中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法釋義

1、中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法(2007年10月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)2007年10月28日中華人民共和國(guó)主席令第七十四號(hào)公布自2008年1月1日起施行)第一章總則第一條第一條為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。展，制定本法?！踞屃x】本條是

2、關(guān)于本法立法目的的規(guī)定。一、城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊的建設(shè)布局、土地利用以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有關(guān)事項(xiàng)的總體安排和實(shí)施措施，是政府指導(dǎo)和調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的基本手段之一。城鄉(xiāng)規(guī)劃不是指一部規(guī)劃，而是由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃組成的有關(guān)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的規(guī)劃體系。在城鄉(xiāng)規(guī)劃法出臺(tái)以前，我國(guó)有關(guān)城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃管理的法律、行政法規(guī)有《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》（1989年12月26日第七屆全國(guó)人民代

3、表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)、1990年4月1日起施行）和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（1993年5月7日國(guó)務(wù)院令第116號(hào)公布、1993年11月1日起實(shí)施），簡(jiǎn)稱“一法一條例”。“一法一條例”實(shí)施十多年來(lái)，對(duì)于加強(qiáng)城市、村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和管理，遏制城市和鄉(xiāng)村的無(wú)序建設(shè)、生態(tài)環(huán)境破壞等問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)健康協(xié)調(diào)發(fā)展起到了重要的作用。但是，隨著近年來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立，原有的以“一法一條例”為基礎(chǔ)的城

4、鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制、機(jī)制遇到了一些新的問(wèn)題：1城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系越來(lái)越緊密，城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)其周邊鄉(xiāng)村的發(fā)展起到了積極的帶動(dòng)作用，鄉(xiāng)村也為城市的發(fā)展提供了有力的支持，城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展日益交融。但“一法一條例”所確定的規(guī)劃管理制度是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的，城市規(guī)劃法不涉及鄉(xiāng)村規(guī)劃和管理，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》不涉及建制鎮(zhèn)以上的城市規(guī)劃和管理。這種就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的規(guī)劃制度與實(shí)施模式使得城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌考慮和協(xié)調(diào)

5、，影響城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要。2一些地方在城市建設(shè)中脫離實(shí)際，不顧環(huán)境資源承載能力和經(jīng)濟(jì)條件，擅自變更規(guī)劃，批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，貪大求洋，急功近利，搞“政績(jī)工程”、“形象工程”，浪費(fèi)了有限的土地資源，加劇了用地矛盾，造成了不良的社會(huì)影響。3規(guī)劃的編制和實(shí)施過(guò)程缺乏充分的專家論證和廣泛的社會(huì)參與程序，使得行政權(quán)力失去了必要的制約，規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性有待進(jìn)一步提高。4《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》雖然對(duì)鄉(xiāng)、

6、村莊規(guī)劃作了一定的規(guī)范，但鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃管理仍然薄弱。有的鄉(xiāng)、村莊沒(méi)有規(guī)劃，無(wú)序建設(shè)；有的鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃盲目模仿城市規(guī)劃，未能體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)和生活需要。5原有的城市規(guī)劃僅從城市自身發(fā)展的需要出發(fā)，難免導(dǎo)致區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，也會(huì)產(chǎn)生城鎮(zhèn)體系布局不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。而長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海等地區(qū)飛速發(fā)展的密集城市群建設(shè)迫切需要統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展。6土地使用制度和國(guó)家投資體制改革需要對(duì)原有“一法一條例”規(guī)定的

7、規(guī)劃實(shí)施制度作相應(yīng)調(diào)整。比如，隨著國(guó)有土地使用權(quán)的取得方式由主要通過(guò)劃撥方式取得向主要通過(guò)出讓方式取得，投資體制以項(xiàng)目建設(shè)一律須經(jīng)審批轉(zhuǎn)變?yōu)閷徟⒑藴?zhǔn)、備案相結(jié)合，以備案為主，建設(shè)用地規(guī)劃許可證的申請(qǐng)、批準(zhǔn)、發(fā)放程序也需要作出相應(yīng)調(diào)整。7“一法一條例”規(guī)定的法律責(zé)任過(guò)于原則，迫切需要針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)中發(fā)生的違法行為的新情況、新特點(diǎn)對(duì)原有的法律責(zé)任規(guī)定予以修改和完善，如增加對(duì)有關(guān)主管部門違法行為的法律責(zé)任規(guī)定，進(jìn)一步提高對(duì)違法建設(shè)行為的處

8、罰力度等。總之，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展變化的時(shí)期，為城鎮(zhèn)化發(fā)展服務(wù)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，有必要根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理新情況，對(duì)原有的“一法一條例”所確定的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度作出相應(yīng)的調(diào)整。定程序批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃，是編制近期建設(shè)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施城市規(guī)劃行政管理的法定依據(jù)。各類涉及城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，都應(yīng)當(dāng)符合城市總體規(guī)劃的要求。近年來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，為適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，

9、我國(guó)城市總體規(guī)劃的編制組織、編制內(nèi)容等都進(jìn)行了必要的改革與完善。目前，城市總體規(guī)劃已經(jīng)成為指導(dǎo)與調(diào)控城市發(fā)展建設(shè)的重要公共政策之一。城市詳細(xì)規(guī)劃，是指以城市的總體規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市的局部地區(qū)的土地利用、空間布局和建設(shè)用地所作的具體安排和設(shè)計(jì)。城市控制性詳細(xì)規(guī)劃，是指以城市的總體規(guī)劃為依據(jù)，確定城市建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。控制性詳細(xì)規(guī)劃是引導(dǎo)和控制城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)

10、展最直接的法定依據(jù)，是具體落實(shí)城市總體規(guī)劃各項(xiàng)戰(zhàn)略部署、原則要求和規(guī)劃內(nèi)容的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。制定控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)注意要保證工作及時(shí)、到位，使控制性詳細(xì)規(guī)劃在空間范圍上能有效覆蓋。要根據(jù)各階段城鎮(zhèn)新區(qū)開(kāi)發(fā)和舊城改造的重點(diǎn)，分區(qū)域、分階段開(kāi)展控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制工作。編制控制性詳細(xì)規(guī)劃要在全面、深入分析研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行，并注意與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相銜接，加強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)土地出讓和開(kāi)發(fā)建設(shè)的綜合調(diào)控。同時(shí)，還要注意貫徹本

11、法對(duì)編制和實(shí)施控制性詳細(xì)規(guī)劃過(guò)程中公眾參與的要求。城市修建性詳細(xì)規(guī)劃，是指以城市的總體規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)，制定用以指導(dǎo)城市各項(xiàng)建筑和工程設(shè)施及其施工的規(guī)劃設(shè)計(jì)。對(duì)于城市內(nèi)當(dāng)前要進(jìn)行建設(shè)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)編制修建性詳細(xì)規(guī)劃。修建性詳細(xì)規(guī)劃是具體的、操作性的規(guī)劃。按照本法的規(guī)定，為了貫徹落實(shí)城市總體規(guī)劃，城市人民政府在城市總體規(guī)劃制定工作完成后，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，從本地實(shí)際出發(fā)，

12、制定城市近期建設(shè)規(guī)劃，以加強(qiáng)對(duì)城市詳細(xì)規(guī)劃制定工作的指導(dǎo)和控制。城市近期建設(shè)規(guī)劃，是對(duì)城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和中低收入居民住房建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)內(nèi)容作出的安排，以及對(duì)近期城市建設(shè)的時(shí)序、發(fā)展方向和空間布局的確定。3.鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶，是我國(guó)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系的重要組成部分。按照本條第二款的規(guī)定，鎮(zhèn)的規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，鎮(zhèn)的詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。鎮(zhèn)的總體規(guī)劃是指對(duì)一定時(shí)期內(nèi)鎮(zhèn)的性質(zhì)、發(fā)展

13、目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施措施。鎮(zhèn)的總體規(guī)劃是管制鎮(zhèn)的空間資源開(kāi)發(fā)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)、創(chuàng)造良好生活環(huán)境的重要手段，在指導(dǎo)鎮(zhèn)的科學(xué)建設(shè)、有序發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)，服務(wù)“三農(nóng)”、促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)方面發(fā)揮規(guī)劃協(xié)調(diào)和社會(huì)服務(wù)作用。鎮(zhèn)總體規(guī)劃包括縣人民政府所在地的鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃。城市人民政府在編制城市總體規(guī)劃時(shí)，可根據(jù)需要，將那些與中心城區(qū)關(guān)系緊密的鎮(zhèn)的總體規(guī)劃同期編制。

14、鎮(zhèn)的詳細(xì)規(guī)劃，是指以鎮(zhèn)的總體規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)鎮(zhèn)的局部地區(qū)的土地利用、空間布局和建設(shè)用地所作的具體安排和設(shè)計(jì)。鎮(zhèn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，即以鎮(zhèn)的總體規(guī)劃為依據(jù)，確定鎮(zhèn)內(nèi)建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。鎮(zhèn)的修建性詳細(xì)規(guī)劃，是指以鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)，制定的用以指導(dǎo)鎮(zhèn)內(nèi)各項(xiàng)建筑及其工程設(shè)施和施工的規(guī)劃設(shè)計(jì)。按照本法的規(guī)定，縣、鎮(zhèn)人民政府在鎮(zhèn)的總體規(guī)劃制定工作完成后

15、，還可以根據(jù)本地實(shí)際和鎮(zhèn)總體規(guī)劃制定鎮(zhèn)的近期建設(shè)規(guī)劃，對(duì)鎮(zhèn)內(nèi)重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和中低收入居民住房建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)內(nèi)容作出安排，并確定鎮(zhèn)的近期建設(shè)的時(shí)序、發(fā)展方向和空間布局。4.鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，分別是指對(duì)一定時(shí)期內(nèi)鄉(xiāng)、村莊的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施措施。對(duì)鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，由于其規(guī)劃范圍較小、建設(shè)活動(dòng)形式單一，要求其既編制總體規(guī)劃又編制詳細(xì)規(guī)劃的必要性不大，因此，本法沒(méi)有

16、對(duì)鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃再作總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的分類，而是規(guī)定由一個(gè)鄉(xiāng)規(guī)劃或村莊規(guī)劃統(tǒng)一安排。鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃是做好農(nóng)村地區(qū)各項(xiàng)建設(shè)工作的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，是各項(xiàng)建設(shè)管理工作的基本依據(jù)，對(duì)改變農(nóng)村落后面貌、規(guī)范鄉(xiāng)村無(wú)序建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)具有重要的意義。制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式及居住習(xí)慣對(duì)規(guī)劃的要求，從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色，依法保護(hù)耕地，節(jié)約和集約利用資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)廣大鄉(xiāng)村