稅收促進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的思考

1、《工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2003年第2期總第126期稅收促進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的思考李敏改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)中西部與東部之間經(jīng)濟(jì)差距逐年增加并呈擴(kuò)大趨勢(shì)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的矛盾越來(lái)越突出，對(duì)此從2000年起，我國(guó)政府作出具有戰(zhàn)略意義的選擇：進(jìn)行西部大開(kāi)發(fā)，并采取了諸多傾斜政策，其中稅收方面主要有以下三方面的優(yōu)惠政策。一是《民族區(qū)域自治法》中的原則性規(guī)定。即民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，在執(zhí)行國(guó)家稅法時(shí)，除由國(guó)家統(tǒng)一審批的減免稅收項(xiàng)目外，對(duì)屬于地方財(cái)

2、政收入來(lái)源的某些需要從稅收上加以照顧和鼓勵(lì)的企業(yè)，可以實(shí)行減稅或免稅。自治州、自治縣決定減稅或者免稅的，須報(bào)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)；=是稅法中明確規(guī)定的有：(1)民族自治地方的照顧和鼓勵(lì)的，經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以實(shí)行定期減稅和免稅。(2)在國(guó)家確定的老、少、邊、貧地區(qū)新辦企業(yè)，經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，減征或免征所得稅3年。(3)關(guān)于民族貿(mào)易企業(yè)的有關(guān)稅收政策：(A)2000年底以前對(duì)民族自治地方縣級(jí)國(guó)有民族貿(mào)易企業(yè)和供銷(xiāo)社企業(yè)銷(xiāo)售貨物，按實(shí)

3、際繳納增值稅先征后返50％，對(duì)縣以下(不含縣)國(guó)有民貿(mào)企業(yè)和基層供銷(xiāo)社銷(xiāo)售貨物免征增值稅；(B)民族自治地方的民族企業(yè)，需要照顧和鼓勵(lì)的，經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以實(shí)行定期減稅或者免稅。三是1999年新公布的一些稅收優(yōu)惠政策。(1)自1999年1月1日起，對(duì)從事能源、交通、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的生產(chǎn)性外商投資企業(yè)可減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅的規(guī)定擴(kuò)大到全國(guó)各地區(qū)執(zhí)行。(2)從2000年1月1日起對(duì)設(shè)在中西部地區(qū)的國(guó)家鼓勵(lì)類(lèi)的外商投資企業(yè)，在現(xiàn)

4、行稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行期滿(mǎn)后的3年內(nèi)，可減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅。這些優(yōu)惠政策在一定程度上縮短了東西部分經(jīng)濟(jì)的差距起到了積極的作用，但是現(xiàn)行稅制在平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面仍有需要完善之處。一、現(xiàn)行財(cái)稅政策在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展中的負(fù)效應(yīng)一是地區(qū)間稅負(fù)不公平。從稅收與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系看，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，稅負(fù)水平應(yīng)該越高，而我國(guó)地區(qū)問(wèn)稅負(fù)水平的差異卻恰恰相反，經(jīng)濟(jì)落后的中西部及少數(shù)民族地區(qū)的企業(yè)產(chǎn)品本來(lái)就因運(yùn)距長(zhǎng)、運(yùn)輸條件差、費(fèi)用高等不利的客觀條件，造成與

5、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的利潤(rùn)差異，加上稅收優(yōu)惠政策少，稅負(fù)重，一般企業(yè)只能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，更談不上經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。從現(xiàn)行增值稅的類(lèi)型上看：由于西部資源開(kāi)發(fā)型產(chǎn)業(yè)比較多，使中西部增值稅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東部地區(qū)，這表明生產(chǎn)型增值稅的實(shí)施和運(yùn)轉(zhuǎn)，并不利于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是財(cái)稅體制不合理。首先，現(xiàn)行財(cái)稅體制無(wú)論是收入劃分、共享稅的分享比例，還是稅收返還基數(shù)的核定、稅收增量分成系數(shù)，都是全國(guó)統(tǒng)一的。由于全國(guó)各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口素質(zhì)、投資環(huán)境、財(cái)力增長(zhǎng)后

6、勁等方面的不同，必然形成在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的較大差異，這樣就促使了發(fā)達(dá)地區(qū)愈發(fā)達(dá)，落后地區(qū)愈落后，造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)間差距進(jìn)一步擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。其次，西部民族地區(qū)財(cái)政部門(mén)為了解決財(cái)力緊缺問(wèn)題，只好采取“以支定收”辦法，個(gè)別地方政府甚至不顧稅法的規(guī)定，盲目的追加稅收指標(biāo)，以致弄虛作假收“過(guò)頭稅”或預(yù)繳空轉(zhuǎn)，既造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展虛假現(xiàn)象。也加重企業(yè)稅負(fù)，形成事實(shí)上稅基的萎縮和財(cái)稅經(jīng)濟(jì)的惡性循環(huán)。再次，現(xiàn)行稅制在中央和地方的利益分配上，保留了以往改革中“基數(shù)法”的操

7、作方法。以財(cái)政收入增長(zhǎng)比較快的1993年為基數(shù)作為中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還，這種作法既不規(guī)范又不合理，在承認(rèn)地區(qū)差異存在的同時(shí)，又因各地?cái)U(kuò)張基數(shù)能力的不同，進(jìn)一步擴(kuò)大了地區(qū)之間的財(cái)力差別，阻礙著縮小地區(qū)間差距和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。三是政策傾斜不明顯，隨著西部大開(kāi)發(fā)決策的提出，相應(yīng)的配套措施，各種政策傾斜并不明顯，尤其是稅收政策，僅僅是將東部已經(jīng)享受多年的現(xiàn)行優(yōu)惠政策擴(kuò)大到西部，結(jié)果只是將東、中、西3個(gè)區(qū)扯平，并沒(méi)有使西部在“橫向比較

8、”上真正享受到更突出的、獨(dú)有的稅收優(yōu)惠政策，不可能在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡中真正有效地吸引外資，縮小差距，更不能滿(mǎn)足當(dāng)前西部大開(kāi)發(fā)形勢(shì)發(fā)展的需要。四是地方稅不完善。首先，地方稅的管理權(quán)限過(guò)多地集中于中央，地方政府管理權(quán)限太小，幾乎所有的地方稅種的條例以及大多數(shù)稅種的實(shí)施細(xì)則，都是由中央制定、頒布的，省一級(jí)政府只有制定一些具體的征稅辦法和補(bǔ)充措施的權(quán)限，使西部地區(qū)很難將政策的同一性與因時(shí)、因事、因地制宜的靈活性緊密地結(jié)合起來(lái)，淡化了地方稅收在西

9、部民族地區(qū)應(yīng)有的特色。其次，現(xiàn)行稅制改革中的中央骨干稅種已全部到位，但地方骨干稅種嚴(yán)重缺位。由于經(jīng)濟(jì)落后，不少地方政府開(kāi)辟財(cái)源，強(qiáng)化征管的積極性。再次，現(xiàn)行稅制規(guī)定小規(guī)模納稅人不準(zhǔn)使用增值稅專(zhuān)用發(fā)票，這也造成西部地區(qū)性剛剛起步的大量小規(guī)模納稅人企業(yè)下一環(huán)節(jié)不能扣稅。存在重復(fù)征稅問(wèn)題。同時(shí)，一般納稅人也不愿購(gòu)進(jìn)小規(guī)模納稅人的貨物，造成企業(yè)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)上的困難。二、稅收促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的財(cái)稅政策建議在新形勢(shì)下，研究探討促進(jìn)東西部平衡的稅收政

10、策，必須處理好以下幾個(gè)關(guān)系：一是堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向與充分發(fā)揮稅收職能作用的關(guān)系。一方面稅收制度要努力為西部大開(kāi)發(fā)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境；另一方面又要大膽研究探索對(duì)西部實(shí)施一些必要的稅收優(yōu)惠政策，使稅收在西部大開(kāi)發(fā)過(guò)程中發(fā)揮積極的調(diào)控作用。二是實(shí)行輕稅政策與完成稅收收入任務(wù)的關(guān)系。一方面實(shí)行適當(dāng)?shù)妮p一37—萬(wàn)方數(shù)據(jù)(1_業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2003年第2期總第126期稅政策對(duì)促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生重要作用；另一方面也必須明確，完成稅收收入任務(wù)是國(guó)家

11、的大局，也是進(jìn)行西部大開(kāi)發(fā)的重要財(cái)力保障。因此不能過(guò)度依賴(lài)稅收減免，只能實(shí)施合理、適度、有限的區(qū)域稅收政策。三是西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。西部大開(kāi)發(fā)不能以資源過(guò)度開(kāi)發(fā)與生態(tài)受到破壞為代價(jià)，稅收作為經(jīng)濟(jì)杠桿，在促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，要考慮逐步建立生態(tài)資源稅收體系的問(wèn)題，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)前，促進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的稅收政策建議主要應(yīng)包括：1賦予西部地區(qū)一定的稅收立法權(quán)。1994年稅制改革后，由于稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、減免權(quán)等高度集中在中

12、央，地方政府無(wú)權(quán)依據(jù)實(shí)際情況決定開(kāi)征新稅種或停征原有稅種，無(wú)權(quán)確定稅收減免。這種狀況不利于調(diào)動(dòng)地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的積極性?？梢钥紤]借西部大開(kāi)發(fā)之機(jī)，在不違背國(guó)家稅收基本法律的前提下，賦予西部地區(qū)制定本省區(qū)地方稅收法規(guī)的權(quán)限，并適當(dāng)下放一些稅種的管理權(quán)限。如資源稅的管理權(quán)限，可由省一級(jí)政府根據(jù)本地資源情況靈活制定征稅范圍、單位稅額、減免稅政策等。2對(duì)西部實(shí)行適度的輕稅政策。國(guó)際上通行的做法是實(shí)行差別稅率和對(duì)投資實(shí)行抵免或減免稅等方法，支

13、持經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的開(kāi)發(fā)。適度的輕稅政策也是促進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)不可缺少的條件，建議：(1)對(duì)西部地區(qū)普遍實(shí)行低稅率。(2)對(duì)西部老工業(yè)基地和資源萎縮性企業(yè)在稅收上給予必要的傾斜。所得稅可考慮實(shí)行10％的比例稅率(低于全國(guó)其它地區(qū))，對(duì)新辦企業(yè)規(guī)定一定時(shí)期的免稅期，對(duì)新辦國(guó)家鼓勵(lì)類(lèi)企業(yè)出口在50％以上的，可給予更多的優(yōu)惠。(3)對(duì)西部金融機(jī)構(gòu)實(shí)行優(yōu)惠的流轉(zhuǎn)稅政策。為了吸引更多的外來(lái)資金支持西部開(kāi)發(fā)，鼓勵(lì)更多的金融機(jī)構(gòu)在西部設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，可考慮對(duì)設(shè)

14、在西部地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)稅實(shí)行減半征收的政策。(4)個(gè)人所得稅的優(yōu)惠。為了吸引人才到西部創(chuàng)業(yè)，可以考慮在個(gè)人所得稅方面，對(duì)科技人員的工薪所得適當(dāng)提高其免征額(如由800元提高到1200元或者更高一些)，對(duì)技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓、技術(shù)服務(wù)所得可減按10％的稅率征收個(gè)人所得稅。3構(gòu)建有利于刺激投資增長(zhǎng)的稅收制度。這里的關(guān)鍵問(wèn)題是西部地區(qū)應(yīng)率先實(shí)現(xiàn)增值稅的轉(zhuǎn)型。現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅由于對(duì)外購(gòu)固定資產(chǎn)所含稅款不予抵扣，導(dǎo)致重復(fù)征稅，不利于企業(yè)擴(kuò)大投資和技術(shù)

15、進(jìn)步。而西部地區(qū)歷來(lái)是我國(guó)的重要原材料基地，以資本有機(jī)構(gòu)成高的大中型企業(yè)為主，實(shí)行生產(chǎn)型增值稅嚴(yán)重制約了西部企業(yè)的資本積累和技術(shù)改造，導(dǎo)致粗放經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)效率低下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力。消費(fèi)型增值稅外購(gòu)固定資產(chǎn)所含稅款在購(gòu)入環(huán)節(jié)允許一次抵扣，因此有利于企業(yè)擴(kuò)大投資，改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。但考慮到目前我國(guó)財(cái)政的承受能力與西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的要求，可允許西部地區(qū)優(yōu)先轉(zhuǎn)型，逐步向東部地區(qū)滲透。這樣做可以穩(wěn)定國(guó)家財(cái)政收入，不致使增值稅轉(zhuǎn)型而削弱國(guó)家財(cái)

16、政調(diào)控能力；可以促進(jìn)資源向西部地區(qū)流動(dòng)，緩解西部資金短缺的矛盾；可以提高西部自我積累能力，增加西部自我發(fā)一38一展的潛力。但在優(yōu)先轉(zhuǎn)型過(guò)程中，要注意處理好中央財(cái)政與地方財(cái)政間的關(guān)系，要輔之與建立有利于西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，否則，會(huì)加劇東西部地區(qū)財(cái)力橫向分配的不均，反而又會(huì)抑制西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。4給予西部地區(qū)必要的投資稅收抵免政策。投資稅收抵免政策是各國(guó)刺激投資的重要措施，它不僅可以調(diào)節(jié)存量資源配置，引導(dǎo)資源合理流動(dòng)，而且可以

17、調(diào)動(dòng)投資主體自我投資的積極性，從而極大地增加西部地區(qū)的投資增量。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，實(shí)施投資稅收抵免政策主要有以下兩種方法：一是按購(gòu)入設(shè)備價(jià)值和使用年限規(guī)定一定比例抵扣應(yīng)繳稅款。如可以規(guī)定使用年限在10年以上的，按10％抵扣，10年以下的按5％抵扣。抵扣額=購(gòu)買(mǎi)價(jià)抵扣率。二是以前五年平均投資額為基數(shù)，對(duì)本年投資額超過(guò)基數(shù)部分按一定比例抵扣。相對(duì)而言，后者更有利于刺激企業(yè)增加投資，又不致使減少過(guò)多的稅收收入，可重點(diǎn)加以采用。5完善地方稅制，進(jìn)

18、一步發(fā)揮地方稅制的財(cái)政、調(diào)控和監(jiān)督職能。1994年的稅制改革，中央骨干稅種已全部到位，但地方稅制建設(shè)卻相對(duì)滯后，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成～定影響。西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，要求盡快改革完善地方稅制。地方稅制改革的基本思路是：加強(qiáng)主體稅種，結(jié)合稅費(fèi)改革的總體要求，開(kāi)征有增收潛力的新稅種，改革完善地方小稅種和新征稅種，取消收入意義不大的稅種，逐步建立以營(yíng)業(yè)稅和所得稅為雙主體的地方稅制體系。(I)貫徹稅費(fèi)改革的總體要求，擇機(jī)開(kāi)征社會(huì)保障稅、教育稅、環(huán)境

19、保護(hù)稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅等一些稅種。(2)合并某些重復(fù)設(shè)置或性質(zhì)相近、征收有交叉的稅種，如將企業(yè)所得稅與外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅合并為統(tǒng)一的企業(yè)所得稅或法人所得稅；將契稅并入印花稅；車(chē)船使用稅與車(chē)船使用牌照稅、房產(chǎn)稅與城市房地產(chǎn)稅也應(yīng)合而為一。(3)廢除收入意義不大和不易征管的稅種，如耕地占用稅、土地增值稅、屠宰稅和筵席稅。(4)改革完善一些地方稅種。一是改革完善資源稅，擴(kuò)大資源稅收入規(guī)模，完善現(xiàn)行資源稅制，一方面為了保護(hù)自然資源和生

20、態(tài)環(huán)境；另一方面又可以從西部豐富的資源中獲取更多的發(fā)展資金，真正把西部的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。二是完善個(gè)人所得稅行業(yè)征管制度，調(diào)整居民儲(chǔ)蓄存款利息個(gè)人所得稅征收管理體系?！吨腥A人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》實(shí)施以來(lái)，各所得稅收入快速增長(zhǎng)，在許多地方已成為地方稅體系中的第二大稅種。然而，1999年11月1日起恢復(fù)征收的居民儲(chǔ)蓄存款利息個(gè)人所得稅卻違背分稅制原則，交由國(guó)稅機(jī)關(guān)征收作為中央級(jí)收入，嚴(yán)重?fù)p害了地方的既得利益。建議將此稅調(diào)整為由