從1998年大水看我國(guó)未來防洪減災(zāi)之路

1、提要1998年南北洪水，通過對(duì)自然背景因素、人口因素、防洪工程現(xiàn)狀及經(jīng)濟(jì)能力限制等的系統(tǒng)分析，指出在今后30～40年間，我國(guó)防洪事務(wù)將面臨空前嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。防洪事務(wù)是一項(xiàng)涉及廣泛的社會(huì)工程，英語(yǔ)論文格式應(yīng)著力協(xié)調(diào)與解決地區(qū)間合作、行業(yè)間協(xié)調(diào)、投資及宏觀經(jīng)濟(jì)格局調(diào)整等問題。我國(guó)未來防洪事務(wù)具有獨(dú)特性，應(yīng)推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新，探索符合我國(guó)國(guó)情的防洪之路。最后，提出了面向未來防洪事務(wù)的亟待研究與解決的若干問題。關(guān)鍵詞洪水防洪事務(wù)防洪減災(zāi)歷時(shí)兩個(gè)余月的1

2、998年南北大水威脅著近百萬(wàn)平方公里的國(guó)土、2億多的人口、0.2億hm2多(3億余畝）耕地，造成直接經(jīng)濟(jì)損失至少在1600億元以上，舉國(guó)為之振撼。事實(shí)上，今年長(zhǎng)江洪水無(wú)論是洪峰還是洪量均小于1954年，我國(guó)未來防洪情勢(shì)更加令人擔(dān)憂。從世界災(zāi)害發(fā)生歷史來看，洪水災(zāi)害始終是現(xiàn)在和未來人類面臨自然災(zāi)害的主要部分，僅1991～1995年的5年中，世界水災(zāi)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失就超過2000億美元，約占所有自然災(zāi)害造成損失的一半。由于特殊的自然條件和

3、現(xiàn)實(shí)因素，我國(guó)是世界受洪水威脅最嚴(yán)重的國(guó)家之一。在21世紀(jì)的頭30年至40年間，我國(guó)防洪事務(wù)面臨的是空前嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，首先是在可預(yù)見的時(shí)間內(nèi)，人類對(duì)災(zāi)害氣象過程的可測(cè)與可控性難以有很大的突破；其次是我國(guó)人口壓力愈來愈大，由此將產(chǎn)生綜合連鎖效應(yīng)；第三是社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)模也將進(jìn)一步擴(kuò)大，防范范圍也隨之加大；第四是經(jīng)濟(jì)與生活水平提高，對(duì)安全的期望值隨之攀高；第五是社會(huì)在具體時(shí)期內(nèi)可用于防洪事務(wù)的社會(huì)資源是有限的；第六是防洪事務(wù)必須在上述五項(xiàng)先決條件下

4、，最有效地滿足和服從國(guó)家發(fā)展大局與總體進(jìn)程。對(duì)于防洪事務(wù)，這一集政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)、自然科學(xué)、工程技術(shù)為一體的“比上天還難”的巨型歷史工程，我們必須要有足夠清醒的認(rèn)識(shí)，才能基于我國(guó)的未來具體國(guó)情，逐步穩(wěn)固地建成有效的、綜合的防洪工程體系。因此，首先必須對(duì)我國(guó)未來防洪情勢(shì)有充分理性的認(rèn)識(shí)，對(duì)防洪目標(biāo)的選定、防洪規(guī)劃的制定、防洪工程建設(shè)時(shí)序的安排和防洪事務(wù)的運(yùn)作，必須充分貫徹社會(huì)理性與科學(xué)理性的原則，才能保證我國(guó)防洪事務(wù)系統(tǒng)全面、連續(xù)穩(wěn)定地

5、提高；第二，單純的工程措施與生態(tài)措施對(duì)我國(guó)的防洪問題是難以徹底解決的，必須立足于社會(huì)理性與科學(xué)理性，對(duì)地區(qū)間的協(xié)調(diào)、部門間的配合、學(xué)科間的合作、不同措施間的組合等予以全面的研究和考慮，才能形成現(xiàn)實(shí)可行的防洪策略和保證整個(gè)防洪體系的有效和高效運(yùn)行；第三，必須基于社會(huì)創(chuàng)新，才能根本解決我國(guó)防洪問題。要堅(jiān)持在改革的道路上，在對(duì)我國(guó)防洪及水利管理體制深入分析的基礎(chǔ)上，提出適宜的管理制度；要基于我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，在人與自然的關(guān)系之間，探索諧適性的可

6、持續(xù)之路；要立足于世界科學(xué)技術(shù)的制高點(diǎn)，挖掘知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代潛力，建成具高度科技集成的多維防洪體系。1我國(guó)未來防洪情勢(shì)的理性審度在未來的20年間，我國(guó)洪災(zāi)發(fā)生的情勢(shì)仍處于難以根本逆轉(zhuǎn)之勢(shì)。洪水災(zāi)害的發(fā)生由災(zāi)害源（即惡劣氣象條件）、致災(zāi)載體（即洪水及相關(guān)的水系條件）和受災(zāi)體（即洪水影響的空間范圍及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素）三方面的因素具體決定。洪水災(zāi)害的防治則是通過人為手段對(duì)這3個(gè)因素及其組合狀態(tài)的改變和調(diào)整，以達(dá)到減小災(zāi)害損失的過程。我國(guó)的未來情勢(shì)

7、由自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及當(dāng)今的防洪工作的起點(diǎn)4方面的因素所決定的，其各自狀態(tài)應(yīng)予以分別分析。(1)自然背景因素我國(guó)各主要河流均自西向東匯流入西太平洋。我國(guó)社會(huì)人口、經(jīng)濟(jì)主要密集分布于各大河流的中下游沖洪積平原地區(qū)。氣候受環(huán)太平洋季風(fēng)控制，太平洋地區(qū)交替發(fā)生的厄爾尼諾及拉尼娜現(xiàn)象均對(duì)我國(guó)有著明顯的影響。另外，溫室效應(yīng)對(duì)全球氣候變化的影響，也進(jìn)一步加劇我國(guó)惡劣氣象因素發(fā)生的復(fù)雜化。對(duì)此，從科學(xué)技術(shù)發(fā)展情況來看，對(duì)災(zāi)害天氣的中長(zhǎng)期預(yù)報(bào)，在近期內(nèi)

8、難以有重大進(jìn)展。在地質(zhì)與地貌上，我國(guó)西形成綜合性的多維防洪體系，必須運(yùn)用“防”、“減”、“復(fù)”的多重防洪策略，最終形成具我國(guó)特色的富于韌性的防洪體系。“防”是以生態(tài)工程、水庫(kù)調(diào)節(jié)、堤防系統(tǒng)，遏洪導(dǎo)流；“減”即減小損失，在分滯蓄洪區(qū)，形成與當(dāng)?shù)厮h(huán)境條件相適宜的生產(chǎn)模式與生活模式，使之在經(jīng)常性的分滯蓄洪水時(shí)，損失最小；“復(fù)”是緊急應(yīng)變，快速恢復(fù)，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，以制度化的社會(huì)救助，科學(xué)化的災(zāi)區(qū)的自我應(yīng)變、自我救助，快速恢復(fù)、快速過渡到安全生

9、活、生產(chǎn)。兵無(wú)定勢(shì)、水無(wú)常形，只有采用多維防洪體系和多重防洪策略，才能最大限度地消滅洪水災(zāi)害，使我國(guó)擺脫頻頻“舉國(guó)震撼、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)”的局面。2全面協(xié)調(diào)，綜合治水防洪是和平年代國(guó)家安全中的一項(xiàng)重大事務(wù)，也是政府提供的最大社會(huì)公益事業(yè)。從我國(guó)國(guó)情現(xiàn)實(shí)看，防洪更應(yīng)該是一項(xiàng)廣泛的社會(huì)工程，牽涉到多個(gè)方面的不同目標(biāo)、不同利益的復(fù)雜關(guān)系，必須要深入分析、充分協(xié)調(diào)，及時(shí)解決這些問題，才能保護(hù)我國(guó)防洪事務(wù)進(jìn)程的順利。（1）地區(qū)間的合作問題同一流域上下游

10、、左右岸之間的充分合作是有效實(shí)施防洪策略的前提。地區(qū)間的合作僅依靠行政協(xié)調(diào)是不夠的，要構(gòu)造良好的合作機(jī)制，其基礎(chǔ)是合理的社會(huì)防洪安全保障成本的分?jǐn)傊贫群蛥^(qū)域間損益補(bǔ)償制度，這是防洪工程建設(shè)是否順利、非工程措施是否能有效運(yùn)用的前提條件。（2）行業(yè)間的協(xié)調(diào)問題人與水爭(zhēng)地的間接表現(xiàn)是農(nóng)、林、牧、水等產(chǎn)業(yè)部門之間的目標(biāo)沖突問題，其中最為尖銳的是農(nóng)業(yè)與防洪之間的問題。就我國(guó)江河中下游河灘地而言，那是沃土良田，也是人口密集區(qū)之一，所謂“大規(guī)模營(yíng)造防

11、洪濕地屏障”，對(duì)我國(guó)緊缺的土地資源來說是不現(xiàn)實(shí)的?，F(xiàn)實(shí)的問題是，這片地怎么利用，以怎樣安全的方式和合理的方式利用。另一方面，在宏觀政策層面，必須及早明確長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)發(fā)展策略，尤其是糧食發(fā)展策略，耕地資源動(dòng)態(tài)平衡問題也必須有一套與防洪目標(biāo)不相悖的現(xiàn)實(shí)可操作的方案。（3）經(jīng)濟(jì)建設(shè)、水利投資與防洪投資在國(guó)民經(jīng)濟(jì)投資預(yù)算中應(yīng)明確規(guī)定水利投資的份額，在水利投資中，也應(yīng)明確防洪投資的份額。在所謂水利產(chǎn)業(yè)化的背景中，還應(yīng)考慮特殊的制度，保證防洪資金的有

12、效利用，要防止借防洪之勢(shì)，行以營(yíng)利性的超級(jí)行業(yè)壟斷之實(shí)。（4）宏觀經(jīng)濟(jì)格局調(diào)整問題我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)格局是與我國(guó)主要江河水系格局相重合的。東中西部問題也就是上中下游問題。目前，上中游經(jīng)濟(jì)能力的弱化在防洪上表現(xiàn)為兩個(gè)不利的因素：一方面是防洪經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱化；另一方面是沿河兩側(cè)低洼地區(qū)相對(duì)貧困化，強(qiáng)化了居民生產(chǎn)對(duì)土地的依賴性，這也是未來我國(guó)防洪體系建設(shè)與運(yùn)行中的兩大難點(diǎn)。因此，從防洪角度看，我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局的調(diào)整已顯得非常迫切了。3推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)

13、新，探索我國(guó)防洪之路我國(guó)未來防洪事務(wù)具有獨(dú)特性，沒有固定的模式可簡(jiǎn)單引用。在國(guó)際范圍內(nèi)，盡管發(fā)達(dá)國(guó)家不乏成功有效防洪范例，但國(guó)情因素差異太大，如在人口規(guī)模上，我國(guó)僅長(zhǎng)江流域人口就約為美國(guó)全國(guó)人口的兩倍；在發(fā)達(dá)國(guó)家用作行滯洪的沿河濕地，一般嚴(yán)令禁止人們居住，但我國(guó)在同類地區(qū)卻有著高密度的人口；發(fā)達(dá)國(guó)家在防洪工程建設(shè)系統(tǒng)積累上，普遍有著超過100年以上的歷史。而我國(guó)有著悠久的防洪歷史，也有著近50年現(xiàn)代防洪理論技術(shù)應(yīng)用的系統(tǒng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但我國(guó)