強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的機(jī)理與效應(yīng)研究.pdf

1、進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)提出以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。由于種種歷史原因形成的“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)”結(jié)構(gòu)，與科學(xué)發(fā)展觀的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展思想相違背，成為新世紀(jì)制約我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體快速發(fā)展的主要因素，以及構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中的一大障礙。發(fā)端于浙江省的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革在實(shí)踐上極大地促進(jìn)了浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，極大地促進(jìn)了浙江城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)地域系統(tǒng)的融合發(fā)展。其成功實(shí)踐，使得強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)成為當(dāng)前諸多省市尋求突破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展的一種途

2、徑。然而，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要理論上予以分析和完善，實(shí)踐上予以總結(jié)和驗(yàn)證。 本文圍繞強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的機(jī)理和效應(yīng)問(wèn)題，以公共管理學(xué)的組織變革與集分權(quán)理論、人文地理學(xué)的區(qū)域非均衡發(fā)展理論為理論基礎(chǔ)，綜合運(yùn)用實(shí)證與規(guī)范相結(jié)合、定性與定量相結(jié)合以及系統(tǒng)分析的方法，針對(duì)當(dāng)前正在進(jìn)行的地方政府行政管理體制改革“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”的促進(jìn)作用，從理論分析和實(shí)踐驗(yàn)證兩大方面，開(kāi)展了較為全面、深入

3、的研究。 (1)當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的原因在于市管縣體制下縣級(jí)政府由于缺乏必要的管理權(quán)限而失去發(fā)展經(jīng)濟(jì)的活力與動(dòng)力。因而，激勵(lì)縣級(jí)政府積極性的方法就是給予原屬于縣級(jí)政府的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)，提升縣級(jí)政府的市場(chǎng)、法律地位，促進(jìn)市縣之間平等地位的形成。這種通過(guò)大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，促成以縣域?yàn)榇淼泥l(xiāng)村與以地級(jí)市為代表的城市形成各種競(jìng)爭(zhēng)合作關(guān)系而達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然這種機(jī)理分析隱含著兩個(gè)前提假設(shè)，一是假定城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的主要原因是縣域經(jīng)濟(jì)短腿，并

4、且縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展短腿的主要原因是縣級(jí)政府相應(yīng)的管理權(quán)限缺乏：二是假定發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的主體仍然是政府，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地方政府既是“劃漿者”又是“掌舵者”。事實(shí)上，這個(gè)假設(shè)與我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)是一致的。 (2)擴(kuò)權(quán)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是有條件的，離開(kāi)了這些條件，擴(kuò)權(quán)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展可能也很難實(shí)現(xiàn)。這些條件包括：完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、較好的城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、良好的城鄉(xiāng)尤其是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)、民主化的、分權(quán)的社會(huì)文化發(fā)展趨勢(shì)以及比較明晰的

5、省市縣之間的權(quán)責(zé)約束機(jī)制。當(dāng)然現(xiàn)階段，這些條件自身仍在發(fā)展完善，并且不可能同時(shí)獲得滿足，因而當(dāng)前的擴(kuò)權(quán)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程存在諸多問(wèn)題。然而，改革就是要消除這些問(wèn)題，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。 (3)由于擴(kuò)權(quán)改革進(jìn)行的時(shí)間較短，要想全面、科學(xué)的評(píng)價(jià)擴(kuò)權(quán)對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所帶來(lái)的具體效應(yīng)仿佛比較困難。但擴(kuò)權(quán)對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展必然有其效應(yīng)，本文在假定其他因素對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的影響既定的前提下，認(rèn)為擴(kuò)權(quán)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的效應(yīng)可以簡(jiǎn)單的通過(guò)擴(kuò)

6、權(quán)前后擴(kuò)權(quán)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干指標(biāo)的變化，通過(guò)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)度增加和差異度縮小等方法來(lái)衡量。 (4)總結(jié)、分析了當(dāng)前全國(guó)十幾個(gè)省市正在進(jìn)行的擴(kuò)權(quán)改革促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實(shí)踐做法，梳理出當(dāng)前擴(kuò)權(quán)改革運(yùn)作過(guò)程中的問(wèn)題與對(duì)策，為深化此項(xiàng)改革、更好促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作鋪墊。擴(kuò)權(quán)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展在實(shí)踐上運(yùn)作較好的且有代表性的當(dāng)屬浙江、河北、吉林三省的改革實(shí)踐，因而形成了三種比較典型的模式，即浙江省的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、三化推進(jìn)”，吉林省的“放授

7、結(jié)合、整體推進(jìn)”，河北省的“有的放矢、循序漸進(jìn)”等模式，其他各省在實(shí)施擴(kuò)權(quán)政策改革要緊密結(jié)合自身實(shí)際，探索適應(yīng)自己的發(fā)展模式。通過(guò)對(duì)若干典型模式分析，提出實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)遵循順勢(shì)而為、循序漸進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)監(jiān)管四大原則。 (5)由于擴(kuò)權(quán)改革本身也是一項(xiàng)嘗試性實(shí)踐，因而出現(xiàn)問(wèn)題在所難免。當(dāng)前各省在擴(kuò)權(quán)過(guò)程中出現(xiàn)的共性問(wèn)題有：部分政策落實(shí)較難、部分政策缺乏可行性、對(duì)擴(kuò)權(quán)縣監(jiān)督約束機(jī)制缺乏、擴(kuò)權(quán)縣配套改革措施滯后以及市級(jí)政府協(xié)調(diào)不足等問(wèn)題

8、。這些問(wèn)題的解決需要深化對(duì)擴(kuò)權(quán)改革重要性的認(rèn)識(shí)，提高擴(kuò)權(quán)決策的針對(duì)性和可行性，完善監(jiān)督約束機(jī)制，完善相應(yīng)配套改革以及協(xié)調(diào)市縣之間的利益關(guān)系。 (6)為驗(yàn)證擴(kuò)權(quán)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理論，結(jié)合河南正在實(shí)施的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革進(jìn)行了實(shí)證分析。分析得出，河南強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革實(shí)踐對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的促進(jìn)作用效應(yīng)是明顯的，因而有必要深化此項(xiàng)改革，擴(kuò)大擴(kuò)權(quán)力度和擴(kuò)權(quán)范圍，推動(dòng)河南城鄉(xiāng)一體化快速健康發(fā)展。最后，還提出了進(jìn)一步實(shí)施擴(kuò)權(quán)政策的措施和建議。