和國(guó)時(shí)期，就提出了相關(guān)公共行政要求的內(nèi)容，到了第二共和國(guó)時(shí)期便制定了一攬子的反腐敗法規(guī)，如公務(wù)員財(cái)產(chǎn)登記法案。但“由于當(dāng)時(shí)政治秩序混亂，這一法案并未得到國(guó)會(huì)的通過”[10]，因此，許多反腐敗的法規(guī)也未得到真正意義上的執(zhí)行。直到全斗煥成立了社會(huì)凈化委員會(huì)后，并發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的“社會(huì)凈化運(yùn)動(dòng)”。大力整頓了政府的風(fēng)氣，并對(duì)很多官員進(jìn)行再教育運(yùn)動(dòng)。隨著對(duì)政府政治環(huán)境的改善的迫切需要及各屆領(lǐng)導(dǎo)

51、的大力支持和推動(dòng)，為行政倫理法制化創(chuàng)造了條件和依靠。韓國(guó)整頓政府作風(fēng)的決心加上域外對(duì)其影響和提供的經(jīng)驗(yàn)，韓國(guó)很快就形成了自身的行政倫理法制體系，并在國(guó)內(nèi)取得理想的效果。</p><p>　　2.韓國(guó)行政倫理法制化的歷程</p><p>　　從20世紀(jì)50年代起，韓國(guó)一直重視反腐倡廉。并早在1950年就通過并發(fā)表了《公職倫理確定宣言》，其中包括諸如廉潔、公平等現(xiàn)代公共行政要求的內(nèi)容。之后在張

52、勉執(zhí)政時(shí)期應(yīng)其“反腐敗”口號(hào)的指引下提出了《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)登記法案》。不過并沒遏制政企關(guān)系的過于密切，行賄受賄等不正當(dāng)聚財(cái)現(xiàn)象的發(fā)生。直到樸正熙上臺(tái)后，提出了“垂直集體責(zé)任制”等反腐政策，對(duì)出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象的人以及責(zé)任監(jiān)察員和二級(jí)責(zé)任監(jiān)察員進(jìn)行連帶處分，這種處分加強(qiáng)了上下級(jí)的相互監(jiān)督力度，一定程度上也遏制了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。在此基礎(chǔ)上，韓國(guó)行政倫理建設(shè)還在進(jìn)一步深化，在“社會(huì)凈化運(yùn)動(dòng)”的推動(dòng)下，韓國(guó)政府也不忘制定相關(guān)的法律制度，其中最為重要的是1

53、981年12月31日頒布的《公職人員倫理法》，該法也實(shí)現(xiàn)了對(duì)良好的倫理觀的法制化，也標(biāo)志著韓國(guó)隊(duì)行政倫理制度的高度重視。但該法標(biāo)準(zhǔn)過高，即立法失敗，并未得到有效的執(zhí)行。之后，在盧泰愚等人的修改下，頒布了新的《公職人員倫理法》，但出現(xiàn)了上梁不正下梁歪的狀況，反腐工作也未得到很好的發(fā)展。直到1992年，金泳三政府，對(duì)《公職人員倫理法》的再三修改，并成立一個(gè)重要的執(zhí)行機(jī)關(guān)——公職人員倫理委員會(huì)。才標(biāo)志著韓國(guó)行政</p><

54、p>　　3.韓國(guó)倫理法制化的特征</p><p>　　韓國(guó)在獨(dú)立以后同樣經(jīng)歷過多次的反腐倡廉的嘗試，并在“社會(huì)凈化運(yùn)動(dòng)”背景的推動(dòng)下將反腐倡廉的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移向行政人員樹立良好的倫理觀上，并進(jìn)行了各種預(yù)防性的監(jiān)察活動(dòng)。從思想的基本上樹立自身的倫理觀加以法的強(qiáng)制力，通過自身的約束力，從本質(zhì)上解決了腐敗現(xiàn)象，并制定了《公職人員倫理法》。韓國(guó)從2003年起對(duì)全國(guó)的325個(gè)政府和公共機(jī)關(guān)進(jìn)行了一年一度飛清廉調(diào)查，并進(jìn)行清

55、廉度的排名等做法，并取得了國(guó)際的贊賞和借鑒。韓國(guó)結(jié)合自身的歷史背景，文化基本，制定出了屬于自身使用本國(guó)的行政倫理法制體系。也證明了從行政人員價(jià)值觀入手的可行性和正確性。</p><p>　?。ㄈ┤毡镜男姓惱矸ㄖ苹?lt;/p><p>　　1.日本行政倫理法制化的背景</p><p>　　日本公務(wù)員的瀆職問題伴隨著人們需求欲望的增加而日益攀升。尤其是自20世紀(jì)80年代

56、開始，伴隨著日本經(jīng)濟(jì)高度增長(zhǎng)的同時(shí)，“以泡沫經(jīng)濟(jì)為背景的政府的公共事業(yè)中的公務(wù)員的收受賄賂事件，即瀆職事件不斷出現(xiàn)，而且這種瀆職以‘集團(tuán)’瀆職為代表”[11]。公務(wù)員的瀆職現(xiàn)象并不是單個(gè)的偶爾事件，而是由于公共事件所具有的巨大福利和國(guó)家行政組織機(jī)構(gòu)臃腫等原因造成的。有關(guān)政府腐敗越演越烈，迫切的需要切實(shí)的行政倫理制度化和法律化。與韓國(guó)相同，日本也深受美國(guó)的影響，甚至在制定倫理法的具體問題上都是仿效美國(guó)的。二戰(zhàn)后，日本隊(duì)本國(guó)諸多制度都加以重

57、新頒布及其完善，自然也包括行政倫理方面的法律法規(guī)。在急切的需要一條途徑來解決腐敗、行政倫理問題，來約束政府工作人員的行政行為的情況下，受美國(guó)行政倫理立法成功的推動(dòng)下，日本就仿效美國(guó)走上了行政倫理法制化的道路，并取得了很好的效果，成功的遏制了腐敗的蔓延，腐敗問題也得到了基本的解決。</p><p>　　2.日本行政倫理法制化的歷程</p><p>　　二戰(zhàn)后，日本有關(guān)國(guó)家公務(wù)員倫理方面的制度

58、首先出現(xiàn)在《國(guó)家公務(wù)員法》中。這一法律的出臺(tái)對(duì)制止公務(wù)員腐敗行為并未獲得預(yù)期的效果。以后再1996年11月發(fā)生的彩福址集團(tuán)事件，讓人們清楚的意識(shí)到行政腐敗問題的嚴(yán)重性。在這一歷史背景下，日本強(qiáng)化公務(wù)員制約體制，提出并實(shí)施《關(guān)于為恢復(fù)國(guó)民對(duì)行政及公務(wù)員信賴的新措施》，但現(xiàn)實(shí)中有關(guān)腐敗的丑聞并沒有得到減少。在全國(guó)人民的質(zhì)疑聲中，在世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織理事會(huì)上通過了《公共服務(wù)倫理原則》，為的是減少或者杜絕糜爛不止的政府腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，其中強(qiáng)

59、調(diào)將行政倫理規(guī)范納入法制框架，并決定效仿美國(guó)做法著重制定公務(wù)員倫理法。此后，通過在野黨和執(zhí)政黨的共同參與下，最終達(dá)成共識(shí)，羅列出相關(guān)的倫理法案。在經(jīng)過眾議院全體議論并通過了一部行政倫理法，即在1998年8月公布的《國(guó)家公務(wù)員倫理法》。此后，日本政府又于2000年2月頒布《國(guó)家公務(wù)員倫理規(guī)程》。日本強(qiáng)調(diào)了對(duì)公務(wù)員的制約后，公務(wù)員腐敗現(xiàn)象大幅度減少，這得利于行政倫理的制度化和法律化，這也標(biāo)志著日本的行政倫理也步入了法制化階段。進(jìn)一步證明了行

60、政倫理法制化的可行性和必要性。</p><p>　　3.日本行政倫理法制化的特征</p><p>　　日本的行政倫理法制化形成是在以泡沫經(jīng)濟(jì)為背景下，公務(wù)員的收受賄賂事件嚴(yán)重，而導(dǎo)致了公務(wù)員瀆職現(xiàn)象的發(fā)生。其特點(diǎn)在于這種瀆職現(xiàn)象的表現(xiàn)形式是以“集團(tuán)”的形態(tài)出現(xiàn)的，表現(xiàn)為企業(yè)家與政治家、公務(wù)員的結(jié)合，進(jìn)而形成相互連帶的密切關(guān)系，也可以理解為官商勾結(jié)。在日本，圍繞倫理問題的核心部分是金錢等問題

61、，起倫理問題主要包括四個(gè)方面：一企業(yè)家倫理；二市民倫理；三政治家倫理；四國(guó)家公務(wù)員倫理。其為了防止出現(xiàn)政府危機(jī)，很有必要加強(qiáng)公務(wù)員等人員的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，提高他們的倫理道德素質(zhì)。更為重要的是日本看清了時(shí)勢(shì)，意識(shí)到行政倫理法制化的重要性，充分效仿了美國(guó)的成功先例。事實(shí)表明，日本的借鑒是很成功的。其倫理法還對(duì)倫理審查會(huì)的設(shè)立、權(quán)限及其倫理監(jiān)督等方面內(nèi)容都做了相關(guān)規(guī)定，發(fā)展到現(xiàn)在也逐步形成了適合本國(guó)的行政倫理法，實(shí)現(xiàn)了倫理法制化的飛躍。<

62、/p><p>　?。ㄋ模槲覈?guó)行政倫理法制化提供的借鑒</p><p>　　1.美、日、韓的共同點(diǎn)</p><p>　　結(jié)合對(duì)三國(guó)（美、日、韓）的行政倫理制度化、法律化的歷程回顧來看，三國(guó)的立法背景及頒布法令后對(duì)法令的落實(shí)都具有共同之處，具體來說就是：（1）三國(guó)政府都是由于腐敗現(xiàn)象的屢禁不止，行政倫理法規(guī)缺乏強(qiáng)制性，收效甚低，從而迫使他們將行政倫理提升到法律的高度，他們

63、也都選擇了行政倫理立法這一有效手段，來遏制政府的貪污腐敗行為；（2）在頒布行政倫理法之后，三國(guó)也同樣采取了相關(guān)配套的法規(guī)體系，為的是保證行政倫理法得到有效的實(shí)施，也起到了對(duì)法規(guī)制度不可缺少的輔助作用及其杜倫理法內(nèi)容的補(bǔ)充和完善。在這些已經(jīng)完成行政倫理法制化的國(guó)家中，出于文化和國(guó)情的不同，在一些名稱及執(zhí)行步驟有些小出入，不過大致是一樣的，有自己的行政倫理法，并設(shè)立相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。所以我們?cè)谛姓惱矸ㄖ苹牡缆飞弦驳梅滦麄?，形成?/p>

64、身的倫理制度體系，并結(jié)合國(guó)情進(jìn)行研究和分析的必不可少的。</p><p>　　2.為我國(guó)提供的借鑒</p><p>　　將目光返回到國(guó)內(nèi)，我國(guó)現(xiàn)在的境地同美、日、韓三國(guó)行政倫理立法初期一樣，在行政倫理法制化建設(shè)方面做了不少工作，并取得了一定的成就。近年來，我們黨和國(guó)家相繼頒布了一系列關(guān)于國(guó)家公務(wù)員的行為規(guī)范。例如，《國(guó)務(wù)院工作人員守則》、《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員組成人員守則》、中共中央辦

65、公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部收人申報(bào)的規(guī)定》和《關(guān)于對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在國(guó)內(nèi)交往中收受的禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》等，特別是《中國(guó)共產(chǎn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)行政倫理法制化建設(shè)步入新的階段。</p><p>　　但是，我們也要看到我國(guó)在行政倫理法制化建設(shè)方面存在的問題。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是這些規(guī)定沒有上升為國(guó)家的法律，效力等級(jí)太低，影響

66、其權(quán)威性和強(qiáng)制性。例如，我國(guó)還沒有制定“國(guó)家公務(wù)員法”，更沒有“行政倫理法”或“公務(wù)人員倫理法”以及實(shí)施的具體法令;二是這些規(guī)定不詳細(xì)，不具體，并過于分散，可操作性差，不便執(zhí)行。例如《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》對(duì)國(guó)家公務(wù)員應(yīng)履行的八項(xiàng)義務(wù)雖作了明文規(guī)定，但未將其明確為行政倫理規(guī)范，而且其內(nèi)容過于原則，缺乏細(xì)化和懲治措施，因而難于具體操作;三是將公務(wù)員的紀(jì)律、義務(wù)與倫理規(guī)范混合在一起。既不全面，也不明確，極易引起行政主體對(duì)行政倫理規(guī)范的忽略;四

67、是沒有相應(yīng)的組織制度保障。我國(guó)沒有實(shí)施行政倫理法的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，如倫理委員會(huì)和倫理委員會(huì)辦公室等。為了防止政府腐敗，維持負(fù)任的政府形象，也通過并實(shí)施了不少法律法規(guī)，采取了一系列的行政手段。從具體上講，在2003年“問責(zé)風(fēng)暴”的興起，也是確保公務(wù)員行為的負(fù)責(zé)任性以及對(duì)他們的行為進(jìn)行監(jiān)督。但是，我國(guó)同樣遇到了美、日、韓三國(guó)在實(shí)現(xiàn)行政倫理法制化過程中的瓶頸：隨著21世紀(jì)的到來，我們遵從“依法治國(guó)”，發(fā)案率法規(guī)的數(shù)目呈增加趨勢(shì)</p>

68、<p>　　根據(jù)我國(guó)反腐敗的現(xiàn)狀問題及國(guó)內(nèi)專家的呼吁，我國(guó)急需一部行政倫理法，而苦于倫理立法實(shí)踐的空白，這方面的立法最多也只有黨紀(jì)方面的相關(guān)法規(guī)體系。因而我們必須借鑒域外的經(jīng)驗(yàn)：①加強(qiáng)行政倫理立法。除了憲法、行政法和刑法典中的有關(guān)行政倫理規(guī)范的規(guī)定以外，還應(yīng)加緊制定專門的行政道德法典。以及法律實(shí)施細(xì)則。行政倫理立法的內(nèi)容應(yīng)涵蓋全面、應(yīng)涉及公務(wù)活動(dòng)的各個(gè)方面。應(yīng)盡量量化原來一般原則性規(guī)定，使之具有可操作性。②建立監(jiān)督行政倫理規(guī)

69、范執(zhí)行的專門機(jī)構(gòu)。對(duì)于違反行政倫理規(guī)范的公務(wù)員予以嚴(yán)肅懲處，是使公務(wù)員遵守行政倫理規(guī)范的重要保證，因此，必須加強(qiáng)行政倫理規(guī)范的執(zhí)法監(jiān)督。應(yīng)設(shè)立專門的行政倫理機(jī)關(guān)，并以立法的形式確定其職責(zé)和權(quán)限，負(fù)責(zé)對(duì)公務(wù)員從政道德行為進(jìn)行監(jiān)督并對(duì)違反從政道德行為進(jìn)行懲處。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，可以在我國(guó)設(shè)立行政倫理委員會(huì)。行政倫理委員會(huì)宗旨是:加強(qiáng)公務(wù)員行政道德建設(shè)，提高公務(wù)員的行政道德修養(yǎng)，保障行政行為合法，促進(jìn)廉政建設(shè)，提高行政效能。③完善公務(wù)員行政倫理教

70、育、培訓(xùn)制度。對(duì)公務(wù)員進(jìn)行行政倫理教育、培訓(xùn)是行政倫理法制化建設(shè)不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)。我國(guó)公務(wù)員教育、培訓(xùn)制度已比較規(guī)范化，如《國(guó)家公務(wù)員暫行條例</p><p>　　我國(guó)行政倫理法制化的必要性和可能性</p><p>　　任何理論的發(fā)展都考慮到現(xiàn)實(shí)的意義，即它存在的必要性和可能性，在理論基礎(chǔ)上，實(shí)踐也得遵守客觀規(guī)律，否則理論再豐富，實(shí)踐再充分，沒有利用價(jià)值和實(shí)際意義事情的發(fā)展，這情況有還不

71、如沒有。所以說，行政倫理法制化的研究出發(fā)點(diǎn)，也就是其必要性和可能性。首先，我們來分析下其必要性。</p><p>　?。ㄒ唬┬姓惱矸ㄖ苹谋匾?lt;/p><p>　　1.公共管理價(jià)值定位的變遷</p><p>　　任何事物的產(chǎn)生與發(fā)展不是純屬偶然，而是遵循著一定的發(fā)展規(guī)律。公共管理理論也不會(huì)例外。從威爾遜開始，行政學(xué)也已走過了一個(gè)多世紀(jì)。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)代社

72、會(huì)公共行政環(huán)境也發(fā)生了翻天覆地的變化。隨著擴(kuò)大外交，高科技的發(fā)展特別是與聯(lián)網(wǎng)的普及，人們的視野的變廣，思想也更活躍了。也逐漸引發(fā)開始創(chuàng)新的熱潮，這些也誘發(fā)了公共管理核心價(jià)值在根本上的轉(zhuǎn)變，從而帶動(dòng)了行政管理研究重點(diǎn)的變化。</p><p>　　在傳統(tǒng)的公共行政學(xué)中，行政被定義為國(guó)家意志的執(zhí)行，其行為準(zhǔn)則都是以經(jīng)濟(jì)高效為準(zhǔn)的。在不參與決策的情況下，在當(dāng)時(shí)看來行政是沒有價(jià)值選擇的而保持價(jià)值中立。但久而久之，隨著當(dāng)代社

73、會(huì)的不斷發(fā)展及變化，政府在對(duì)效率目標(biāo)的瘋狂追逐的，而忽視了對(duì)行政價(jià)值的關(guān)注，導(dǎo)致自身無法再用過去中立的價(jià)值態(tài)度和管理模式來控制局勢(shì)和解決問題，價(jià)值中立的價(jià)值立場(chǎng)再也站不住腳了。行政人員隨之也出現(xiàn)價(jià)值偏向，原因有二：第一、行政人員是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行者，在行政管理中處于優(yōu)勢(shì)地位，其職權(quán)也為自身帶來了方便，在監(jiān)督機(jī)制不完善的情況下，權(quán)力欲望不斷膨脹，權(quán)力越大就越容易走向腐敗，這是“自然”定律。再?gòu)摹敖?jīng)濟(jì)人”角度看，行政人員也是社會(huì)中的一員，其也

74、會(huì)追求自身利益的最大化，這使得行政人員在行政執(zhí)行上成為了左右不定的“搖擺者”。第二，在具體的行政過程中，由于法律法規(guī)等對(duì)各項(xiàng)管理措施停留在表面功夫，加上公共內(nèi)容的不完備，行政人員必須根據(jù)自身所持有的態(tài)度，依靠個(gè)人情緒、愛好進(jìn)行價(jià)值判斷。如此，行政人員的自由裁量權(quán)不斷增多。帶個(gè)人色彩的工作作風(fēng)也不斷強(qiáng)化，因而行政人員難免會(huì)陷入倫理沖突的泥沼。</p><p>　　從這兩方面看，如果不對(duì)行政人員加以客觀地指導(dǎo)，那么其

75、行為必然會(huì)損害到公共利益、各種腐敗行為也將不可避免的發(fā)生。因此，立法機(jī)關(guān)必須對(duì)行政人員的倫理困境加以指導(dǎo)，并控制其自由裁量權(quán)。這些都依賴于行政倫理法制化，使得行政倫理在法律基礎(chǔ)上、依靠法律強(qiáng)制性和公正性，直接指導(dǎo)行政人員的行政行為，最大程度上的杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。</p><p>　　因此，在構(gòu)成要件和價(jià)值取向上，法制注重法律的形式特征，即統(tǒng)一性、普遍性、強(qiáng)制性和可操作性等，與法律的內(nèi)容和價(jià)值取向無必然聯(lián)系，而法

76、治不僅注重法律的形式特征，更加強(qiáng)調(diào)法律的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和價(jià)值取向，要要求明確區(qū)分好法與劣法、善法與惡法，為此，推行法治要求遵循以下原則：法律至上、尊重及保障人權(quán)、以權(quán)利為本位、法律面前人人平等、政治權(quán)力相互制衡、司法獨(dú)立。</p><p><b>　　2.回應(yīng)公眾的需求</b></p><p>　　隨著普法教育的不斷深入，人們的法制觀念的意識(shí)不斷強(qiáng)化。民告官的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生

77、。人們對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品的需求都在不斷增多，要求政府回應(yīng)的問題也在不斷增多。從某種意義上講，公務(wù)員一方面接受公眾更大程度的監(jiān)督，但另一方面將要滿足公眾更多的需求，因?yàn)?，在生活之中的人們首先尋求依靠的就是行政機(jī)關(guān)。與此同時(shí)，對(duì)公眾的多方面需求，又基于我國(guó)地大物博，人口又多，結(jié)合不同地域的不同情況，政府也迫于形勢(shì)而提供多樣性和差異性的服務(wù)，很難做到統(tǒng)一、一致。這無疑是行政機(jī)關(guān)及工作人員在價(jià)值判斷和選擇上的一大麻煩。因此，行政人員所做的大部

78、分行政活動(dòng)對(duì)不得不根據(jù)自身的價(jià)值取向去滿足大部分公眾的需求，以保證最大化公共利益的實(shí)現(xiàn)。這種困境又間接賦予了行政人員更多的自由裁量權(quán)。在這種自由的“慫恿”下，行政人員難免會(huì)為了追求私人利益最大化而偏離公共利益。為了對(duì)行政人員進(jìn)行約束，已頒布的法律以及相關(guān)法規(guī)，由于局限于行政人員自身約束，而這種軟性質(zhì)的約束，效果很不理想。這意味著需要將行政倫理對(duì)行政人員的約束強(qiáng)化，使其真正遵守行政倫理的相關(guān)規(guī)定。而行政人員倫理法制化正可以保障對(duì)行政人員的

79、行政倫理起到的強(qiáng)制效果，同時(shí)也可以相當(dāng)程度上</p><p>　　在社會(huì)基礎(chǔ)上，為了回應(yīng)公眾的需求，任何社會(huì)均可推行法制，不管是健全的還是不健全的，也不管是好的還是壞的，而真正的法治則必須要求以民主政治、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市民人本主義三位一體構(gòu)成的社會(huì)結(jié)構(gòu)為其基礎(chǔ)。在實(shí)現(xiàn)條件上，法制僅僅體現(xiàn)為一系列的法律條文和保證其實(shí)施的制度實(shí)施，只要存在立法者、執(zhí)法者和司法者即可，而法治所要求的實(shí)現(xiàn)條件則要高得多，如：民主公正的立法體

80、制，靈活創(chuàng)新的法律實(shí)施機(jī)制，獨(dú)立完善的法律監(jiān)督體系，高素質(zhì)的法律職業(yè)隊(duì)伍，廣泛深入的守法護(hù)法意識(shí)，等等。都說明了法制化的必要性。</p><p>　　3.行政人員的倫理自主性問題</p><p>　　行政人員角色的多樣性要求其必須為了做好每一個(gè)角色而奮斗。作為行政人員，他需要追求公共利益最大化以及公共行政的高效率，需要接受組織的控制，也受到有關(guān)法律和規(guī)定的束縛；作為家庭中的一員，他需要為家

81、庭承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這就需要他追求個(gè)人利益最大化；而作為社會(huì)中的一員，他同樣也需要為自己的名譽(yù)和地位而奮斗。從行政人員的本質(zhì)來講，他在行政過程中擔(dān)當(dāng)了多重角色，而每種角色賦予的要求也不盡相同，也許他扮演的就是負(fù)債者。從而在行使執(zhí)行權(quán)力就可能產(chǎn)生偏差，如執(zhí)行對(duì)象剛好是債主，由于原本的債務(wù)關(guān)系，就會(huì)造成其徇私枉法。所以由于行政人員的特殊，使人們更容易陷入倫理沖突的困境，從而給行政人員帶來了行政倫理自主性問題。</p><p&

82、gt;　　具體來講，行政人員的行政行為中也充滿著沖突，如其在行政組織中，要受上級(jí)的管理和指導(dǎo)，并服從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)；而在其職位上，他受到行政職業(yè)道德規(guī)范的指導(dǎo)，當(dāng)上級(jí)的命令和職業(yè)道德規(guī)范有所沖突時(shí)，自己該怎樣呢？法是死的，人是活的，不擇手段的完成上級(jí)任務(wù)難道不可以問題等等。在利益沖突問題上，行政人員就要面臨這種“利益與職責(zé)之間、私人的生活稟性和公共角色義務(wù)之間的不可避免的緊張關(guān)系”[12]。職位責(zé)任、人際關(guān)系、私人生活稟性對(duì)其價(jià)值判斷和選擇

83、有著重要的影響。</p><p>　　要解決這些問題，需要求助于各項(xiàng)法律法規(guī)的規(guī)范，但更少不了行政倫理的指導(dǎo)與規(guī)范。而倫理規(guī)范自身的軟弱性又迫切需要法律的幫助。從這個(gè)角度出發(fā)，行政倫理法法制化為行使人民解決了個(gè)人倫理自主性的問題，為行政人員指明了方向，以使行政人員面對(duì)不同的困境都能有法可依，從而做出正確的行為。</p><p>　　4.行政倫理法制化是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的客觀需求</p&g

84、t;<p>　　首先從道德層面來講，人與人之間很大一部分的關(guān)系是靠道德來調(diào)節(jié)的，但道德并非萬能的，其主要靠得是人的自律，如果有人不遵守，他也只能受到社會(huì)的輿論和譴責(zé)，而不會(huì)受到物質(zhì)利益損失或法律方面的制裁，所以道德本質(zhì)上的軟約束性，要對(duì)行政人員行為加以控制，其道德行為一定要用法律加以約束，使其真正履行公務(wù)員應(yīng)履行的職責(zé)。.其次，行政倫理法制化建設(shè)還是轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)行政倫理規(guī)范的迫切要求。建國(guó)以來，我們都要求行政人員做人民的公

85、仆，全心全意為人民服務(wù)。過去由于經(jīng)濟(jì)水平及經(jīng)濟(jì)體制的局限，多數(shù)人對(duì)權(quán)利沒有過多的價(jià)值傾向，而行政我國(guó)正在進(jìn)行社會(huì)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，人民追求個(gè)人利益既合法正當(dāng)，甚至?xí)玫絿?guó)家的大力支持。非公職人員用各種手段發(fā)家致富。許多公務(wù)員從心里上開始不平衡，再加上政治體制的不完善，一些公共行政人員就陷入了倫理沖突之中，有些干脆以權(quán)謀私，并引發(fā)了多種多樣的、嚴(yán)重的倫理問題，如權(quán)力交易瀆職失責(zé)，權(quán)錢交易等。導(dǎo)致這一結(jié)果的主要原因之一是我國(guó)行政運(yùn)作過程中缺失

86、最基本的行政倫理規(guī)范和法制秩序。因此，在新時(shí)期，對(duì)行政人員的倫理進(jìn)行法制約束至關(guān)重要。而且由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的契約性、競(jìng)爭(zhēng)性、開放性等特性，都要求以法律手段</p><p>　　黨的十五大報(bào)告提出：“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”九屆全國(guó)人大第二次會(huì)議又將此寫入憲法。這是全黨對(duì)鄧小平民主和法制思想認(rèn)識(shí)上的深化，標(biāo)志了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的重大改革和完善，也表明了我們黨堅(jiān)持依法治國(guó)，厲行法治的信心和決心。而在行政領(lǐng)域采取法制

87、化，制度化，也是為了順應(yīng)黨的號(hào)召，為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)行政倫理法制化，完善我國(guó)的法律體系。</p><p>　?。ǘ┬姓惱矸ㄖ苹目尚行?lt;/p><p>　　上述對(duì)我國(guó)行政倫理法制化的必要性進(jìn)行了充分的分析，但光具有必要性還不能推出其在現(xiàn)實(shí)中合理性及合法性，所以還需要對(duì)其現(xiàn)實(shí)的可能性進(jìn)行分析。本人認(rèn)為，行政倫理法律法化的前提是道德的法制化。要想分析行政倫理法制化的可能，就要對(duì)道德法制化可能性

88、為切入口分析。</p><p>　　在道德法制化前，還得先實(shí)現(xiàn)道德法律化，所謂道德法律化，就是以法律的形式對(duì)某些道德規(guī)范加以規(guī)定，即“立法者以成文的形式確認(rèn)和保護(hù)它的基本道德主張”[13]。范進(jìn)學(xué)指出，它是“立法者一定的道德理念和道德規(guī)范或道德規(guī)則借助于立法程序以法律的、國(guó)家的意志的形式表現(xiàn)出來的并使之規(guī)范化、制度化”[14]。</p><p>　　從道德法制化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)看，道德是一種軟性

89、約束，而法律確是種強(qiáng)制性規(guī)定。兩者是否相互兼容，直接決定了道德法制化的現(xiàn)實(shí)可行性。我國(guó)大多數(shù)倫理學(xué)方面的學(xué)者通過如此深入研究，大多是都以道德和法律的相互滲透、相互影響及互補(bǔ)互成的關(guān)系為基礎(chǔ)進(jìn)行分析。我們也是從它們兩者的共同點(diǎn)出發(fā)，來分析道德法制化的可能性：道德與法律兩者都是有義務(wù)規(guī)范，兩者便可以通過義務(wù)作為橋梁進(jìn)行相互轉(zhuǎn)換；再者兩者在社會(huì)上也同樣有很強(qiáng)的普遍適用性。</p><p>　　在此基礎(chǔ)上，道德可以通過國(guó)

90、家強(qiáng)制力量，保證最大程序的落實(shí)，使其更普遍化，變成人人都可以遵守的一般性規(guī)范；還有從邏輯的角度看，“無論是法律還是道德，都是既要產(chǎn)生規(guī)范效力的必須邏輯，又需要體現(xiàn)價(jià)值合理性的應(yīng)當(dāng)邏輯”[15]。所以從上述幾點(diǎn)出發(fā)，盡管法律和道德是兩種不同的社會(huì)規(guī)范，但是兩者的共通性，為兩者能聯(lián)系起來創(chuàng)造了條件。</p><p>　　從道德法制化的理論基礎(chǔ)來看，關(guān)于道德法律化的觀點(diǎn)，也有學(xué)者持有懷疑的態(tài)度，他們的出發(fā)點(diǎn)也不無道理。

91、作為義務(wù)的道德為了得到深入人心的效果是可以實(shí)現(xiàn)法律化的，而有些道德其標(biāo)準(zhǔn)過高也難免會(huì)不適合法律化，在一定程度上也只能作為一種理想而被人們追求，而不能強(qiáng)制的要求這樣的道德就得做會(huì)人們的標(biāo)準(zhǔn)。而在博登海默的《法理學(xué)——法理學(xué)及其分法》的著作中，也捕捉到“法律和道德代表著不同的規(guī)范性命令，其控制范圍在部分上重疊化。道德有些領(lǐng)域定位于法律管轄之外的，而法律中也有些部門幾乎是不受道德判斷影響的。但是存在著一個(gè)具有實(shí)質(zhì)性的法律法規(guī)制度”[16]。由

92、此，不難看出道德是可以法律化的，但被法律強(qiáng)制道德是有限的，即道德法律是有限的，同樣道德的法制化也受到了制約。</p><p>　　在分析和解決道德法律化可能性問題之后，道德法律化的問題也就隨之而解開了。而行政倫理的法制化可能性更依賴的是良好的法制化壞境。從目前來看我國(guó)正處于法制完善階段，一如既往的提倡依法治國(guó)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和完善各項(xiàng)法律法規(guī)，這為行政倫理法制化實(shí)行創(chuàng)造了先機(jī)，同時(shí)行政倫理法制化也完善和補(bǔ)充了我國(guó)的法制

93、體系。當(dāng)能夠法律化的道德被立法機(jī)關(guān)通過之后，而是成立的法律時(shí)，為了使其得到執(zhí)行，就必須設(shè)立相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，而為了保障公共合法權(quán)利就必須建立相應(yīng)的司法機(jī)關(guān)，逐步建立法律在道德的行政及司法體系，從而達(dá)到道德法制化。而與此同時(shí)，也同樣需要對(duì)公民在該法內(nèi)容上的教育和對(duì)該法執(zhí)法程序的了解，以保證此法的推廣及普及。因此，同時(shí)在立法，執(zhí)行，監(jiān)督等各方面為行政倫理法制化營(yíng)造良好的氛圍，在道德法律化成為可能之后，行政倫理的法制化也及有發(fā)展的可行性。<

94、;/p><p>　　我國(guó)行政倫理立法路徑的思考</p><p>　　通過前文對(duì)行政倫理及其法制化的概述，我們了解到了行政倫理法制化的定義，完成了對(duì)其研究的前提步驟。接著對(duì)美、日、韓成功實(shí)現(xiàn)行政倫理法制化的背景、歷程及特征進(jìn)行了多方面的總結(jié)，再結(jié)合國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)行政倫理法制化的必要性和可能性的分析得出，在倡導(dǎo)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的背景下，我國(guó)行政倫理失范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，腐敗現(xiàn)狀仍較為嚴(yán)重，

95、這與“建設(shè)服務(wù)性政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”的理論背道相馳。在行政倫理法制化建設(shè)成為世界各國(guó)行政倫理管理發(fā)展的普遍超勢(shì)下，也成為了我國(guó)全面建設(shè)和諧社會(huì)的當(dāng)務(wù)之急。行政倫理法制化建設(shè)必須樹立科學(xué)的行政倫理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)行政倫理立法；建立行政倫理規(guī)范的監(jiān)督機(jī)構(gòu)并賦予相關(guān)的獨(dú)立監(jiān)察權(quán)力；加強(qiáng)和完善行政主體的行政倫理教育、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；強(qiáng)化非正式監(jiān)督等內(nèi)容。在下文我們將具體分析我國(guó)行政倫理立法的路徑，怎樣的行政倫理立法才能切實(shí)的解決我國(guó)的行政倫理

96、現(xiàn)狀？在行政倫理立法中還存在哪些問題等。</p><p>　　（一）行政倫理法制化的指導(dǎo)思想或基本原則</p><p>　　從具體上講，社會(huì)主義行政倫理體系由三個(gè)層面內(nèi)容構(gòu)成，即行政倫理價(jià)值觀、行政倫理規(guī)范和行政倫理選擇機(jī)制。而在行政倫理法制化的過程中，其核心也是基礎(chǔ)是行政倫理價(jià)值觀。行政倫理建設(shè)的首要任務(wù)就是要確立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政倫理價(jià)值觀。價(jià)值觀對(duì)道德觀具有決定性的作用，

97、它不僅確定道德的方向，還規(guī)定和引導(dǎo)人們的道德評(píng)價(jià)、道德判斷和道德選擇。社會(huì)道德危機(jī)實(shí)質(zhì)也是源于價(jià)值觀的混亂。行政倫理是對(duì)行政價(jià)值進(jìn)行評(píng)價(jià)、判斷及選擇的內(nèi)在尺度，也是行政主體活動(dòng)的價(jià)值取向。由于行政價(jià)值觀在行政倫理法制化建設(shè)的特殊地位，同時(shí)也決定了它在建設(shè)過程中的重要意義?，F(xiàn)代社會(huì)的行政倫理價(jià)值觀是公共行政的基本原則和政府的只能所決定的。中國(guó)現(xiàn)代公共行政的基本原則是人民民主主權(quán)原則；這就決定了人民利益和公共利益是我國(guó)行政機(jī)關(guān)一切活動(dòng)的根本

98、出發(fā)點(diǎn)和歸宿。我國(guó)政府的中心只能是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)和服務(wù)于社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制，這就決定了追求客觀效益應(yīng)作為行政管理的一個(gè)重要目標(biāo)。與此同時(shí)，科學(xué)合理的行政倫理價(jià)值觀應(yīng)當(dāng)是以為人民服務(wù)為核心，在吸取廉政、勤政、公仆精神等傳統(tǒng)行政價(jià)值觀的基礎(chǔ)上融入現(xiàn)代效率觀念、協(xié)調(diào)意識(shí)和法制觀念。</p><p>　　其次，在確立行政倫理規(guī)范方面，在發(fā)展的角度來講，行政倫理規(guī)范是順應(yīng)歷史發(fā)展的規(guī)范，是根據(jù)社會(huì)實(shí)際情況而制定的規(guī)范，在不同

99、時(shí)期，對(duì)具有不同行政職責(zé)行政工作人員會(huì)有不同的要求。就目前而言，主要應(yīng)當(dāng)提倡公正、誠(chéng)信、廉政、勤政等：（1）公正可以防止政府工作人員受到社會(huì)關(guān)系、金錢往來或個(gè)人的某種理念的影響使其不從公共利益出發(fā)，不依法秉公辦事，而使利益分配的砝碼傾向于個(gè)人利益或行業(yè)集團(tuán)利益而使社會(huì)利益、國(guó)家利益受損失。公正對(duì)調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，推動(dòng)社會(huì)主義的健康發(fā)展有這主要意義；（2）從古至今，誠(chéng)信一直被視為“立人之道”和“立政之本”。只有誠(chéng)信于民，才能取

100、信于民。管場(chǎng)中各種腐敗行為和暗箱操作造成了整個(gè)社會(huì)的信用匱乏。為官為政者的一言一行都要對(duì)人民負(fù)責(zé)，這樣才能取信于民。才能保持社會(huì)的治安；（3）中國(guó)共產(chǎn)黨在黨十四大明確要求“廉潔奉公，勤政為民”。中國(guó)也有著“為政以德的傳統(tǒng)”。；廉潔作為一種行政倫理規(guī)范，要求公務(wù)員潔身自好，不損失肥私，做到兩袖清風(fēng)，一塵不染。因此提倡廉潔要求對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的廉政建設(shè)；（4）勤政是從公務(wù)員業(yè)務(wù)素質(zhì)和敬業(yè)態(tài)度出發(fā)，要公務(wù)員以高度的責(zé)任心，努力追求、創(chuàng)造

101、</p><p>　　行政選擇就是一種倫理選擇。對(duì)于行政選擇起決定作用的倫理動(dòng)因是：行政業(yè)務(wù)、行政良心和行政人格。行政義務(wù)就是行政道德責(zé)任。它是行政主體在行政活動(dòng)對(duì)國(guó)家政府及人民利益所承擔(dān)的責(zé)任。行政良心強(qiáng)調(diào)的是行政主體的自律、就將行政義務(wù)上升到一種自覺意識(shí)，而行政人格是行政倫理發(fā)展的最高階段。它是通過一系列的行政活動(dòng)而形成又表現(xiàn)于一系列活動(dòng)中的一種品格，是我們?cè)谛姓惱斫ㄔO(shè)及行政倫理法制化道路上的最高目標(biāo)。&l